踏着新时代改革奋进的节拍砥砺前行——财政部驻江苏专员办探索构建新时代财政监管工作体系纪实

●本刊记者 何毅君

财政部驻江苏专员办党组书记、监察专员臧雪涛

伴随着改革开放40年波澜壮阔的历史，财政监管体制改革也走过了一段不平凡的历程。从中企处时代长期从事检查工作，到如今嵌入整个财政管理流程，财政监管工作主动适应财政改革发展需要，迎难而上，主动作为，为推动实现国家治理体系和治理能力现代化做出了积极贡献。物不因不生，不革不成。财政专员办转型发展的事实证明：改革者生，不改革就意味着死亡。但改革从来都不可能一蹴而就，也不可能一劳永逸，需要一代甚至几代人的居安思危、不懈求索。2015年以来，江苏专员办党组始终以时不我待、只争朝夕、勇立潮头的历史担当，主动提高政治站位，着眼新时代财政改革和国家经济建设发展大局，积极呼吁改革，持续推动改革，大胆探索改革，用全面、动态、系统和可持续发展的改革思维，从有利于推进国家治理体系和治理能力现代化的角度，紧紧围绕提升财政资金绩效，转换工作环节，聚焦预算执行和资金使用全过程，更新监管思路，以现代信息技术为依托，以实施预算执行动态监控、财政收入实时监控、金融债务融合监管为抓手，重构财政管理流程，完善财政管理机制，提升财政资金使用绩效，为构建新时代财政监管体系进行了积极有益的探索和实践。

新思维：改革者生，不改革意味着被历史淘汰，既然站在了财政改革舞台的中央，那就闯出一条路来

改革大潮，浩浩汤汤。站在财政改革的舞台中央，是勇立潮头，还是随波逐流，作为一个关乎财政事业成败的历史命题，追问着每一个财政人。

专员办的前身是财政部派驻各地财政厅（局）中央企业财政驻厂员机构，1994年改建为财政部驻各地财政监察专员办事机构。1998年9月，财政监察专员办事处进一步转换职能，作为财政部的派驻机构就地履行中央财政监督职能，加强对中央财政收支情况的事前、事中监控和事后检查稽核的日常监督。但在之后的十几年间，全国各地专员办的实际工作仍大多以事后检查为主。由于与审计署特派办在工作方式上有太多相似之处，在随后4次国家机构改革中，专员办都曾面临何去何从的问题。

“不下定决心推动改革，不彻底转变工作环节，不能提高财政资金绩效就失去生存价值。”严峻的现实困境长久地拷问着江苏专员办党组一班人。

2014年，财政部发布《关于专员办加强财政预算监管工作的通知》（财预﹝2014﹞352 号），要求专员办业务指导司局从监督检查局转变到预算司。按照此次改革思路，专员办加强了对中央财政收支情况的日常监督，对预算管理从预算编制到预算执行再到决算管理进行全程监管，明确提出“将专员办业务嵌入预算编制、预算执行、决算管理等财政主体业务，实现由以检查业务为主向预算管理为主转变、以事后检查稽核为主向事前事中监控为主转变，促进提高中央财政管理的科学性和有效性”的转型工作目标。

思想是行为的先导。财政部党组关于深化专员办改革的“发令枪”一响，江苏专员办党组结合长久以来的思考，率先出招，主动下好“先手棋”。该办组织召开支部书记、青年党员和老干部党员等不同类别的座谈会，广泛开展专员办转型大讨论，在思想交锋中求同存异、凝聚共识。讨论中，有的同志认为，推动财政监管体制改革是整个财政系统的事，我们可以步子慢一点，先看看别人怎么改，不用太着急。有的提醒，改革意味着放弃多年习惯的监管思路和工作方法，相当于另起炉灶，重整旗鼓，在未来的路还没有明朗之前没有必要自毁长城。有的质疑，改革势必面临风险，一旦失败，将承受来自各方面的舆论和工作压力，甚至成为别人眼中的笑柄，值不值？

但一个更加响亮的声音则认为：改革是新时代的主旋律，也是专员办摆脱困境，实现跨越式发展的唯一出路。我们身处这个伟大时代，肩负这个神圣使命，就一定要有所作为，才不负时代、不辱使命。

“不改革意味着被淘汰，改革则意味着革故鼎新、破茧重生。”“江苏是经济大省，发展强省，改革更要走在前列。”理越辩越明，话越说越清。而最大限度地提升财政资金绩效，既是国家经济社会发展的需要，又是财政干部最能发挥作用的地方，也有利于促进国家治理体系和治理能力现代化，全体党员干部逐渐形成思想共识，大家决心乘势而上，主动作为，积极推动改革，努力引领工作。

改革的共识一经形成，怎么改的问题又摆在了大家面前。江苏专员办党组召开会议，专题研究专员办转型发展问题。“部党组要求专员办业务嵌入预算监管的全过程。这是专员办转型发展的难得机遇。”会上，办党组书记臧雪涛指出：“‘重分配、轻执行’是困扰财政资金管理几十年的老大难问题，也是制约财政资金绩效提升的主要原因，我们要以此为突破口，主动转换工作环节，充分发挥信息技术手段优势，紧紧盯住资金是怎么用的、用到哪里去了、效果到底怎么样，将向下传递财政监管压力和向上反馈预算执行情况有机结合起来，有效提升财政资金使用绩效，缓解财政收支矛盾，回应社会各界关切，确保党和国家的重大财税政策落实，更好地发挥财政监管在国家治理中的服务和保障作用，更加有效地推进国家治理现代化。”

“财政预算管理的问题在哪里，我们的工作重心就应该在哪里。”只有找准职责定位，才能发挥关键作用。专员办有贴近基层、就地就近的优势，只要趁势而上，在预算执行环节及时补位，强化实时控制，就可以发挥其他部门不能发挥且不可替代的作用。

思路一变天地宽。一幅深化财政监管体制改革的蓝图在江苏专员办党组一班人的脑海中渐渐清晰。但要想真正推动改革，引领改革，仅凭一己之力很难形成强大动力。为此，该办党组一边积极推动改革，一边大力呼吁宣传改革。上到部省机关，下到基层单位，江苏专员办党组一班人逢人逢事必念“改革经”，积极宣传改革措施，虚心听取意见建议，兼容并蓄，革故鼎新，争取各方各面的理解和支持。

狭路相逢勇者胜。面对改革中的困难，该办党组抱定一往无前的信念，坚定不移推进改革。“我们将要做的这些事，制度上没有保障，实践中没有先例，但维护中央财政利益、实现财政政策目标、强化财政监管、提高资金绩效是我们义不容辞的职责，我们要敢为天下先，敢啃硬骨头。这是时代赋予我们的使命，也是党和人民对我们的考验。”全办大会上，办党组书记臧雪涛以坚毅的勇气和担当发出改革的“动员令”，全体党员干部团结一心、众志成城。一场势在必得的战斗悄然拉开序幕。

新突破：数据化监管，紧紧抓住财政改革收支两端，充分运用“互联网＋监管”思维，做实财政监管链条

多年来，财政管理中一直存在“重预算、轻执行”的问题，而且预算分配基本上是 “基数+增长”，执行由于力量有限大多是“一拨了之”或者“一拨不了了之”，“有财弱政”“有财无政”现象越往基层越突出。大家深入讨论后普遍认为，预算执行的拨付环节不产生效益，财政资金只有在使用环节才能创造效益，但使用环节恰恰是财政管理最为薄弱的一环。这种传统的财政管理方式已经不适用于绩效管理的要求，亟须对这一环节继续加强管理，补齐财政资金在管理上的短板。

信息技术的飞速发展，为财政监管方式的变革创造了可能。办党组意识到，一个依托互联网信息技术，推动财政监管方式、提高财政资金效益颠覆性变革的时代已经来临。

瞄准加强对中央财政资金在预算执行环节的监管，2016年起，江苏专员办突破传统监管理念，以现代信息技术为依托，着手搭建“中央专项转移支付资金动态监管平台”。

“仅2016年，中央对地方专项转移规模就达2万亿元，如果能把资金的使用绩效提高10个百分点，对中央财政就是一项巨大的贡献。”办党组书记臧雪涛对改革的前景充满期许，但面临的困难也不言而喻：中央专项转移支付资金被挪用、沉淀、延迟拨付、绩效不高已是沉疴多年的顽疾，要想根治，可谓困难重重。有人甚至认为，这简直是异想天开。

“没有异想哪有天开？改革的征途从来不会一马平川。但只要我们努力的方向是对的，哪怕只是迈出一小步，也拉近了与成功的距离。只要是有利于党和人民事业的新思路，有利于财政改革发展的新举措，有利于完善财政管理的新做法，我们都要大胆地试，勇敢地闯。”江苏专员办党组决心“咬定青山不放松”，带领全办干部知难而进、迎难而上，闯出一条“血路”。

谋定而后动。江苏专员办推出了亮丽的改革手笔：首先对处室职能进行调整，将专项转移支付监管工作全部由业务三处负责，减少对内、对外协调事项，同时配置精干力量，确保集中精力全力以赴推进动态监管工作。抽调青年党员和业务骨干组建临时党小组集体攻关，加班加点进行动态监管平台研发，以实现对中央财政资金收到、分解下达、使用情况进行实时监控，直接把资金使用单位纳入了动态管理范围，及时掌握项目进展和预算执行信息，发挥财政动态监控、过程控制和威慑作用，切实提升了财政资金绩效。

地方政府和财政部门的支持和配合，是动态监管平台能够顺利推进的关键环节。办领导多次主动向省领导汇报工作思路，与省财政厅主要领导及相关部门沟通交流，逐渐达成合力强化专项转移支付资金监管的共识，促成建立转移支付联动监管机制，实现信息共享、监管互动。

在此基础上，及时研究制定专项转移支付监管办法，明确专员办、地方财政部门和资金使用单位的责任边界。针对电话询问、约谈、实地调查、核查、检查等后续监管措施，分别规定相应的监管流程，实现依法监督、规范监管。提出分类监管的原则，细化动态监管的内容和监管要求。同时，建立动态监管联动机制，畅通与市县财政部门和资金使用单位的工作联系，解决了资金管理“最后一公里”问题。原本由一处几个人承担的中央财政资金支出监管工作，靠这种办法，直接带动全省财政系统和资金使用单位近3000人投入监管，监管效能放大数百倍。江苏省在全国率先实现了对中央财政资金的动态监管全覆盖。

专员办的工作形式上是监管，本质则是服务。把维护中央财政利益和促进地方经济发展有机统一起来，一直是江苏专员办实施动态监管的出发点和落脚点。2015年10月，某市财政局收到地下综合管廊项目专项资金3亿元，但由于地铁项目与该项目冲突，需要变更项目规划，变更申请上报近一年，一直没有获批，导致专项资金长期闲置。该办通过动态监管平台了解到这一情况后，立即向部经建司汇报，经建司与有关部门协调，变更申请很快获批，项目也随即启动。通过加强对资金使用环节的实时监控，不仅延伸了监管触角，也畅通了基层财政部门在资金使用过程中下情上达的渠道，提高了行政效率，促进了地方经济建设的健康发展。

监管理念的创新和监管方式的改变，使该办对专项转移支付资金的预算执行情况，把握更加精准，监管更加高效。截至2018年6月，该办已将江苏省近3年10560个项目的资金使用信息纳入在线监控，涉及中央财政专项资金1437多亿元。一年多时间，发现并向财政部反映低效、无效项目和错配资金17.1亿元，提出完善财政政策、改进预算编制等意见建议30多条。此项工作得到多位财政部领导的充分肯定。由中国社科院高培勇教授领衔的十几位专家组成中央基建投资第三方绩效评价组专题调研后认为：“当前预算绩效管理最为薄弱的环节就是各项转移支付资金，起源于江苏专员办的这一做法可以大力加强对包括中央基建资金在内的专项资金的绩效管理，充分体现了现代财政监管理念，填补了中央财政专项转移支付资金末端综合监管的历史空白，可以为中央决策层的宏观经济分析和决策提供极其有价值的信息。”目前这项工作正在有计划地开展。

总结支出监管方式改革的成功经验后，江苏专员办继续拓展“互联网＋监管”的版图，从财政改革的收支两端，做实财政监管链条。2017年8月，江苏专员办预算收入监管平台上线运行，实现对江苏省财政收入运行质量和重大财税政策落实情况的实时监控。该平台通过建立全省财政收入数据共享机制，实现了横向到边，纵向到底，覆盖全部收入类型和纳税主体的监管。

大数据反映财政收入的真实性，不正常的数据异动，是收入平台重点监管对象。2017年以来，该办通过平台预警功能，对一些入库税收的异常信息进行分析、整理，及时将多条违规线索移交税务部门进行调查核实，并将与此相关的税收违规情况列为重点监控对象，对其后续缴税情况以及相关部门的税收征管质量进行重点跟踪。

数据是实施收入监管的基础，其核心是对数据的综合分析和结果利用。2017年，该办利用系统数据和分析结果，结合实地走访，开展多项财税政策改革和落实情况调研，形成7篇专题调研报告，6篇受到财政部领导批示。如，“营改增”之后，依托系统重点关注金融、建筑、制造等重点行业纳税数据，并结合现场核查调研，形成调研报告，客观反映“营改增”之后企业税负变化情况，为部机关决策提供了真实全面的一手数据；依托系统动态监控限售股转让所得个人所得税变动情况，防止地方政府为争取税源，竞相出台财政奖励政策，导致财政收入流失，扰乱财税秩序，形成的信息材料被财政部上报中办、国办并被采用。

新担当：前瞻式监管，有效建立起防控地方政府债务风险和金融风险工作机制

改革需要勇气，但勇气往往来源于责任和担当。2016年以后，随着地方政府债务大量到期，面对限额管理的硬约束，地方政府违规举债行为时有发生。“地方政府债务管理事关区域性系统性风险防范，事关总体国家安全，既是重要的经济工作，也是重大的政治责任。能不能把这项工作管好，考验着我们的担当和智慧。”面对困难，江苏专员办党组不迟疑、不回避，坚持用改革创新思维协调推动地方政府债务与金融监管，以实实在在的工作成效，展现新时代财政干部的使命担当。

改革既要打破传统思维，更要行胜于言，脚踏实地地真抓实干，敢于冲破利益固化的藩篱。在传统的债务监管模式下，财政监管部门掌握的地方政府债务数据主要依靠地方政府自行填报。由于政绩诱导、考核压力、央地博弈等原因，地方政府一旦刻意隐瞒债务信息，监管部门很难全面掌握真实数据，在发现和查处违规举债行为过程中处于被动地位。即使在抽查中发现了问题，也多是“点”上的问题，难以“串点成线”反映全面情况。该办党组以对党和人民的事业高度负责的态度，始终把风险作为管理口径，只要是财政将来要承担风险的债务，都纳入财政监管范围，主动作为，有的放矢，把工作的重点放在防范风险上而不是处理风险上。

经过缜密的调研和思考，该办对债务监管组织架构进行调整，明确由业务四处专司政府债务监督和财政金融监管，将政府债务监管与金融企业监管相结合，从债务资金的供给侧了解掌握地方政府和融资平台公司违规举债融资行为，确保对债务风险心中有数。

处室职能调整到位后，该办组织对省内14家金融企业2015-2016年1季度新发放项目贷款情况进行调查，随机抽查1704个项目，涉及新发放贷款5010亿元。调查发现，仅抽查项目中就有644个属于公益性、准公益性项目，占比达到38%。通过调研，一方面掌握了金融机构新增贷款的风险状况，另一方面也掌握了地方政府部门隐性债务的动态和详细数据。与此同时，通过开展对金融企业的专项核查和会计信息质量调查，进一步掌握金融企业对融资平台公司的授信条件，了解各种金融“创新”产品的结构以及向融资平台公司投放的路径，更加全面深入地掌握地方政府、融资平台公司违规举债资金的来源和结构。

从金融机构入手加强地方政府债务监管，相当于抓住了债务监管的牛鼻子，能够达到事半功倍的效果。2016年10月至2017年3月期间，江苏专员办根据财政部的部署，对群众来信反映的本省9个设区市共16个县市区所属单位违规发行的32个金融产品进行专项核查。由于这项工作时间紧、涉及面广量大，该办改变传统核查思维方法，将债务监管与金融监督有机结合，重点从金融机构核查上述产品发行的审批要素和担保条件，从而取得地方政府部门违法担保承诺的书面证据材料。

通过上述方法，该办在较短时间内精准高效完成核查任务。江苏省委省政府先后对57名相关负责人给予不同程度的处分。财政部依法对负有审计责任的4名执业会计师进行了警告，对13家金融机构和2家律师事务所移交相关监管部门处理，起到了较好的震慑和警示作用。

地方经济发展资金需求量大，也是违规举债行为的主导诱因。防范化解债务风险，首先要得到地方政府的支持和配合。2016年以来，江苏专员办由主要负责同志带队，先后到全省13个设区市走访当地党委政府，现场召开区县财政局长座谈会，听取基层财政部门关于地方政府债务管理的情况介绍，宣传党中央、国务院和财政部关于政府债务管理的方针、政策，提醒各地债务管理中存在的问题和风险，不断加强对“显性”政府性债务的监管力度，坚决遏制“隐性”政府性债务的无序盲目增长势头。让地方政府和金融机构充分认识到，该走法治化的，要严格依法办事；该归市场管的，要完全按市场规则去办。2018年5月8日，江苏专员办组织召开 “全省主要金融机构负责人座谈会”，47家在苏国有金融企业、地方法人金融企业、股份制商业银行负责人参加会议，从防范化解政府债务风险的角度，就做好对强化落实政府违规举债融资行为的负面清单，规范地方政府、社会资本方与金融机构之间的合作行为等达成高度共识。

与此同时，该办积极推动与省财政厅等省直有关部门建立债务监督联合联动机制，共同推进债务监督。联合江苏银监局召开全省银行业金融机构电视电话会议，向全省政策性银行、商业银行、信托公司、金融租赁公司通报案例、分析形势、重申政策要求，共同加强对违规金融机构的管理，在行业内引起震动。对日常核查检查中发现的问题及时与省财政厅沟通交流，形成监管合力。今年4月，该办在与省财政厅交换某市融资平台公司存在的突出问题后，省财政厅厅长、分管债务工作的副厅长立即率领督察组前往该市，约谈市委市政府主要负责人，要求落实专员办整改意见，监管成果得到有效巩固和落实。

新发展：一切为了改革，激发改革内生动力，着力构建新时代财政监管长效机制

改革中，比认识更重要的是决心，比方法更重要的是坚持。通过多年的改革实践，江苏专员办党组认为，要想坚定不移地推动改革、引领改革，持续激发改革的内生动力，必须着力构建新时代财政监管的长效机制，不断开创财政监管事业新局面。

为政之要，关键在人。党建工作扎实有效，不做应景文章，是江苏专员办基层党组织堡垒作用越来越明显、党员队伍凝聚力战斗力越来越强的根本原因。着眼强化全体党员干部的使命感和责任感，该办党组始终把政治建设摆在首位，自觉用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑，指导实践、推动工作。今年以来，结合学习贯彻党的十九大精神和中央经济会议精神、全国财政工作会议和全国专员办工作会议精神，组织开展2018年春季集训，邀请部机关和省级机关领导来办专题授课。组织开展“学新思想、谈新思路、讲新打算”交流活动，机关党委和处室负责人围绕贯彻落实十九大部署要求，结合处室职能，谋划2018年度工作重点，振奋精神，理清思路。组织开展《习近平的七年知青岁月》读书座谈会，全办45岁以下党员干部齐聚一堂，畅谈学习体会，以领袖的成长经历为激励，坚定献身党的事业的理想信念。组织开展基层党组织联创共建活动，与共建单位一起重走习近平总书记视察镇江市世业镇时的路线，沿着总书记足迹把支部生活会开在田间地头，开到乡镇医院，开到农户家中，激发党员干部心系民生、服务基层的朴实情怀。组织党员干部赴安徽省繁昌县板子矶渡江战役第一船登陆点，开展“不忘初心，牢记使命”专题党日活动，激发党员干部争当财政监管战线上的“铁军”和“尖兵”的信心和决心。组织开展处室党建工作考核，推行《党员纪实手册》，汇编《党建工作足迹》，推进“示范党支部建设”。这些守正创新、特色鲜明的党建活动，使党员队伍始终保持着健康向上的生机与活力，受到财政部和江苏省领导高度肯定，机关党建工作和党风廉政建设分别在专员办党建工作座谈会和全国财政系统廉政工作会议上作交流发言。

改革不能闭门造车。该办党组始终坚持以党中央和部党组关于财政改革的重要决策部署为工作指导，确保推进改革的正确方向。围绕贯彻落实刘昆部长在海南专员办视察时的讲话精神，该办党组紧密结合江苏专员办实际，研究制定贯彻落实措施，并向108家中央基层预算单位和地方财政部门征求进一步解放思想的意见建议，专门召开党建工作推进会，进一步统一思想，凝聚共识，为深化专员办职能任务转型提供坚强保障。各支部组织开展解放思想大讨论，围绕“学习新思想、改革再出发、开放迈新步、发展高质量”主题，着力破除与推进专员办转型向纵深发展不相适应的思想观念和思维定势，推动转型再深入、实践再创新、工作再抓实，让改革的方向更加明确。

严肃纪律规矩，建立科学有效的教育管理体系，既是对党员干部最好的保护，也是推动改革力量持续迸发的重要保障。着眼完善制度体系建设，江苏专员办党组制定 《贯彻落实全面从严治党要求实施方案》《建立健全反腐败“抓早抓小”工作机制实施办法》《落实中央八项规定精神实施办法》，修订完善内控管理规程等，把全面从严治党要求细化到支部建设和党员日常管理之中，真正体现严管就是真爱，呵护干部成长。着眼加强党员干部教育管理，一方面组织开展落实中央八项规定精神情况自查，赴浦口监狱、王荷波纪念馆、南京监狱开展警示教育，观看财政系统和江苏省党员领导干部违纪警示教育片，开展纪检组长与全体党员干部进行集体廉政谈话活动等；另一方面组织开展学习吴波、和先念同志先进事迹活动，表彰先进党支部、优秀共产党员，用正面典型，激励广大党员干部坚定理想信念，锐意改革创新，为党员干部踏实干事创业、积极投身改革营造了和谐健康的内部氛围。

为了更好地服务国家经济社会发展，围绕落实“放、管、服”改革要求，该办积极开展深入基层大走访、大调研活动。2016年以来，江苏专员办实地走访机关和企事业单位378家，形成56篇调研报告，受到部领导批示肯定19次，5篇信息上报中办、国办，被采用3篇。2017年，该办在97家中央基层预算单位中开展满意度调查，满意度达99.8%，业务考核在专员办系统位列第一，在省级机关绩效考核中被评为优秀单位并确定为第一等次。

潮涌催人进，风正好扬帆。建立科学有效的新时代财政监管体系，是建立现代财政制度的必然要求，也是全体专员办人的殷切期盼。站在财政监管工作转型发展的历史关口，江苏专员办党组将继续以“功成不必在我，功成必定有我”的强烈责任与担当意识，踏着新时代改革奋进的节拍砥砺前行，着力推动财政监管改革、引领改革潮流，书写无愧时代的改革新篇章！■