公私合作模式在中国农业研发领域应用的框架设计

李敬锁

(青岛农业大学管理学院，山东 青岛 266109)

当前，公私合作(Public-Private-Partnership,PPP)在国际上已运用到几乎所有领域，包括基础设施等“硬经济”，还包括研究开发、技术转移等“软经济”[1]。自20世纪90年代开始，一些国家在技术创新领域采用PPP模式[2-3]，并取得了显著效果。2014年国家发改委、财政部出台的PPP相关政策文件，有力推进了PPP模式在全国范围内的推行。目前，中国PPP的研究领域主要集中在基础设施建设方面，而在科技研发领域的研究还较为稀少。由于基建项目与研发项目在项目设计与实施、风险及效益评估等方面存在诸多差异，不能把基建PPP项目的研究成果简单地套用在农业研发PPP项目上。因此，学习借鉴发达国家的先进经验，探索PPP模式在中国农业研发领域应用方面的理论研究，对促进政府与社会资本可持续合作协力推进中国农业科技创新具有重要的现实意义。

1 中国农业研发领域需要引入公私合作模式

1.1 有利于满足农业研发所需庞大资金的需求

联合国粮农组织研究表明，农业科技创新投入强度只有达到2%以上时，才能真正进入自主创新阶段[4]。当前，中国农业科技创新投入强度仍处于较低水平，比20世纪90年代发达国家平均水平的三分之一还要低[5]。万宝瑞(2012年)撰文指出其仅为0.77%，当前没有最新的测算结果。如以0.77%为基点，每年按10%(高于GDP增速)的增速估算，目前才达到1.24%，缺口仍高达近500亿元。《“十三五”国家科技创新规划》明确指出，要形成财政资金、金融资本、社会资本多方投入的新格局。可见，在经济发展新常态下，把PPP模式引入中国农业研发领域，以应对庞大的资金缺口将是必然的发展趋势。

1.2 有利于促进科技与农业产业的紧密结合

科技与产业脱节是制约中国农业科技创新的一个关键性问题。虽然近年来产学研科技协同创新的形式在农业研发领域得到了较好的应用，但由于政府主导下的科技管理模式仍没有发生根本性改变，导致一些科研项目不论是在领域选择、立项评审、管理实施和项目考核等方面都更为突显学术专家的意见，而农业行业、产业专家的话语权还较弱。这就造成了科研目标更偏向于突出论文、著作、专利授权数量等方面的产出，而对授权专利的质量及其应用价值和市场前景则关注的不够，进而从源头上导致了科技与农业经济的脱节。PPP模式的引入，使政府与社会资本成为平等参与农业科技创新管理的行为主体，这就改变了长期以来社会资本在农业科技项目管理过程中话语权较弱的状况，而社会资本逐利的本性，又使其具有注重项目成果应用价值和经济效益的天然驱动力。因此，政府与社会资本的合作有利于从源头上解决科技与农业产业脱节的问题。

1.3 有利于提高农业研发应用的效率

在农业研发领域引入PPP模式，可以较好地发挥政府和社会资本优势互补的作用，提高研发应用的效率。公益性的目标定位使得政府部门更为关注农业研发管理行为本身及其项目目标的完成情况，而对研发效率和成本的关注往往缺乏内在驱动力。商业性的目标定位使得社会资本更为关注农业研发的成本和投入产出的效率。这种不同的利益诉求，通过引入PPP模式，可以博弈到一种平衡状态。这种平衡状态可以消除政府与社会资本间的信息不对称，减少其沟通成本，使农业科技项目的应用价值和经济效益得到更多关注，进而提高农业科技项目的研发应用效率。

2 发达国家公私合作模式在科技研发领域应用的经验

2.1 完善的法律保障体系

PPP立法在世界范围内已成主流[6]。美国联邦政府及多数州政府都制定了相应的PPP法律，联邦政府着重宏观层面的指导，各州政府主要着眼于PPP项目的具体管理和运行。据统计，截至2016年6月底，美国近75%的州都进行了PPP的立法[7]。2000年欧盟通过制定《欧共体法中对特许经营的解释》来规范PPP的发展。2008年又出台了《欧盟委员会对PPP公共采购和特许经营制度化的规定》，进一步规定了PPP的原则、程序以及私人部门的参与条件等方面的内容。韩国1994年就通过出台《促进私人资本参与社会间接资本投资法》来规范和推动本国PPP项目的发展。澳大利亚立足科研项目成果无形性的特点，通过制定PPP项目管理的八项原则，来保障其合作研究中心CRC(Cooperative Research Center)的良好运行。

2.2 国家战略与产业需求的紧密结合

为了满足国家和社会重大公共利益所需的技术创新需求，发达国家特别重视研发PPP项目的战略目标导向作用。随着公私部门合作成功案例的不断涌现，越来越多的国家日益重视PPP模式在引领社会发展关键技术领域创新的重要作用。比如，欧盟首个研发领域PPP计划——JTI(Jointly Technology Initiative)计划，其设立的根本目的就是要实现欧洲在关键领域技术占据国际领先地位这一战略目标。澳大利亚CRC的设立目标是要突出对澳大利亚经济、社会和环境等公共利益的服务。同时，发达国家在立足实现研发国家战略目标的基础上，也特别注重通过调研产业或企业的实际需求，来确定具体的PPP项目。例如，欧盟的五个JTI项目都是基于欧盟产业部门实际研发需求而设立的；同样，澳大利亚CRC的项目立项也是由技术的终端用户和科研机构共同来决定的。

2.3 政府与企业行为边界的清晰划分

发达国家无论PPP的法律形式如何，都建立了清晰、高效的治理结构，并通过明确公私部门的行为边界，来保障合作双方的共同利益以及研发活动的开展。一般而言，多数国家的PPP项目都采用管理委员会、执行委员会和咨询委员会等多方制衡的权责治理体系。政府部门通常会派出人员参与PPP项目管理委员会，但仅仅是作为平等参与的一方，而不会干涉项目的具体实施和运营。例如，欧盟的JTI计划就通过明确公私部门的行为边界，来保障欧盟、各国政府、业界和学界等利益相关者在PPP协议框架下，各司其职，通力合作。又如，美国国防部先进研究计划署虽派人参与了通过PPP形式成立的美国半导体制造技术研究联合体，但其本身并不是联盟成员，主要的职责是做好相关协调和技术评价等工作。

2.4 开放的成员参与机制

为了调动社会资本参与的积极性，吸引更多的投入资金，发达国家的研发PPP项目在成立之初，即面向所有的国有企业、研究机构和产业部门，而且在运行期间也对所有的企业和研究机构开放。PPP项目管理委员会可根据研发活动或其它公共目标的需要，决定增加必要的参与成员，而且对社会资本出资方式的规定也较为灵活，允许其采用技术、设备和人员等形式进行出资。参与成员的中途退出，在发达国家研发PPP项目管理规定中也是允许的。当然通常有一定的约束条件。如美国的半导体制造技术研究联合体PPP项目规定，其成员企业退出研发联合体，须提前两年发表公告才可被允许[8]。

3 公私合作模式在农业研发领域应用的框架设计

根据科技计划农业领域研发项目实施的实际情况和PPP项目运行的基本流程，笔者设计了PPP模式在农业研发领域应用的运行框架，如图1所示。通过图1可以看出，若完成农业研发PPP项目，基本需要经过以下四个阶段：

一是项目识别阶段。政府授权的部门通过项目的可行性评价分析，来判断某一农业科技项目是否适用PPP模式。适用的列入PPP项目库，不适用的仍然按照传统的科研模式进行管理。

二是SPV公司成立阶段。政府有关部门通过招投标的形式，确定合作的社会资本方，然后成立由政府部门、社会资本等共同参与的SPV公司。SPV公司可通过债权或股权的形式吸引银行或金融机构对其投资。最后，通过PPP协议明确SPV公司各利益相关方在利益、风险、农业知识产权评价以及退出机制等方面的责权利。

三是项目研发阶段。项目的研发实施可以由SPV公司直接进行，也可以通过合同的方式，委托相关的涉农研发机构开展，或者由两者共同协作完成。第三方评价机构对农业科技研发成果进行评价，其评价结果作为判定相关责任方履行合同任务完成情况的主要依据。

四是成果应用阶段。根据项目研发实施的参与主体情况，农业科技成果应用可由SPV公司直接进行，也可委托专门的涉农机构或者由被委托的涉农研发机构进行，或者由这三方共同协作完成。应用的效果和效益评价，应由第三方评价机构做出鉴定，作为应用完成情况的主要依据。

图1 PPP模式在农业研发领域应用的运行框架

4 保障组织框架有效运行的对策建议

借鉴发达国家PPP模式在科技研发领域应用的先进经验，若保障 PPP模式在农业研发领域应用的组织框架得以有效运行，应做好以下方面的工作。

4.1 通过立法保障PPP项目的良好运行

发达国家科技研发PPP项目发展的经验表明，完善的法律法规是保障PPP项目良好运行的根本前提。相关研究成果发现，一些失败PPP项目案例的原因，是因为缺乏有效的制度保障而导致社会资本的机会主义、公共部门的不作为以及官员与私人之间的利益勾结等[9]。可见，建立健全PPP法律法规具有重要意义。制定中国PPP的法律法规，一方面应立足各利益相关方的利益需求，明确各方的责权利；另一方面，应建立完善的竞争机制，允许吸纳新的优秀者，通过淘汰机制提升各参与方的活力。同时，在条件成熟的情况下，还可以探索与科技管理体制改革相结合，出台专门的科技领域PPP项目的法律法规，以更好地规范和推进政府和社会资本在科技领域的深度和可持续合作。

4.2 立足国家意志与农业产业需求开展项目识别

政府和社会资本合作的特点，决定了只有那些既具有准公共产品属性，又具有产业属性的项目才适合应用PPP模式。因此，做好农业研发PPP项目的识别就显得特别重要。借鉴发达国家的经验，应选择符合国家和社会长远利益，对农业行业或产业发展具有战略支撑意义的项目作为PPP备选项目。这样，研发出的成果才能更好地实现科技与农业产业的结合，才能更好地对农业产业转型升级和农业新旧动能转换提供良好的技术支撑。农业共性技术既具有产业属性，又具有准公共产品属性，适合作为农业研发领域引入PPP模式的率先突破口[10]。当然，研发项目具有高不确定性、高风险性、高收益性，物有所值评价方法无法对其是否适用PPP模式的可行性进行评估。因此，应探索建立一套与农业知识产权相适应的评价方法，来判断其是否适用政府与社会资本合作创新的模式，以进一步做好农业研发PPP项目的识别工作。

4.3 明确政府的行为边界

科技领域运用PPP模式，政府的根本目标是促进科技创新、鼓励创新创业等，并不在于参与收益[11]。但长期以来中国实行的政府主导下的科技管理模式，使政府农业科技管理部门更习惯于“一言堂”管理模式下的工作状态。而PPP模式的引入，则要求政府与社会资本方合作治理。在这一共治的过程中，政府只是作为平等参与主体中的一员，按照PPP协议做好本职工作。对于政府农业科技管理人员来说，适应这一新的管理模式是一个较大的挑战。因此，对于在中国起步较晚的PPP模式而言，如何从机制上做好设计，使政府农业科技管理部门做到“到位，而不越位”，是保障农业研发PPP项目有效运行的关键。这就需要通过契约精神，明确政府在利益、风险、第三方评估和退出机制等方面的行为边界，使政府农业科技管理部门在PPP协议框架下履行好自身的职责，真正起到服务、监督的作用。

4.4 建立成员开放的参与退出机制

农业研发项目实施的不同阶段，可能需要不同的合作参与方。因此，应坚持开放的态度，根据农业研发项目实施阶段的需要，在PPP协议框架下，对项目参与方实行动态的调整，以保障农业研发组织稳定、可持续地运行。当然，不论是吸纳新的参与方，还是允许原有参与方的中途退出，都应制定明确的相关规定。关于退出的形式，可探索通过内部股权转让、资产证券化或上市交易等形式，实现参与者投资资金的退出。