基于结构-功能分析的科技社团推进国家治理

潘建红，张怀艺

(1.北京科技大学马克思主义学院，北京 100083；2.贵州省修文县市场监督管理局，贵州 贵阳 550299)

西方国家治理经过管理主义的兴盛与衰落，国家多主体治理历史的开启，治理走向政府、市场、社会多元共治模式。管理主义下的标准化政策和程序与多样化的、敢于直言表述自己观点的公民之间的关系越来越不和谐了[1]。发展社会组织能一定程度弥补管理的缺陷，符合当前社会发展的要求，社会出现了新的治理形态。

习近平总书记在十九大报告中结合中国目前所处的新矛盾，提出要打造共治共享的社会治理格局，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。报告还指出要加快建设创新型国家，深化科技体制改革、建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系。《国家创新驱动战略发展纲要》提出，“国家的核心支撑是科技创新能力，创新是引领发展的第一动力”。科技社团作为由科技人员组成的团体，是推进创新的重要社会力量，是参与国家治理的重要组成。

在科技社团参与国家治理中，科技社团与政府、市场组织、公众等不同主体构成了复杂的互动关系。要明确这一互动过程，根据帕森斯结构功能主义理论，社会个体所处的位置构成对该个体独特的角色期待，该角色期待并不因结构中个体的变化而变化，从而形成了稳定的社会结构。费孝通认为，要明确社会关系之间的相互影响，需要以考察对象为中心，对考察对象之间的社会联系进行分类研究，进而才能明确社会关系之间的相互影响[2]。要描绘科技社团复杂关系的清晰图景，首先要明确科技社团所处的结构，进而分析功能，构建出科技社团所属的角色期待。

1 科技社团参与国家治理的结构分析

十八届三中全会提出“国家治理体系”，强调了治理现代化的战略目标，表现了当前国家对治理转型的迫切需求。所谓国家治理主要指有别于传统政府一元治理范式，强调政府组织、市场组织与社会组织等多方力量对国家实行合作管理的现代多元治理。改革开放40年来，经济体制改革不断深化，国家的经济实力进步迅速，社会形态发生了巨大变化，但国家治理体系与能力远没跟上经济改革的步伐，这要求变革国家治理体系与治理能力，为国家发展提供二次动力。

1.1 科技社团特殊内部结构能承接国家治理

从社团内部人才结构、服务内容结构、服务对象结构以及服务方法四个方面来看，科技社团自身结构独特。其一，从人才结构来看，科技社团以会员制为基础，理事会为人才管理组织架构。会员有两类，一类为科技工作者，这类会员广泛来自社会各界，一般具有一定的科学素养并担任其他社会职位。另一类是专职社团工作人员，这类人员主要负责社团的日常运转等工作，致力于加强社团专业化，服务于科研队伍建设。综合来看，科技社团以科技工作者为主，社团管理人员为辅，知识储备丰富，会员来源广泛，与其他社会组织、机构联系紧密。其二，从服务内容结构来看，科技社团既服务于知识的产生、流动、应用，也服务于社团成员。科技社团通过组织科技工作者开展科学研究、为科技工作者间沟通交流搭桥铺路，以及开展科技咨询和科技知识服务等促进了科技知识的产生、流动、应用。同时，科技社团还通过为科技工作者提供科研资源、科研评价、科研维权等服务，而创造良好的科研环境。其三，从服务对象结构来看，科技社团以政府、经济、社会大众以及内部成员为服务对象，对社会的各领域都产生着影响。在政府领域，科技社团服务国家创新能力提升，完善国家治理体系；在经济领域，科技社团为技术研发机构、技术需求机构提供知识人才、应用技术、项目资金以及信息等服务，助力知识转化为生产力；在社会领域，为公众供给科技知识、科技文化、技术指导等服务，提高社会的创新效率和创新环境；对科技社团内部来说，科技社团整合科技工作者需求，搭建沟通渠道，助力科技工作者创新能力提升。其四，从服务方法结构来看，科技工作者通过承担外予的职能来服务社会，这类职能在当前国家体制改革的进程中备受关注。同时也积极培养、开发自身服务能力，形成内生职能。

1.2 治理生态结构呼唤科技社团的参与

经济形态变化要求国家治理模式做出相应改变。在农业社会，国家治理选择表现为统治[3]，而在工业社会到后工业社会的变化中，国家治理由管理主义[4]下的国家管理逐步走向多元主体参与的国家治理。当前，我国市场经济体制基本成熟，各种生产要素的高速流动创造了社会发展的基本动力，要求改革一切不利于生产要素流动以及资源优化配置的体制和机制[5]，推行治理模式成了下一步改革的必然选择。治理现代化首先表现在国家治理结构上，其不再要求政府单方面的统治或者管理，而强调多元参与，要求立足现行政府与市场组织二元治理组织结构，加强社会建设，引入社会力量，形成政府统筹，社会组织与市场组织共同参与的三方协同新型治理模式。

因此，在现代国家治理体系构建中，倚重社会组织的力量，利用社会组织完善国家治理主体体系以及高效供给社会服务就成了题中之意。基于此，科技社团是国家治理结构体系组织要素之一，是国家治理能力提高的重要动力。

2 科技社团参与国家治理功能分析

基于科技社团参与国家治理的生态结构，国家治理的转型要求从社会整体角度，调整政府、市场、社会三者之间的互动关系，将科技社团纳入国家治理的主体体系之中，使参与国家治理被内化为科技社团自身使命，实现弥补政府失灵、市场失灵的目标。同时，科技社团的会员组成、服务内容与服务对象等结构上的特殊性，决定了其在参与国家治理中的功能特性。

2.1 科技社团功能定位

第一、政社协同治理——宏观定位。若在完全竞争条件下，市场是最有效率的社会资源分配手段，但实际上存在市场失灵的风险。市场失灵的结果是使得政府组织的作用凸显，政府的公共服务供给作用显现出来。但政府组织也有缺陷，存在政府失灵，政府无力承担当前社会的服务需求。由此，市场失灵与政府失灵为社会组织参与治理，补充市场与政府组织服务缺陷让渡了空间，提供了动力[6]。自改革开放后，市场经济快速发展，人民对社会服务的需求不断升高，对市场组织来说，共益性、公益性事务所具有的非排它性不利于其盈利目标的实现，因而，市场组织主要负责私利性社会服务供给。社会组织参与治理，从宏观来看，其目标定位主要在于分担政府组织社会服务中供给职能，为政府组织减负，从而提高共益性、公益性社会服务供给效率(见图1)。

图1 科技社团参与治理宏观结构

第二、发扬科技工作者与知识资源优势——微观定位。宏观来看，科技社团与其他社会组织共同壮大了国家治理中的社会力量，补治理主体之不足，共同完善治理主体体系，提高治理的效率。溯源科技社团，自身微观结构决定了科技社团并非普通社会组织，在国家治理中具有特殊的功能(见图2)。

首先，科技社团具有“科技工作者”与“知识”二核心要素。科技工作者作为服务主体要素，主要作为科技知识服务提供主体，承担服务的策划、决策与执行。知识既是科技社团提供服务的资源要素，也是科技社团的产品要素，在运用知识产出知识的过程中，知识经过科技社团实现自身的扩张与转换。社团中的科技工作者与知识互为依赖，科技工作者凭借知识而成就其专业特性，而知识是在科技工作和活动过程中的流动元素，依赖科技工作者而实现其再生产、传播与应用。凭借这两个最重要的核心要素，科技社团成为创新体系中的重要主体，发挥协同衔接及推动创新的双重作用，形成了其独特的国家治理功能。

图2 科技社团国家治理参与微观作用

其次，科技社团整合科技工作者与社团知识资源，促进科技成果再生与转化，对政府、市场组织、公众以及科技工作者自身发生影响，提高整体科技文化水平。

对政府来说，科技社团集聚了大量科技人才和智力资源，为科技创新工作提供了发展基础[7]，承担政府职能转移中的科技事务服务职能，这是对社会服务主体的适配选择。科技社团可以优化科研资源配置、开展科学技术、科技人员评价、为政府提供决策咨询，发挥创新引领功能，提升政府治理效率，提高行业自律，优化科技发展环境。

对市场组织，科技社团作为具有丰富知识储备的组织团体，在决策论证、咨询会商、组织策划、信息服务、技术服务等方面可以充分发挥强大专家优势，提高技术服务的准确度，提升技术服务效果，提升市场组织创新能力。

对公众，科技社团能通过科普活动，传播科技知识，提升群众认识水平；开展面向公众的科技咨询，解决公众生活中因科技知识不足所引起的问题；举行科技维权活动，解决社会其他主体与公众之间因知识水平不平衡造成的侵权行为；举办科技文化活动，宣传创新成果，引导创新风向，培育创新软实力。

对科技工作者，社团能够架设政社沟通渠道，完善意见反馈与权力维护机制，提高国家创新能力；畅通市社衔接，构建专家—市场沟通通道，促进丰富的智力资源转化为经济资源；还能作用于知识创造、传播、应用与科技成果转化过程，建设合理机制，提高知识创造与流动效率。

从科技社团与治理各主体相互作用的分析来看，科技社团以科技工作者与知识为核心要素，普遍作用于政府、市场组织、社会大众以及内部成员。从这一普遍意义来说，科技社团在国家治理主体中发挥基础支撑作用。

3 科技社团参与国家治理存在问题分析

改革开放以来，科技社团不断发展，特别是过去五年中，作为中国重要的科技社团代表的中国科协“以学术交流服务引导科技工作者开展科技创新和经济建设，以信息化科普提高全民科学素质，以拓展国际民间科技交流渠道推进开放协同创新，不断推进高水平科技创新智库建设，创新联系服务科技工作者的机制。”五个方面为重点，发挥科协功能，大力推进创新国家建设进度，扮演了国家治理体系的重要主体。从2016年工作数据来看，截至2016年底，中国科技社团在组织建设、组织学术交流活动、办理科技期刊、开展科普活动、进行科技服务等方面都取得了不小的成效，但科技社团的发展还存在不少问题。

表1 2016年中国科技社团事业发展统计

3.1 科技社团独立性不足

相比于品类繁多、大小不一的其他社会组织，科技社团的发展较为成熟规范。中国科协是全国性科技社团的协调组织，其他科技社团与地方科协以会员的身份在业务上受它指导。同时，地方科协又对同级科技社团有指导作用，从而形成了严密的组织体系，部分地区，科协还能延伸到乡镇(社区)。不过，虽然中国科技社团有严密的体系，但其功能特性并未能完全展现出来。具体体现在，首先，东西部地区科技社团的差异较大。中国地域广阔，东部沿海地带，地理环境优渥，地区发展较内陆要快。因此，东部沿海地区的科技社团更为活跃，独立性更强，能够较为完善地发挥科技社团应有的功能。而西部地区，由于地区发展水平及认识水平的限制，科技社团发展较缓慢，能够发挥的作用较弱。其次，地方科技社团与全国性科技社团差异较大。全国性科技社团由于其对自己的职能有明确的认识，资源比较充裕，政策与财政支持较为充足，其独立性体现得较为明显，作用能够得到更大的发挥。而地方科技社团由于认识水平与资源上的不足，其功能相对比较单一，往往不能真正体现科技社团的特殊功能。

3.2 社会自治意识不强

国家治理体系和治理能力现代化标志了管理模式向治理模式的转变，从大政府向小政府大社会的模式转变。经济上，从改革开放至今，虽已过了40年，但中国经济发展水平依然有所不足。2016年，中国提出要开展供给侧改革，优化中国的经济结构。供给侧经济结构改革的提出，说明我国经济发展水平达到了量上的满足，开始重视质上的提升。随着政治与经济上的变革，才为我国群众意识发生变化提供了政治与经济基础，才为我国实现治理体系现代化注入了强心剂。目前，政府与市场组织占据主要地位，处于第三部门的社会组织还处于发展的前期，人们对社会组织认识不清，导致依赖社会组织来提高自身社会福利的意识缺乏。科技社团相比一般社会组织虽然发展较早，已经在群众心中形成了一定的认识，产生了一定的影响，但不论是政府、市场组织、还是群众，对它都还未形成公信力，未能信任科技社团所能发挥的功能作用。

3.3 科技社团内力不足

相对于前两者主要为外部条件限制，科技社团内部也存在着不足，限制着科技社团推动创新与参加国家治理功能的发挥。首先是人才的缺乏。科技社团作为非营利性的第三方组织，他的非盈利性决定了科技社团缺乏专职人员的参与，这被称为科技社团的柔性，这一方面是科技社团的生命力所在，但却也是科技社团发展受限的根源。专职人员的缺乏，直接导致科技社团的功能发挥缺乏稳定性。就如中国科协，它除了拥有32个省级地方科协成员外，还有210个全国学会成员。这些成员仅以会员制的方式归属中国科协，在这种制度之下，会员拥有极大的自由度。专职人员的缺乏，还直接导致了中国科协松散的本性。科技社团在管理上即有异于政府组织与市场组织，召集会员困难，日常事务只能以理事会的决议来执行。其次是服务上的不足。不同科技社团服务能力差异较大。东部沿海地区科技社团服务能力强，西部地区科技社团服务能力低，全国性的科技社团服务能力高，省地级科技社团服务能力低，科技社团的服务能力存在着发展的不平衡。

4 科技社团参与国家治理的路径选择

科技社团结构功能的分析，揭示了科技社团对国家治理的促进作用，对科技社团面临问题的分析，则揭示了科技社团的发展方向。科技社团参与国家治理还是一个新课题。在当前国家大力倡导社会建设、创新国家建设的背景下，进行科技社团参与国家治理实践构建，建设有效发挥科技社团功能的机制体制，发挥科技社团的创新优势，是亟待研究的内容。

4.1 科技社团参与国家治理理念的更新

目标选择引领着社会建设的行动方向，在推进科技社团参与中国国家治理进程中，确立目标指向能够树立科技社团参与国家治理的意识，集中科技社团力量，扩大参与效果。

首先，强调科技社团的组织地位。改革开放40年来，市场经济改革后的中国，社会形态发生巨变，社会对服务需求不断增强。以社会建设提高公共服务成为当前社会的发展趋势。而社会组织凭借其公益性与共益性，代替政府而为社会供给公共服务，弥补政府公共服务供给的不足，满足社会对公共服务不断增长的需求。同时，政府单一治理主体地位被弱化，社会开始形成多元治理态势。现时代的单一政府远不能满足社会对安全与幸福的需求，而需要多样主体的服务参与[8]。科技社团凭借其广泛的专家优势，能够充分调动科技知识资源，广泛深刻地作用于社会，促进社会创新能力的提升，促进各领域生产力的升级。据王名(2009年)等对英国非营利组织的研究，英国的大学、研究机构、咨询公司等社会机构与组织能为政府的决策提供有效的支持。这一决策模式，既减轻了政府工作任务，还提高了所获数据的真实度，大大提高了政府工作效率和服务质量。

其次，重视科技社团参与治理基础地位。在科技社团科研资源分配，科技人员、科学技术评价、同行监督、决策咨询、社会管理、行业自律等外予职能中，除了决策咨询以及社会管理外，都以服务科技发展为核心，而决策咨询以及社会管理职能从一定程度上来说也是为科技发展创造有利环境。而在科技社团自我职能中，学术交流功能直接针对促进科技知识进步、科技成果转化、推动管理优化、提高经济增速、扩展科技文化、支持国家创新发展，建设科技工作者安心组织、表现共益性等职能则是在科技社团科技力量得到长足发展之后对科技社团科技服务职能的进一步发挥。因此，本质上，科技社团职能即服务科技知识的发展。而创新是引领发展的第一动力，科技创新又是创新的重点所在，因而，科技社团在当前创建创新型国家背景中的地位便显得基础而重要。

4.2 科技社团参与国家治理的多主体联动

为了加强科技社团在社会中的组织地位，加强科技社团、市场与政府协同进行国家治理，也为了进一步发挥科技社团的基础作用，对应科技社团面临的困难，应从以下几方面着手科技社团参与国家治理内容构建。

第一，政府推动。当前社会组织发育不足，依附式发展的问题依然存在，社会组织的管理法规、培育法规缺位，政府应要深化机制体制改革。首先，秉承大力推进社会建设的改革理念，以当前相关法律为基础，进一步构建完善的社会组织法律政策体系，并细化科技社团相关规定，明确界定政府与社会之间的协同关系。其次，借鉴上海等发达地区的先进做法，实行分类管理、重点管理，突出科技社团的重要地位、基础地位。最后，在政策倾斜上，实行重点照顾，帮助科技社团解决对科研资金的需求问题。如国际著名的“马普学会”，共有81个研究所，涉及物理技术、生物医学与人文三个学科领域，致力于国际前沿与尖端的基础性研究工作，年经费约12.5亿欧元，几乎全部由联邦与州政府拨款[9]。

第二，多主体倡导。国际上，发达国家社会组织民间支持踊跃，甚至出现了所谓的道德消费主义，要求企业担负起必要的社会责任。中国社会力量发展时间短暂，公众的社会自治意识比较薄弱。因此，应引导企业将社会责任放在企业文化培养中去，促进企业主动投身社会建设，推动社会力量发展。同时，有必要加强针对公众的科技咨询、科技普及，提高公众自身的科学文化素养，提升公众“每个人都有责任努力向上并为公共利益而工作”[10]意识，增强公众的社会责任感，争取公众的支持。

第三，推进自身建设。非营利组织是填补政府与私人部门之间空白的良方，社会建设是现代社会的必然趋势。科技社团成长除了要构建优渥的外在成长环境，形成和谐的多元治理主体系统外，更重要的是要注重推进自身组织架构的成熟。在进行自身建设时，要多方考虑、重点建设。首先，要提高科技社团人才水平。一是提高会员的科技水平，二要加强专职工作人员的工作水准。前者依赖于科技社团对会员科技成长的促进作用，后者则依赖于服务科技工作者能力和社团管理水平的提高，以及是否具有恰当的薪资报酬。现在的非营利组织普遍面临的一个问题是，作为非营利性的组织，如何既能满足专职工作人员合适薪酬要求，保障组织的延续，同时还能保证自身的非营利性不发生变革[11]。其次，是要在整合自身人才资源的基础上，创设灵活机制、吸引政府、社会资源进入科技社团，从而提升科技社团服务能力。最后，应该要大力提升科技社团公信力。科技社团要不断改善自身工作成效，提高运行透明度，增强管理公正性，从管理者转向服务提供者，增强自身社会公信力。

以助推科技成果转化为例，要发挥科技社团的科技成果转化治理功能，一是政府要真正将《中华人民共和国促进科技成果转化法》等法律法规落实，进一步深化政府改革，通过研判，将需移交的科技管理职能移交各级科技社团，以提高科技成果转化管理成效。二是既要强调科技社团推动科研院所等创新高地转化创新成果的功能，也要强调科技社团在企业中引入科技创新成果的功能。同时，企业要将引入创新成果作为自身发展重要动力，建立起以企业科协为核心或者依赖科协促进创新的保障机制。三是科协也要将助推科技成果转化作为科协的重要工作，练好内力，结合自身工作内容，发挥好沟通科研院所等创新高地与企业等技术应用下游的作用。

4.3 科技社团参与国家治理方式构建

当前，社会力量虽得到了一定的发展，但还远未成熟，还处在依附式发展时期。而成熟的科技社团应该能在享受政府、社会等援助的条件下，还能保持自身独立性，形成多元合作协同关系[12]。因此，在科技社团参与治理方法中，既要继续施行“自上而下”的顶层推动，又要激励“自下而上”的底层主动发展。

首先，继续推进自上而下的社会组织发展策略。随着中国市场经济改革逐步深化，国家治理理念转变，政策环境逐步开放，社会力量获得了适宜的发展空间。中共十八大正式提出了加强社会建设的发展任务、十九大指出了要建设共治共享的治理格局的发展目标。这一指示无疑是科技社团发展的重要依据，在推动科技社团参与治理过程中，要秉承十八大指示要求，领会十九大精神，不断完善制度保障与理论支撑，发挥科技社团创新能力，实现其优化国家治理的职能。

其次，激励自下而上的发展路径。随着中国社会力量逐步走向成熟，开始进入快速发展时期。自下而上的发展主要包括三个层面，即主动形成、主动争取、主动成长。第一，由于科技社团对国家治理具有了一定的影响力，公众对科技社团的作用有了一定的认识，因此，社会应在对科技社团认识的基础上，“主动形成”科技社团发展意识，参与国家治理。第二，在参与国家治理的过程中，科技社团要继续生存下去，就必须要解决自身所面临的问题，树立社会责任意识，承担起自身所具有的社会责任。因此，要“主动争取”国家的、市场上的资源支持。在主动争取的过程中，形成的是多元协同治理、互利共赢的关系，因此，科技社团应该要加强自身的独立性，不能出于对资源的依赖，而失去自身所应该具有的“非政府”“非营利性”的本性。第三，科技社团应该要意识到自身在社会中的重要地位和自身对社会发展的基础作用。因此，要“主动成长”，持之以恒，不断壮大自身，发扬自身公益性，促进社会力量的繁荣，实现与社会的共赢。