PPP 项目绩效评价指标体系研究

白娟，蒋志国

(1.安徽工业大学管理科学与工程学院，安徽 马鞍山243002；2.深圳市利源水务设计咨询有限公司，广东 深圳 518000)

0 引言

PPP模式能够缓解基础设施领域存在的供给不足、低效管理、维护不足等问题，使政府、企业、社会多方共赢[1]。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(发改委令 财政部令 住建部令第25号)第四十三条明确了对PPP项目实施绩效评价的要求。PPP项目实施绩效评价，对政府而言，能够判定财政资金使用的经济性，运营过程的合规性，产品的公众满意度，环保落实程度等；对社会资本而言，能够判定项目合理的收益率[2]。近年来一些学者如王超等[3]，王玉梅和严丹良[4]，赵国富和王守清[5]，兰兰和高成修[6]研究了PPP项目的绩效评价，并形成了一套指标体系，但绩效评价标准缺乏数据分析基础、评价方法相对单一，不能系统全面的衡量PPP项目的绩效水平[7]。项目绩效的评价结果不全面，不能为其他PPP项目的评价提供有益指导。

因此，迫切需要一套针对PPP项目的绩效评价体系，推进财政科学化、精细化管理，加强政府监管，完善绩效跟踪考核，落实项目目标与产出，保障社会公众福利，寻求PPP健康发展路径，全面实施绩效管理，提高经济运行质量[8]。

本文将在界定了PPP项目绩效评价的概念和体系下，紧密结合PPP项目的实践工作，分阶段对PPP项目绩效评价指标进行研究设计。以期有助于提高PPP项目绩效，确保PPP模式实现可持续发展。

1 PPP项目绩效评价概述

1.1 PPP项目绩效评价的概念

PPP项目是政府授予社会资本一定的特许权利，二者通过合理资源分配，共担风险，共享收益进行公共基础设施的建造、运营、管理，组成合作风险体的伙伴关系[9]。PPP项目具有融资金额高，周期长，容易出现超支超期的问题[10]。

绩效评价是对组织预设目标及其结果进行系统评价的过程[11]。项目绩效评价是在结合项目背景，选取适当的评价指标，运用科学的评价办法，对项目全过程实施情况进行全面系统的综合考量。PPP项目的实施主要遵循项目投入、项目过程、项目结果、项目影响的工作思路，按照此流程进行绩效的考核，对项目实施过程中的技术、经济、社会和环境等因素进行全面评价[3]。

1.2 PPP项目绩效评价指标体系

绩效评价指标的选取既要满足对实施过程的有效评断，又要起到对评价对象的发展提供指引和导向作用[13]。科学合理的绩效评价指标体系有助于保障项目实施各阶段的绩效逻辑关系[14]。绩效评价指标体系的逻辑关系通常采用“投入一产出一结果”链展开研究[15]，故基于四环节(投入阶段、过程阶段、产出阶段、效果阶段)的理念进行绩效评价指标体系的设计。

同时，PPP项目的本质是为了提高政府资金的投资效率和项目的运营效率[16]。PPP项目既要满足公众的服务需求，同时应满足社会资本的盈利需求。因此，PPP项目绩效评价指标体系既要体现项目层面的经济效益，又要满足服务层面的公众需求[17][18]，在此基础上构建PPP项目的绩效评价指标体系，如图1所示。

图1 PPP项目的绩效评价体系

2 PPP项目绩效评价指标体系设计路径

在前文论述的基础上，从投入、过程、产出和效果四个阶段对PPP项目进行绩效评价，主要思路是提炼关键控制点。本文在提炼关键点时运用了关键绩效指标法(Key Performance Indicator——KPI)[17]，结合项目利益相关方的需求进行初始绩效评价指标的设置，并运用隶属度分析的方法进一步对指标进行筛选以保证PPP项目绩效评价指标的可实施性与可借鉴性。具体实际路径如图2所示。

图2 绩效评价指标体系设计路径

3 初始指标的提取

PPP项目与一般项目相同具有阶段性，除此之外PPP项目还具有参与主体多、持续周期更长(增加特许经营期)等特征。上述特点决定了对PPP项目实施评价的动态性，同时应考虑不同利益相关者的利益需求，从PPP项目的生命周期视角进行评价内容的设定。针对PPP项目的特点，进行分阶段评价指标的设计，在考核工作的同时，评价了项目效果。但由于PPP项目涉及环节复杂，故本文仅以过程阶段为例进行绩效评价指标提取的介绍，其他各环节与过程环节方法相同。

(1)过程阶段的关键控制点。运用专家调查法，将该阶段的主控项目凝练为以下几个方面：

1)实施准备。重点控制招投标程序规范、招投标文件清晰、勘察文件完备、定价调价机制灵活性、设计适用、风险分配共享转移机制、合同风险分担、联营体综合实力、特许权协议、方法技术经济性。

2)建设实施。重点控制合同管理、项目按期完成率、项目计划工期率、单位工程一次验收合格率、工程进度付款率、总投资变化率、重大事故次数、安全与文明施工、政府资金落实率、项目的监督管理、私营资本收益率等。

(2)初始指标的选定

运用上文所述的方法与思路，运用关键绩效指标法提炼PPP项目过程阶段关键点，得出PPP项目在过程阶段的绩效指标，如表1所示。

表1 过程阶段绩效评价初始指标

4 指标筛选

上述PPP项目绩效评价指标体系，主要出发点是PPP项目的本质及绩效评价的内涵，能够有效提高PPP项目绩效评价的有效性，但由于指标较多，后续相关数据的搜集和处理工作难度大。其次，一些指标评价对象太过主观，可实现性小。故本文通过向领域内专家和研究人员发放调查问卷的方式，在初始指标的基础上进行绩效评价指标的二次筛选，结合隶属度分析的方法，最终确定PPP项目的绩效评价指标体系。

4.1 问卷的发放和收回

本次问卷调查的对象选取了PPP项目的各参建单位(政府部门，社会资本方，施工参与方、工程管理参与方等)以及领域内的研究人员，问卷主要通过电子邮件和实地调研两种方式发放。对于收集回的问卷，进行数据的归纳整理，综合预设的指标各个得分，采用5点式Likert量表进行度量，设五个档级(“不重要”、“一般”、“重要”、“非常重要”和“极其重要”)，分别对应分数1-5分，数值越高表示指标越重要。本次调研共发放问卷200份，有效回收118份，问卷的有效回收率为59%，问卷对应的统计数据见表2。

表2 PPP项目过程阶段绩效评价指标问卷统计数据

4.2 信度和效度检验

信度和效度检验是反映问卷调查真实性和可信性的两个指标，通过对收回问卷的数据进行整理分析，借助SPSS19.0软件辅助运算。在问卷数据整理的基础运用上SPSS19.0开展Cronbach测试，测试结果的判定标准为：当α≥0.7时，信度较好，检验通过；当α＜0.7时，信度较差，检验不通过；效度检验的主要指标是KMO样本测度值，具体判定标准为：KMO样本测度值大于0.5且各阶段量表的Bartlett球体检验小于0.001，说明因子分析有效，通过效度检验。本次调查问卷的信度检验指标α=0.753，故信度较好；效度检验的具体数据见图3，符合通过标准。故本次通过问卷调查筛选指标数据有效，可用于PPP项目绩效评价。

图3 PPP项目过程阶段效度分析结果

4.3 采用隶属度分析法进行指标的筛选

隶属度常被用做某具体指标对拟测评指标的评价能力的度量工具[12]。本文借助隶属度的功能，剔除KPI和问卷调查方法可能产生的主观影响，在初选的基础上进一步分析，衡量评价的测评能力，筛选出重要指标。

在对PPP项目绩效评价指标进行隶属度分析前，首先做如下假设：所有待评价指标体系均属于集合{O}。隶属度的计算方法为：对于某评价指标Oi，对其打分为 5(极其重要)，4(非常重要)，3(重要)的专家共有Xi位，参与本次调研的专家总人数为Y，则该评价指标的隶属度为：Ri=Xi/Y，该数值越大，说明其对绩效结果的影响作用越大，留作评价指标的价值越大。反之，则应予以剔除。根据上述计算规则，在对问卷进行数据整理的基础上，通过Ri=Xi/Y计算出PPP项目过程阶段绩效评价指标的隶属度如表3所示。

利用隶属度分析筛选指标的评判标准并没有权威规定，本文在利用隶属度筛选时，采取的办法是确定筛选临界值，不小于临界值0.797的指标予以保留，其余删除，最终得到PPP项目过程阶段绩效评价指标体系，如图4所示。

表3 过程阶段PPP项目绩效评价指标的隶属度分析

图4 PPP项目过程阶段造价管理绩效评价指标体系

5 PPP项目绩效评价指标体系的确定

运用相同方法，对PPP项目“投入-过程-产出-效果”四个维度指标进行分析，最后得到PPP项目绩效评价指标体系，如图5所示。

6 结论

本文从“投入-过程-产出-效果”四个阶段入手，结合PPP项目各阶段的关键控制点，提取绩效评价指标，构建了PPP项目绩效评价指标体系。但指标体系在使用过程中应配合评判标准，故尚需进行PPP项目绩效评价指标评判标准的研究，以实现PPP项目绩效评价有据可依。

图5 PPP项目绩效评价指标体系