机关事业单位公务接待中存在的问题探讨

■涂时昌

一、公务接待中存在的问题

中央“八项规定”和《党政机关厉行节约反对浪费条例》发布以来，厉行节约反对浪费的浪潮席卷全国上下，各级党委政府，尤其是纪检监察、财政、审计等部门更是积极行动，把公务消费管理作为厉行节约反对浪费的重要工作来抓，通过创新举措，建章立制、规范管理、强化监督，公务消费管理取得了可喜的成效。据某设区市统计，2014年该市全年公务消费同比下降27.6%，其中公务接待支出下降32.4%；2015年该市全年公务消费同比下降18.5%，其中公务接待下降31.9%；2016年该市全年公务消费支出在前两年较大幅度下降的基础上，再度同比下降17.7%。减少了财政支出，节约了财政资金，为促进党风廉政建设和反腐败工作发挥了积极作用。但是，在取得成效的同时，我们也应该看到公务消费中的公务接待费虽大幅下降，但公务接待中仍存在着亟待解决的问题。主要是：

1.无预算接待。

我在财政部门工作近三十年，据我所知，每年除政府接待部门编制有公务接待经费预算外，其他部门单位都只是根据财政部门下达的日常公用经费标准，编制日常公用经费预算，没有编制专门的公务接待经费预算，每个部门单位的预算表里也没有公务接待经费这一项，在经济欠发达或不发达地区更是如此。虽然部门单位的日常公用经费非常有限，但是合规正常的公务接待结束后发生的公务接待费用通常都在日常公用经费或项目经费（专项工作经费）里列支。

2.超范围接待。

《党政机关国内公务接待管理规定》（以下简称《规定》）第七条规定：无公函的公务活动和来访人员一律不接待。但部门单位的接待大多数是无公函的公务活动接待，真正有公函的公务活动接待少之又少。在基层，只要是上级来人、外地同一系统的来人不管是公事还是私事，不管有公函还是无公函都会列入合理的接待范围内给予正常接待；有的地方尤其是在县（区），同一城区内的单位，相互请吃、吃请的现象屡见不鲜，只不过是没有过去那样堂而皇之、明目张胆，而是变成了当事人之间小范围内在比较隐蔽和自认为比较安全的地方进行的私密活动。

3.超标准接待。

《规定》要求根据当地经济发展水平，市场价格等实际情况，按照当地会议用餐标准制定本级国内公务接待工作餐开支标准，经济欠发达或不发达地区设区市的会议费标准一般在 110元/人/天，（早餐20元/人/天，中、晚餐各45元/人/天），县区，会议费标准更低，时下中档饭店一桌饭菜（按10人/桌计算）的市价在500元以上，如果一次接待的来客人数多，可能超标准不多，如果一次接待的来客人数少，又没有办法合并集中接待，超标准的金额就会较大。

4.破规矩接待。

一是来客陪同人数控制不严。陪客人数超过来客人数的三分之一。基层参与陪客的人员一般是主要领导、分管领导、对口部门（单位）的业务主管、经办接待的人员等等，陪客的人数比来客的人数多是常事；二是中餐不饮酒控制不严。遇到熟悉的客人，知道客人会喝酒或想喝酒，接待的人拉不下情面，觉得不上酒不够热情，酒上桌了，不管是私人的酒还是接待单位的酒，自然地就破了规矩；三是接待次数控制不严。来客尤其是上级来的客人，除了客人只在目的地工作半天，接待单位可只安排一次接待就完成接待任务外，客人在目的地工作半天以上，只安排一次接待就让客人食宿自理，是不热情、不友好、不尊重客人的行为，是坚决不能做的。上级来的客人从到达至离开，均由接待单位接待成了约定俗成的普遍规则；四是住宿费控制不严。接待中来客住宿费由接待单位全额或差额结账也是经常的事。

5.虚构的接待。

一是招商引资、跑项争资（以下简称“招商引资”）鱼目混珠。地方政府为了加快当地经济的发展，把招商引资，作为发展当地经济的重要抓手，按领导分工分口成立招商引资小分队，每个小分队安排专门的招商引资工作经费并享受特殊的政策，由牵头的领导掌管，以鼓励各小分队完成年初下达的工作任务。现实的情况是：（1）小分队的成员大都是单位的领导，不管是公事还是私事他们都可能会借招商引资的名义外出，会开好相关发票（发票有真的，也有假的）按外出招商引资的特殊政策报销费用；（2）招商引资发生的真实费用由招商引资小分队的成员拿回所在的单位报销了；（3）专门的招商引资工作经费变成了经费节余，变成了牵头领导的个人经费。招商引资工作经费被成倍放大的同时，也变成了违规违纪的温床。有一个县区的常委为了显示自己努力地做了很多招商引资工作，也为了自己的一己私利，将专门的招商引资工作经费全部变成了公务接待费用，接待了亲朋好友，也款待了自己。因此他严重违纪的一条违纪事实就是开具虚假发票报销招商引资工作经费据为己有，最终被降职为主任科员。

二是用招商引资专项工作经费安排特殊群体人员津贴补贴。现实社会中，省、市、县、乡（镇），大、中、小城市的收入存在差距是不争的事实。为了缩小收入差距，有的地方以招商引资等为名，在四套班子领导名下设立招商引资专项工作经费，由领导们各自掌控，按特殊政策，以公务接待等名义报销来提高他们的收入待遇。招商引资专项经费成了没有实际发生的公务接待费用。

三是伪造变造公务接待。公务接待超过了控制额度或破坏了规矩，不能上的烟上了，不能上的酒上了，不能上的菜上了，一边要求提供接待服务的供应商把烟、酒等不能上的物品变成合规的家常菜，一边增加接待来客人数，一桌变两桌，一次变两次，使不合规的接待变成合规的接待。

6.防空洞接待。

随着经济的不断发展，建设的不断推进，城市的范围不断扩大，为了鼓励更好地工作，提高工作效率，部门单位普遍建立了食堂。工作餐、会议、培训、公务接待都由食堂办理。食堂有两种管理模式，自主管理和外包管理。不论哪种摸式，存在一个共同的问题：票据不规范、核算不规范、管理不规范。食堂里的菜等很多食料的采买多没有合规的票据；食料成本可以随意扩大；食堂收入账上除了反映合规的公务接待收入外，均可以用工作餐费、会议费、培训费收入入账。这种情况下，很难分清工作餐费、会议费、培训费和公务接待费。公务接待费大了，可以加大食堂的成本，也可以通过工作餐、会议费、培训费等把它隐藏起来。于是，正常的不正常的，合规定不合规定的接待，能开支不能开支的费用，规定不得赠送的礼金、有价证券、纪念品和土特产品等都进了食堂，外包管理模式下承包方应上缴的管理费也变成了公务接待费，食堂成了违规接待的防空洞。

7.费用不公开。

《预算法》规定，部门单位都要公开预算、决算。大概是由于没有公务接待经费预算的原因，部门单位的公告栏、电子屏幕、门户网站等都找不到部门单位公开的公务接待经费预算、决算信息；《规定》明确指出，“党政机关各部门应当定期汇总本部门国内公务接待情况，报同级党政机关公务接待管理部门、财政部门、纪检监察机关备案。”在我的印象里面，财政部门好像没有接到过部门单位报来的国内公务接待情况的备案资料；接待管理部门、纪检监察机关在中央“八项规定”下发后的开始两年要求部门单位报告过国内公务接待的情况，但数据情况都是经过处理的，是经得起检查的，数据情况不真实。

二、规范公务接待管理的探讨

违反规定，无原则的公务接待，就是享乐主义、奢靡之风，损毁了党员、干部的自身形象，浪费了国家资源能源，加重了各级财政的负担，滋生了各种腐败，侵害了公众利益，败坏了党风、政风和社会风气，有百害而无一利，必须严格规范管理，严肃惩处加以杜绝。要管好违反规定，无原则的公务接待，个人认为应从以下方面着手：

1.领导率先垂范，带头遵章守纪。

领导是各级、各地、各部门、各单位的优秀代表，是各项事业成败的关键。同样领导率先垂范，带头遵章守纪是规范好、管理好公务接待的关键。公务接待中这样那样的问题，各级、各地、各部门、各单位的领导心里清清楚楚，明明白白。之所以视而不见，于公，怕影响发展。曾几何时，“接待也是生产力”在社会上广为流传；于私，怕影响人脉。怕得罪上级、下级和同僚，怕得罪亲朋好友，怕影响各地之间、部门之间、单位之间的交往。怕自己外出没有人陪同、没有人接待、没有人尊敬、享受不到坐轿子的滋味。俗话说“大鸡上灶，小鸡跟。”因为领导有顾虑有想法，各方也就围绕照顾打消领导的顾虑想法进行公务接待，公务接待中的问题便油然而生。十八大以来被查处的领导干部的违法违纪问题中多数都有“违反公务接待有关规定，用公款接待亲友。”也就不足为怪。

习近平总书记在深入落实中央“八项规定”精神，坚持不懈纠正“四风”时指出：“‘善禁者，先禁其身而后人’各级领导干部要以身作则，率先垂范，说到就要做到，承诺就要兑现。”领导率先垂范，带头遵章守纪，是党和习近平总书记的要求，是客观现实的要求。在公务接待中只有领导带头严格按规定、制度、程序办事，一切问题才能迎刃而解。

2.完善制度规定，明确行为界线。

没有规矩，不成方圆。要规范公务接待，就要有明确的规定，清楚的界线。《规定》要求公务接待管理部门应当结合当地实际，完善国内公务接待管理制度，制定国内公务接待标准。但各地在制定各自的公务接待管理规定、办法、制度和标准时，存在等待观望的思想，制定的规定、办法、制度、标准大多数都是照搬照转上面的规定，没有结合自己的实际。比如：《规定》第十条规定：不得提供鱼翅、燕窝等高档菜肴，不得提供高档酒水。具体什么是高档菜肴，《规定》只采用列举法列举了鱼翅和燕窝，其他的高档菜肴没有列举；具体什么是高档酒水，《规定》没有指出。各地在制定这两项标准时的做法是与《规定》保持“高度一致”，一字不差，没有按《规定》的要求，根据当地经济发展水平、市场价格等实际情况制定出自己的标准。规定、办法、制度、标准要具体明确才具有可操作性，才好执行、好落实。且现在时间和形势都发生了很大的变化，各地的公务接待管理规定、办法、制度、标准也应该根据当地的实际情况予以修改和完善。

3.科学编制预算，明确反映接待。

在编制公务接待经费预算时，要遵循“财权与事权相结合”的原则，首先，明确本部门预算年度的工作任务；其次，根据工作任务预测公务接待的事项；再次，根据相应的预算支出定额或者对市场价格预测的结果，采用“零基预算法”测算出公务接待经费的具体数额，然后编入本部门预算，做到科学合理，切实可行。

目前，在部门预算中，明明白白反映公务接待经费的项目只有两个：一个是日常公用经费（公务接待费），列入基本支出管理；一个是项目经费（公务接待费），列入具有特殊接待任务部门的预算项目支出管理。但实际发生的公务接待费远远大于这两个项目预算安排经费的总和，其他的公务接待经费预算则在项目经费（专项工作经费）中，而且没有明示。如果进行预算公开，公开的效果是外行看不懂，内行不清楚，起不到公开接受监督的作用，不符合公开、透明原则。各部门单位预算中单独明确列示公务接待经费，是预算法的要求，必须遵循。

4.依法执行预算，规范接待管理。

预算执行管理是财政管理的重要组成部分，是预算实施的关键环节。执行好公务接待预算，需要财政部门和各预算单位紧密配合，共同着力。

财政部门首先要坚持按预算进度拨付资金。按收支平衡，略有结余的原则，根据接待事项的计划节点、时间节点和数量金额等拨付资金，不能超预算进度和时间进度拨付；二是要规范部门单位授权支付的管理。公务接待一般属授权支付，要严格按国库集中支付制度的规定，遵照先预算后支出的原则，把好审核支付关，做到公务接待无预算不审核、无公函不审核，有预算、有公函，按制度、按规定、按标准、依据公务接待审批单认真审核；三是加强对公务接待供应商的管理。以公开招标或竞争性谈判的方式择优选择公务接待供应商。与供应商签订公务接待协议，将公务接待的政策、规定、制度、纪律的遵守，产品质量、价格水平、服务态度、双方的权利和义务、违约的责任等作为协议的主要条款，明确供需双方的权利和义务。跟踪履行协议，督促供应商诚实守信，合法经营。加强对供应商的考核；四是全面推行公务卡制度改革，实行公务接待由公务卡取代现金支付结算，利用“刷卡支付、消费有痕”的特点，掌握所有通过公务卡支付报销的明细信息，并通过监控系统进行实时监控，使公务接待置于阳光之下。

预算单位要自觉遵守中央“八项规定”精神和《党政机关厉行节约反对浪费条例》，按规定、制度、预算办理公务接待，完成公务接待任务，做到事前依规审批。依据接待公函和接待申请，按规定的权限和程序审批；事中跟踪控制。办理接待的人员严格按接待审批单批准的事项进行接待，不得超标准、超限额，更不准授意供应商伪造、变造接待清单。餐后按要求使用公务卡及时结算接待费用，不赊账，凭正规发票、接待清单、派出单位公函、接待审批单等凭证报销接待费用；事后准确核算。实际发生的接待费用全额列入“招待费”明细科目。不列入其他费用支出项目或列入内部食堂的成本，不与其他支出混合入账，不隐藏、虚列、转移列支接待费，不在下属单位或企业报销接待费。会计核算做到“诚信为本，操守为重，遵循准则，不做假账”。

5.加大监查力度，惩罚防范并举。

公务接待的监督检查需要纪检监察机关和财政、审计等部门要密切配合，各司其职，建立健全公务接待的监督检查机制，做到惩罚与防范并举。

公开预算决算，主动接受监督。财政部门在遵照《预算法》“规范政府收支行为、加强对预算的管理和监督、建立健全全面规范、公开透明的预算制度”的规定，实行“预算全公开”的同时，要督促部门单位（涉及国家秘密的部门单位除外）严格公开程序，通过部门门户网站、报刊媒体、政府（部门）公报等方式，向社会（本单位）公开本部门、单位“公务接待经费”的预算、决算信息。公开的信息应包括：预算和决算信息；国内公务接待的批次、人数、经费总额等情况；公务接待支出的审计结果及其他与“公务接待经费”有关的需要公开的内容。公务接待预算与决算金额不一致的要说明增减原因，确保将“公务接待经费”公开落到实处，主动接受社会监督。

运用科技手段，加强日常督查。利用计算机管理信息系统搭建覆盖一定范围的公务接待单位和中标供应商的公务接待一体化监管平台，研制开发“公务接待电子化监控管理系统”，实时反映所有公务接待单位在什么时间、于哪家中标供应商、消费了多少金额等，给公务接待装上G PS。通过系统监控，可及时发现接待单位异常的公务接待行为，及时采取预警，约谈、督办、检查、通报等形式进行处理；及时发现供应商违反协议的行为，及时给予口头警告、书面警告、取消公务接待资格、取消准入资格、媒体曝光等处罚。

针对突出问题，进行重点查处。纪检监察机关和财政、审计等部门要针对公务接待中的突出问题，开展重点检查，尤其是纪检监察部门要加强暗访等专项活动。纪检监察机关通过及时受理群众举报和有关部门移送的案件线索，及时查处违纪违法问题；财政部门通过加强对机关事业单位预算编制、执行等财政、财务、政府采购和会计核算中重点事项的监督检查，依法处理发现的违规问题；审计部门通过加大对机关事业单位公务接待支出的审计力度，依法处理、督促整改违规问题，并将涉嫌违纪违法等重大问题移送有关部门查处。

惩罚不法行为，强化警示防范。对在公务接待中未经审批或违规取得审批的、以虚假事项列支的、擅自变通执行的、扩大范围超过标准的、列支应当由接待对象负担费用的、转移或隐匿接待开支的、在非税收入中坐支的、借公务接待名义列支其他支出的、利用职务便利假公济私的、指使或纵容下属单位或者人员违规的、不履行内部审批、管理、监督职责造成浪费的、不按规定及时公开预算决算信息等违法违规行为，要坚决按照《预算法》、《中国共产党纪律处分条例》、《行政机关公务员处分条例》、《财政违法行为处罚处分条例》等进行严肃处理；对公务接待中发现的典型案件及时予以通报，发挥好典型案例的警示教育作用，以达到“惩防结合，治病救人”的目的。