公办、民办和公建民营模式养老院的比较研究——以河南省为例

管帅威

（上海工程技术大学管理学院，上海 201600）

一、三种模式养老院的主要特征

第一，公办养老院的主要特征。公办养老院的性质是公有制，主要有政府投资建设并进行管理；其日常运营的资金来源于政府的财政拨款，亏损由政府承担，并对其兜底；公办养老院主要为生活困难的弱势老年人群体提供免费的基本养老服务；养老院的工作人员为事业单位编制，享受相应的事业单位的福利待遇，条件较好，相对稳定，流动性较低；一般建在交通比较便利的地方，可以更好地利用各种公共设施，让出行不便的老人能够更加方便地享受到养老服务，基础设施也比较完善，为老人提供较好的服务。

第二，民办养老院的主要特征。民办养老院是企业性质，其组织者来源多样化，资金主要来源于社会筹集，养老院由企业自主经营，自负盈亏；主要服务对象为社会上的老人，没有特定对象的限制；采用企业化的管理模式，工作人员为合同制员工，专业性比较高，服务水平较高，但流动性强。民办养老院为了节约成本一般都选择把养老院建在地价较低的地方，但这些地方交通不便，很多老人不愿到那么偏僻的地方去，养老院的入住率不高。

第三，公建民营养老院的主要特征。性质为公有制，所有权和经营权分离，政府拥有所有权，经营权归社会组织所有；主要资金由政府承担，社会组织者需要交纳一定数额的风险保证金和机构管理发展资金；政府负责基础设施的建设，社会组织者负责后期的运营管理；服务对象比较广泛，既包括社会上的老年人也包括特殊困难群体老人；养老院的规模比较大，各项设施都比较完善；公建民营养老院享受和公办养老院同等的优惠扶持政策。

二、三种模式养老院的发展现状和现存问题

（一）河南省公办养老院的发展现状和现存问题

河南省民政厅的数据显示，截至2016年年底，全省拥有各类养老服务机构4 139家，全省养老床位数达到49.5万张，其中公办养老院仅11家。公办养老院由于是公办性质的，完全由政府出资进行建设，可以享受土地、租金、床位补贴等方面的优惠，收费标准也比较低，各项基本服务设施也较为完善，同时公办养老院的口碑较好，因此受到老年人的欢迎，相比民办养老院，他们更愿意到公办养老院去养老。但是由于公办养老院只限于特定的服务对象，不对社会上的老人开放。近年来，由于老年人口的大量增加，社会对养老服务的需求越来越大，公办养老院逐渐向社会自费老人开放。不过由于公办养老院的数量较少，床位有限，只能接纳一部分的社会老人，不能满足更多的社会老人的入住需求，只能采取排队的方式安排社会老人入住，一时间造成了公办养老院“一床难求”的情况，这也侧面反映了现有的养老服务设施远远不能满足老人们日益增长的养老需求。

目前存在的问题主要有：

1.管理体制问题。公办养老院的公有制性质决定了它不可避免的固有弊端。公有制养老院是事业单位编制，员工享受事业单位待遇，工作比较稳定，没有失业风险，而且他们的工作缺少有效的考核标准和制度规范，管理体制比较僵化，所以他们就会消极怠工，甚至还出现虐待老人的情况，严重影响公办养老院的形象。据报道，开封市某公办老年公寓有13名事业编制人员，但只有两名工作人员在岗，另外的11名在编人员却多年不上班。与此相对应的是在该养老院工作多年的护理人员却没有编制，工资待遇也较低，与正式员工相差较大。这充分体现出公办养老院的管理体制僵化问题，严重降低了养老院的运行效率，造成高耗低效，以及公共养老资源的浪费。

2.公办养老院的职能定位不明确。公办养老院是为全社会提供养老服务的社会保障机构，应该发挥兜底作用，优先接收“城市三无”“农村五保”“低保”老人等弱势群体，为他们提供基本养老服务。但因为自身的政策不明朗，定位不清晰，公办养老院以较低的价格接受社会上的自费老人，由于较低的收费使得大量的老人都选择入住公办养老院，导致养老院床位紧张一时供不应求，出现排队进养老院的情况。与此同时，也出现了一些不好的现象，不少有背景的老人用自己的特权找后门入住公办养老院，而且这已经成为大家众所周知的事情，在社会上造成了十分恶劣的影响。而那些真正需要入住公办养老院院的困难老人却被排除在外，公办养老院偏离了满足社会基本养老需求的最初定位，也违背了公平和济贫的原则。

（二）河南省民办养老院的发展现状和现存问题

近年来，随着越来越多的老人选择机构养老，对养老床位的需求迅速增加，床位缺口较大。但是，民办养老院要自负盈亏，自力更生，政府的补贴较少，而且很难落实，所以民办养老院的发展比较缓慢。为了弥补极大的养老服务缺口，近年来政府开始大力扶持民办养老机构，鼓励社会力量参与到养老服务行业中来，为养老行业增添新的发展动力。数据显示，截至2016年年底，河南省拥有各类养老服务机构（含敬老院、光荣院、老年公寓）4 139家，全省养老床位数达到49.5万张，民办养老院550多家，床位6万多张，而2011年的民办养老机构的床位数为3.2万张，民办养老机构供养人数翻了一番。由此可见，民办养老机构的发展速度十分之快，而且潜力巨大，在养老服务行业中发挥着重要作用。

民办养老院目前存在的问题主要有：

1.投入大、回收周期长、利润低、风险大。民办养老院是由社会组织者独立承办，自筹资金，自负盈亏。养老院前期的资金投入比较大，房子、设施、人员等都要一应俱全，还要符合政府的政策要求，这些政策必然会增加养老院的固定成本，提高了社会办养老院的门槛，将一部分有心办养老院但经济条件有限的社会人士排除在外。养老院是非营利性质的产业，成本回收的周期比较长，一般需要5—10年，即使收回一些成本，还需要继续投入。而且民办养老院90%以上收入来源于床位费，资金匮乏常令他们捉襟见肘。据公开资料显示，目前河南省民办养老机构超过60%左右处于亏损状态。此外，在服务过程中，老人由于活动不便不可避免地会出现意外情况，由于缺少相应的法律规范，因此养老机构在面临起诉时常常处于不利地位，大多数情况下只能选择败诉赔偿，而这个问题一直没有得到有效解决，成为制约民办养老机构持续发展的阻碍。

2.价格参差大，护理人员紧缺，工作强度大、工资待遇低。养老院是一个非营利性的公益行业，但是由于民办养老院的民办性质决定了它的营利性，大型的民办养老院利用其规模优势有较好的盈利能力，收费较高，入住率也高，发展较好。而大多数的民办养老院的规模都较小，条件较差，价格偏低，入住率也不高，民办养老院之间的价格差距大。同时对于护理人员来说，工资高了，养老院承担不起；工资低了，又没有人愿意来。一些民办养老院为了降低运营成本，雇佣的护理人员都比较少，一个护理人员要照顾好几个老人，工作强度较大，造成民办养老院的人员流动率较高。同时，他们的文化水平不高，也没有经过专业的训练，服务水平较低，专业的护理人员又不愿到民办养老院来。因此，民办养老院的服务水平和质量一直得不到有效的提高。

（三）公建民营养老院的发展现状和现存问题

由于公建民营养老院模式实践的时间较短，发展的速度较慢，与公办和民办养老院相比数量较少，但是其规模较大，综合性比较强。截至2016年9月，全国共有1 100多家公建民营养老机构，而河南省仅有4家，分别为新乡惠民园、商丘市星光老年之家、沁阳市福兴老年公寓、河南省老年公寓。不仅与发达地区差距很大，与中部其他同等经济水平的省份也有较大差距，与河南省相邻的湖北省在2016年就有30家养老院实行公建民营。由此可见，河南省在公建民营养老院发展方面还有很长的路要走，不过河南省也有后发优势，可以在借鉴其他省份发展经验的基础上，取长补短少走弯路，提高发展的质量，建设更加科学、合理的养老院。

公建民营养老院目前存在的问题主要有：

1.政府的监管责任缺失。从河南省的这几家公建民营养老院的运营方式来看，在社会经营者取得招标权，缴纳各项规定的费用以后，政府就把养老院完全地交给社会组织来经营，把养老院当成负担，采取“一包了之”的心态。他们的这种心理是错误的，政府作为管理机构，依然承担着监督责任，他们要对养老院的日常工作进行监督，确保养老院不会将特殊困难群体的老人排除在服务范围之外。

2.成为滋生腐败的温床。由于公建民营养老院规模一般较大，投入的建设资金也较大。商丘市星光老年之家养老院由商丘市财政局投资建设，总投资2 000多万元，而沁阳市福兴老年公寓总投资也有2 200多万元。这么大规模的资金投入，在招标过程中就难免出现暗箱操作利益输送的情况，而且在相关的工作过程中又缺乏相对权威的监督机制，使得建设和招标过程容易成为腐败的高发地。因此，要在养老院的建设和招标过程中实现过程全公开，让每一笔资金的去向都明明白白，将腐败问题从源头杜绝。

三、结语

从对公办、民办和公建民营模式养老院的发展现状和现存问题的比较研究发现，公办养老院由于其官办背景，收费低，受到社会的普遍欢迎，但是其公有制也决定了它不可避免地存在公有制特有的弊端，体制较为僵化，资源浪费严重。现在公办养老院在进行着体制改革，新建的公办养老院实行公建民营，已办的实行公办民营，进行市场化运作，公办养老院正在逐渐减少，在不久的将来甚至可能会退出历史舞台。而民办养老院由于其能最大限度地利用社会资源来建设养老院，受到的约束较小，所以发展前景良好。

但是它的发展也面临着不少的问题，养老院的微利性对民办养老院的发展是个不小的考验，政府应加大对民办养老院的扶持力度，发挥民办养老院在市场化养老中的作用；而公建民营养老院正在各地大力的推广中，它特有的两面性使得它能够同时发挥公办和民营养老院的优势，这是公办养老院和民办养老院所不能比的，也让它能够得到十分迅速的发展。再加上国家的大力扶持，它将会成为主要的养老院模式。从以上来看，河南省应重点发展民办养老院和公建民营养老院，既能更好地应对养老服务供给问题，也减轻了政府的财政压力，十分符合河南省的实际情况。