新时代铁路内部审计创新发展的思考

■王海旻

2017年，中国铁路公司制改革取得积极成果，铁路局集团公司法人治理结构基本形成。铁路公司制改革取得重大进展——18家铁路局均已改制为集团有限公司。目前正处于推进公司制改革后企业治理工作创新；完善企业内部治理体系和国有资产监管体系；加快构建公司制运行机制，实现公司治理高效运行阶段。铁路经营管理制度改革引起的公司法人治理结构变化、经营管理模式变化，造成铁路审计工作所面临的外部环境也发生了重大变化。整体形势的变化使得审计工作的重要性越来越突现、任务越来越重、要求越来越高、挑战也越来越大。如何在新体制下开展铁路内部审计，如何总结经验、创新审计新思路，不断提高审计质量，成为铁路审计人员必须面对的课题。

一、当前铁路集团公司内部审计的特征

现代内部审计奠基人——劳伦斯·索耶对于内部审计的定义是：对组织中各类业务和控制进行独立评价，以确定是否遵循公认的方针和程序，是否符合规定和标准，是否有效和经济的使用了资源，是否在实现组织目标。根据新时代下的铁路发展的特点，铁路集团公司内部审计特征可以概括为两方面：一是为了评估经济活动效率和效果进行的管理职能审计；二是对组织目标及技术程序合理性进行检查的管理工艺审计。

二、多方位因素对新时代下铁路集团公司内部审计的影响

（一）新时代下铁路内部审计的特点

目前铁路企业的公司法人治理结构已发生重大变化。各铁路局集团公司治理结构不仅包含股东、董事、监事及经理层之间的关系，还包括与利益相关者（如：员工、旅客、货主、债权人、政府、社区和社会公众等）的关系，铁路集团公司在制度安排上有一套包括正式或非正式的、内部或外部的制度或机制来协调公司与利益相关者之间的关系，以保证公司决策的科学化，维护公司各方面的利益。因此，在现代企业制度下，监督和评价铁路企业及其所属单位财务收支、经济活动真实性、合法性和效益状况，加强经济管理和实现经济目标，必需更多地依赖铁路内部审计。中国目前仍是转型经济国家，铁路做为超大型国企，国有股权相对集中，产权不明晰，集委托人与代理人双重身份于一身。管理层所导致的内部人控制现象严重，管理制度不到位，容易产生特权与腐败，因此铁路内部审计可帮助管理层对内部控制系统的不同环节进行有效的查错纠弊。

（二）新时代下审计环境的变化对铁路内部审计的影响

任何事物的产生和发展都依赖于客观环境，审计理论和实务也跟随外部环境的变化而同步发展。铁路企业及其职工对审计工作的认识亦然。不同时期的外部环境对审计实践有重要影响。在目前“反腐倡廉”、“拍蝇打虎”的社会背景下，铁路内部审计监督、制约、震慑的重要性更加显现，整体社会氛围也给审计活动带来了巨大挑战。审计人员既要通过有效的监督手段、合理的方式与外部力量共同铲除舞弊的土壤，也要发挥审计工作“纠错防弊”的核心功效，对一些领域、部位和环节，打上“补丁”、堵上“漏洞”，完善监督体系。通过内部审计能明确企业责权利关系，强化管理者自律精神，也能防微杜渐，培养优良的企业文化，使舞弊及腐败不再有产生的根基。近年来，在监督体系全方位、宽领域、立体化的合力下，重大舞弊及腐败问题在审计中端倪难现，但不能说已完全消失。目前的审计活动中所发现的错弊现象，更多的是体现在灰色地带的隐性问题，如：对规章偏读、误判；维护部门利益，罔顾整体利益；打擦边球式违规等。这就要求审计人员适应审计环境的变化，强化职业判断、果断决策、及时揭示和正确评价企业各种潜在的控制风险，使内部审计监督机制深入到企业的每个角落。

（三）新时代铁路内部审计对审计人员提出的素质要求

伴随铁路内部审计的发展趋势，对审计人员的素质要求也越来越高，审计人员素质的高低也影响着审计质量及成果。

1.要有职业道德素质。做为审计人员首先要有高度的国家责任感、社会责任感、企业责任感、正义感，对被审计对象要客观公正、实事求是地评价。

2.要有胜任的执业能力。绝大多数铁路内审人员是从财务、工程等职位上转岗而来，接触面狭窄、知识结构单一。合格的铁路内审人员必需具备适任审计工作的专业技术知识，要熟悉会计制度和相关法规，要了解铁路各部门的生产作业方式和经营管理特点，要掌握总公司、集团公司、站段三级层面的管理制度，还应具备一定水平的理解能力、判断能力、文字处理能力。

3.要具有敏锐的洞查力。能通过一句言语、一段文字、一串数据的表象，在蛛丝马迹中发现问题的着眼点，找到突破口。

4.要有高度的综合分析能力。良好的分析判断能力可以让审计人员从宏观、微观的角度去剖析错弊发生的机理，对造成的危害进行归纳总结，完成审计目标。

5.要有良好的沟通能力。沟通能力也就是通常所说的情商。相对于知识储备——智商而言，情商高是做好内部审计的一大法宝，一个高素质的审计人员的情商是其潜在的能力和特质，比如有沟通复杂状况的能力、深度访谈的技巧、心理素质等等。

6.技能和经验来源于审计项目实战。要将审计理论知识、经验积累转化成审计成果，唯有知行合一。

三、新时代铁路集团公司内部审计项目职能要点分析

铁路内部审计的本质是企业管理机能的一部分，是企业管理者为达成经营管理目标，将不同跨度的经济管理事项交由审计人员去完成的一种组织活动。通常认为，铁路集团公司内部审计是指审计机构代表本部门的领导机构对各职能部门、下属单位的财务收支和各项经营活动进行检查监督，对其是否遵守财经法纪，是否履行受托经济责任进行检查监督，对铁路建设项目实施情况进行检查监督等。铁路内审的特点决定了其基本职能是监督、鉴证和评价，当然其职能还存在多样性，如咨询、服务、防护、管理、引导、促进等。下面就铁路集团公司内部审计的三个类别的重点职能，分析关注点。

（一）铁路集团公司经营业绩审计

经营业绩审计是评价各独立核算单位在管理部门控制下经营活动的效果性、效率性和经济性，并将评价结果、问题情况和改进建议报告给集团公司管理者的系统过程。它也是当前铁路集团公司开展面最广的审计项目。就目前所开展的情况来说，新形势下的铁路经营业绩审计工作的深度还不足以实现审计任务目标，多方面有待完善。

1.完整地评价业绩。经营业绩审计最关键部分——完整的会计期间内，企业的经营效果和效率如何？当前审计过程中缺乏定量、定性的分析，在审计报告中要么没有列出效果这一部分，要么是轻描淡写一笔带过。本人认为经营业绩审计不仅是发现企业生产管理活动中的问题，指出这些情况的不良后果，提出一个或几个改进措施就行了，首先在上级部门领导下、各部门参与下，应该系统地制定出一套经营活动的业绩评价体系（如目标、标准、指标等），而后对企业在会计期间内生产活动的经济性、效率性、效果性进行完整的评价，为改进经营管理活动提出建议。

2.跳出财务干审计。经营业绩审计人员应跳出财务审计的藩篱，多将视角延伸至被审单位的重点领域、权力部门、关键岗位、灰色地带来开展工作，深入地切入问题的源头。

3.发挥审计联动作用。铁路各生产部门在铁路运输活动中，彼此穿插、密不可分。经营业绩审计也贯穿于各铁路企业的组织界限。审计工作中常会发现：A单位发生的问题或损失是由B单位的不作为、维护小团体利益所造成的。因此对于经营业绩审计，审计组应着眼于集团公司层面，互相合作、互相协调、互通信息，着力于各系统单位间穿针引线，衔接起关联经济事项，宽视角分析问题成因。

4.促进过程中对问题的分析思考。每年铁路经营业绩审计工作是有计划地、不间断地、均衡地结合其它审计项目，同时在集团公司各单位开展，实施过程贯穿大半年时间。在此期间，审计人员容易产生被工作任务贯性地推动前行的状态，缺少过程中的总结思考，没有沉静下来反思自己、分析他人所发现的问题。此状态极易导致审计人员产生看问题角度的程式化、分析现象的固态化。因此需要审计人员在不同审计组间调配、参加不同单位审计项目、进行审计问题学习讨论，丰富审计人员分析问题的样本量，使之能驾驭铁路经营业绩审计工作。

（二）铁路集团公司铁路建设项目审计

铁路建设项目审计是铁路集团公司审计机构对由中国铁路总公司及集团公司全部投资或控股的铁路大中型基本建设项目、更新改造项目实施的审计工作。截止2017年末，全国高铁运营里程突破2.5万公里，铁路新线建设方兴未艾，N集团公司账面续存的大中型项目达42个，项目存量逐年俱增，铁路建设项目审计的重要性越来越突显。铁路建设项目审计特点是专业性强、涉及面广、体量大。目前铁路集团公司铁路建设项目审计过程仍然存在较多困境与不足，需要我们积极面对、认真思考。

1.完善知识结构，提高能力水平。众所周知，铁路内审人员多数是由财务人员转岗而来，现阶段的审计人员在铁路建设项目方面的理论知识储备不足，在建设项目组织架构、建设流程、施工组织、项目竣工财务决算等知识概念方面急需补课。采取的方式可以灵活多样：①采取审前培训、以审代练、边审边学等方法，逐步弥补审计人员知识缺陷。②聘请大型建设管理机构的专家以专题授课的方式，讲解建设项目各阶段的要点；同时也要加强培训内容的针对性，让审计人员带着问题、带着任务去听课，有效提高铁路建设项目的审计能力。③切实做好审计资源整合，对一些专业性较强的领域，邀请建设管理系统专家或技术人员参与到审计组中，从而完善审计组成员的知识结构，有效提升审计成果的含金量。

2.关注基建审计项目的盲点。铁路基建财务管理主要内容包括：预算管理、资金管理、建设成本管理、工程价款结算管理、竣工决算及资产交付管理等。铁路基建审计是以项目资金运动为主轴，重点围绕建设资金的到位、存储、拨付、结算、归集、使用展开检查，规范建设管理机构资金使用，纠正存在的问题。现阶段，铁路基建审计过程中仍存在对隐性问题点关注不足的现象。①从防范资产流失出发，应关注建设管理机构内部控制制度执行情况，如银行账户管理、价款结算管理、财产物资管理及清理情况、债权债务的清理及清偿情况。②从确保资产的安全和完整出发，应关注内外因素对合资铁路项目竣工资产移交状况的影响。外部因素影响：高铁开通运营后，固定资产一般委托给铁路集团公司进行管理，由于这种委托关系复杂，代理层级多，且新线点多、线长、量大；加之原国铁线路拆除与新线路基互相重叠，地方政府与铁路方在土地置换时权属不清等因素，严重影响到资产的安全性、完整性。内部因素影响：竣工资产移交不及时，会导致资产报废时尚未办理移交手续或不移交形成账外资产；施工质量不合格或整改不到位，会导致代管单位拒绝签收资产。因此审计人员对基建项目在移交过程中的资产清点、竣工验收、移交程序等环节需要无遗漏查证。③从提高资金使用率出发，关注铁路建设项目支出预算、投资计划、资金到位、资金结余形成情况。铁路基建项目对资金的需求巨大，来源主要是权益资金、财政资金、借贷资金。大型基建项目的贷款额往往超出总资金量的50%，因而资金管理是基建财务管理的重中之重。我们不仅要关注投资方资金拨付情况，更要检查项目管理机构的贷款资金运用与统筹规划方面的情况。④关注征地拆迁补偿和移民安置情况。根据征地拆迁审批文件、征地拆迁审价报告，了解土地征用和拆迁工作组织及管理情况、概算批复情况，检查补偿资金来源、资金运用情况，以及遗漏问题等。⑤关注尾工及预留费使用情况。根据工程建设管理报告、未完工程及预留费用测算报告等分析了解未完工程的内容和原因。重点检查建设管理机构是否存在为了缩短竣工财务决算办理时间，将未完工程提前计价入账，既而影响资金安全的情况。

（三）铁路集团公司专项审计和调查

铁路专项审计和调查是指铁路集团公司审计机构运用审计手段，对与铁路相关单位的经营活动及财务收支有关的特定事项，向有关部门、单位进行的审计或调查工作。

近年来，N铁路集团公司开展的专项审计和调查项目，重点选择生产经营或财务管理过程中具有代表性、倾向性、时效性、热点性的事项，如：保障性住房、普速车站整治、机辆系统配件、增收节支、闲置生产房、完成清概建设项目、货运“一口价”等作为专项审计调查方向，用以推动上级重大决策落地及督促企业依法合规经营。从项目的立意可以看出此类审计调查的目标是通过综合性的审查，揭露被审计的主体存在的缺陷和违规之处，并提出可能的改进建议，以帮助铁路集团公司对业务活动实行有效的管理，其意义就是向管理要效益。目前铁路专项审计调查开展的面还不广，在实践中还有许多理论尚待探讨，方式方法尚待开拓。

1.专项审计调查，能充分发挥审计监督在促进集团公司宏观决策方面的作用。目前铁路集团正处于公司法人治理结构发生重大变化之际，生产管理工作中存在许多问题，很多是带有体制性、特定历史时期的标记，不能简单以对错评价，定性对规也不好掌握，采用审计调查开展此类项目，在通知书、征求意见、下达决定等审计程序上较其他审计类型简化，工作方式方法较为灵活，被审计调查主体容易接受，从而使其能更坦率地表达观点。审计调查结束后，不出具具体的处罚决定，有助于被检查人消除顾虑，提高审计效率；有利于其主动思考存在的问题，接受建议意见。

2.审计人员不可能在短期内获取被调查主体对等的专业知识，也不可能全面接触被调查项目的基础信息。因而在专项审计调查过程中，审计人员必须高度注重全方位的沟通工作。一方面调动各被审计主体的积极性，使之提供优质的局部调查素材，有效地配合审计调查；另一方面应与被审计对象的上级主管部门进行良性互动，收集全系统、多领域的管理资料，获得更宏观的调查素材。审计调查素材的专业性、针对性、来源多方性是撰写出一篇高水平审计调查报告的必要条件。

3.专项审计调查可以集中深刻地反映运输生产管理活动中突出的问题。通过审计调查，可以揭示被审计事项存在的现实弊端、潜在问题；审计人员可以结合现象从体制上、机制上深入分析问题产生原因，帮助管理者对业务活动实行最优化管理。

4.专项审计调查具有范围广、覆盖面大的特点。专项审计调查人员要有全局观，要善于把握总体；工作中要突出重点方向，要注重审计成果的加工提炼，不能胡子眉毛一把抓。专项审计调查的针对性强，程序相对简单，建议和结论层次高，所以专项审计调查对全面提高审计质量、扩大审计影响往往可以起到事半功倍的效果。铁路集团公司多层次、多领域地开展专项审计调查，也有利于提高审计人员的综合素质，有利于培养复合型人才。