基于产城融合模式探析新城区的发展——以郑蒲港新区为例

陶训健

（中共和县县委党校，安徽 和县 238200）

坚持走中国特色新型城镇化道路，必须推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和乡村振兴协调推进。

一、传统城区发展中存在的问题

改革开放以来，随着工业化和城镇化的快速发展，传统的城区发展面临土地资源、空间、环境、基础设施、道路等各种各样的压力，已经无法满足产业的进一步发展和人口的不断聚集。自20世纪80年代开始，许多城市在周边地区设立产业园区和居住新城来分离城市的生产和生活功能，以实现经济的新发展。

传统的产业园区是城市工业发展的主要载体，对地方经济发展做出了巨大贡献，成为城市和区域经济发展的重要增长极。但是，传统的产业园区立足于产业需求对城市空间资源进行组织，将人作为生产者，忽视了人的消费需求，割裂了工业区和生活区的联系，功能单一，配套不足，人们不得不在城镇与园区之间进行通勤奔波，从而给人们的日常生活带来诸多不便。如上海张江国家自主创新示范区，在20世纪80年代，张江仅代表一个小小的科技园，但是现在张江已经容纳了18万人口就业，由于当时没有从“产城一体化”的高度去设计，没有关注生活设施的配套建设，导致今天的张江成了夜晚的“空城”。

在城市化发展过程中，新城新区建设是一个重要标志，近年来，许多地区人为圈地造城，缺乏产业支撑、就业岗位、文化娱乐以及公共服务保障，城市聚集度不足，有城无业、有城无人，有城无市，形成“鬼城”。如北京的回龙观，30万人口的新城区里很少有就业岗位。大部分人早上涌到老城里来，晚上又涌回新城，造成巨大的钟摆式城市交通。

实践证明，产城分离，严重阻碍城市整体的发展和功能的优化。

二、产城融合发展的借鉴

（一）产城融合意义

所谓产城融合，是指产业与城市融合发展，以城市为基础，承载产业空间和发展产业经济，以产业为保障，驱动城市更新和完善服务配套，将产业功能、城市功能、生态功能融为一体，以达到产业、城市、人之间和谐的持续发展的模式。20世纪90年代开始，随着产城分离的弊端日渐显现，产城融合发展开始在一些地区尝试。

（二）产城融合的成功做法

目前国内成功的产城融合发展范例有苏州的工业园区、河北固安工业园区等。

苏州工业园区在建设之初就把以人为本作为发展的重要条件，注重产业区和生活区以及商业区的配套，将产业新城和生活新城进行同步建设。借鉴新加坡成功经验，园区创立了以邻里中心为核心的新型社区管理与服务模式，不仅满足了居民生活的基本物质需求，更成了市民“家”的延伸和社区交流活动中心，使“住在园区”成为现代都市人时尚生活的向往。

固安工业园区引入华夏幸福这样的产业新城投资运营企业，参与园区规划开发、建设和运营。初步形成了电子信息产业基地、现代装备制造产业基地、汽车零部件产业基地三大产业基地以及城市核心区、生活配套区等五大功能区域，实现“产”与“城”的良性循环。

三、郑蒲港新区产城融合的实践探索

为了落实皖江承接产业转移示范区国家战略，推动一江两岸协调发展，打造江海联运枢纽中心和现代化新城区，实现皖江城市带崛起的重要增长极的战略目标，2012年1月，马鞍山市以产城融合的理念设立郑蒲港新区。

（一）科学编制规划

郑蒲港新区按照工业化、信息化、城镇化、农业现代化的同步发展要求，以“港城一体、产城一体、城乡一体”发展思路科学编制规划。

1.高标准编制规划。郑蒲港新区通过全球范围的规划招标，聘请编制苏州工业园区的新加坡邦城公司，做23平方公里商住区控规和1平方公里核心区城市设计，以规划集聚市场资源。

2.全域编制规划。郑蒲港新区在重点对起步区、控制区进行规划的同时，对全域225平方公里实行总体规划，构建1个主城区、2个中心镇、12个新市镇的城市空间结构布局，积极与省、市及和县城区、江北集中区的规划衔接，坚持不重复、不遗漏、无死角的原则，努力实现规划全覆盖，全域配套资源、全域统筹推进。

3.全面统筹规划。郑蒲港新区注重城市的功能合理配置，统筹设计城市布局、港区建设、土地开发、产业结构、交通、网络和美好乡村发展等30多项规划，力求使各种规划相互衔接、互融互通，确保规划的超前性、统一性、科学性和可操作性。

4.严格执行规划。郑蒲港新区严格按照法律程序制定和发布规划，坚持规划的刚性原则，既立足于当前发展的需要，又预留未来发展阶段的空间，循序推进，以促进新区的可持续发展。

（二）扎实高效推进项目建设

1.加快港口发展。郑蒲港新区积极依托长江深水港优势，打造综合运输、仓储配送、物流服务、出口加工等港口物流链条，建设国家级物流进出口基地和临港工业制造基地。目前，郑蒲港“一区一港多口岸”平台建设取得重大突破，一期项目三个兼靠2万吨级船舶码头主体工程已完成开航运营；马鞍山综合保税区获国务院正式批复，目前全面开工建设；一类对外开放港口通过国务院验收，获交通运输部公告对国际航行船舶开放，并获得中国及世界海运贸易港口代码；肉类指定口岸通过国家质检总局验收。

2.大力推进产城一体。第一，产业方面。围绕智能制造、临港物流、电子信息三大主导产业培育，建立中电集团产业园、成都置信产业园、御香苑冷链保税物流加工园为主要载体的临港产业集中区，引进瑞声科技、奕智光电、桑尼光电、台湾照明光电大陆总部基地等为代表的电子信息产业项目，引进以上海紫江、台湾奈创科技石墨烯材料及应用产品项目、栋霖电气、汉德空调等为代表的装备制造和新材料产业项目，引进以华泰物流、中艺国际储运、盛通合运物流等为代表的港口物流产业项目，引进以瑞泰冷链保税物流、富园速冻食品出口加工项目、一轻集团汽水生产项目等为代表的冷链食品项目。第二，城市建设方面。以城市功能配套为抓手，推动文化、教育、体育等服务业发展。50平方公里起步区框架已经拉开，新修城乡道路80公里，在建安置房、公租房83.9万平方米，燃气管网、供水管网、通信管网已全部铺设完成。马鞍山二中郑蒲港校区、河海大学文天学院郑蒲港校区、市妇联幼儿园郑蒲港分园、安徽师范大学附属郑蒲港分校、启迪乔波冰雪世界、中影国际影城、置信假期四星级酒店、台湾大润发、水系景观改造、企业高管公寓等“医食住行、文教购娱”功能配套项目逐步完善。

3.坚持城乡一体化发展。城乡一体化发展，本质就是让农民享受与城市居民一样的基础设施、社会保障和公共服务，实现生产方式和生活方式的城市化。为此，郑蒲港新区一方面通过实施把城市的水、电、路、气、讯、公交、污水处理等公共设施向农村延伸，把城市的为民办事、就业、社保、医保等公共保障向农村延伸，把城市的社会管理、社区服务等公共服务向农村延伸等途径，使农民就地城镇化。另一方面，积极推进美好乡村建设，发展现代农业，成立现代农业投资公司，建设现代农业示范园，探索园区化、产业化、合作化、农场化的发展模式，以提高农民收入水平。

（三）积极推动社会治理创新

郑蒲港新区积极转变政府职能。坚持服务基层、服务群众的理念，推进“村民公共服务工程”“天网地网工程”“社会保障接轨工程”“关爱群众工程”等十项工程，建立区镇村三级行政审批、民生服务、平安创建、社会关爱等扁平化管理体系，创新社会治理，保障社会公正、促进协调发展。郑蒲港新区还注重培育社区服务组织，引导居民参加社会组织活动，丰富居民参加社会治理的内容和形式，依法保证居民对基层社会治理的知情权、参与权、决策权、监督权，充分发挥居民在基层社会治理中的主体作用。

（四）强化生产要素保障

郑蒲港新区充分利用投资、财税、金融、土地、对外开放等方面政策支持，创新体制机制，实现生产要素的聚集和优化配置。

1.创新集约用地。科学划分城市的工业区、商住区、基础建设及生态建设的功能用地。统一规划、统一建设，严格实行分期供地，将最好的开发留到最后，不断优化土地利用结构和利用效率，促进新区的可持续发展。

2.创新投融资机制。实行资产整合，成立港口投资建设公司、现代农业投资公司等7个融资平台，建立“借、用、管、还”融资机制，不断拓展融资渠道，通过多种形式利用政策资金、银行贷款、社会资本、境外资本等，为新区基础设施建设和产业发展募集资金。

3.创新人才引进机制。注重招才引智，引进南京大学在新区设立高新研究院，作为高科技转化平台，促进科技成果的产业化。建立科学合理、高效实用的人才培养机制，创造有利于成长成才的机会和条件，构筑各类人才集聚发展的新高地。

四、进一步促进郑蒲港新区产城融合的建议

郑蒲港新区成立以来，从无到有，不断探索，创新发展，取得了巨大的成就，但也存在许多困难和问题。如：项目少，特别是产业项目开工不足，发展速度和品质有待提升；市场决定作用没有充分发挥，人才、资金、产业、技术等生产要素聚集化程度不高；社会治理方面还存在体制性的障碍，综合服务能力有待改善等等。为了更好地促进郑蒲港新区产城融合发展，实现马鞍山一江两岸发展的战略目标，笔者在调研的基础上，提出以下建议。

（一）加强基础设施建设，提高新区品质

加快沿江高速、沿江铁路、过江隧道、港口建设，构建高效、便捷、通畅、安全的交通网络，形成南北贯通、东西相连、通江达海的综合交通枢纽。不断优化园区内各类基础设施的规划布局，完善区内供排水、电力、道路、天然气、通讯等基础配套设施，加强居民住宅区、娱乐设施、购物场所、金融网点、学校、医院、公交站点等配套功能建设。抓好生态建设和环境保护，大力搞好新区的绿化亮化美化，搞好生产、生活区域的环境卫生，积极构建以社区邻里为核心的“15分钟生活圈”，提高新区的生产和生活品质。

（二）优化发展环境，提供优质服务

郑蒲港新区要不断优化发展环境，提高服务水平，建立公平竞争、规范有序的市场体系，充分发挥市场的决定性作用。一是全面推行政务公开、办事公开，加强机关效能建设，强化效率意识，规范行政执法，营造统一、完善、透明的政务环境。二是建立政府公共服务管理平台，强化投资审批、安全、环保、金融、人才、信息、社会治安等服务体系建设，促进新区各项审批职能封闭运行，为项目建设和企业生产提供高效、便捷、全套的服务。三是完善产权保护制度，发展非公有制经济，扶持中小企业发展，构建公平竞争的法制环境，切实保护创业者、投资者的合法权益。四是深化机构改革，理顺管理体制，明确界定新区管理机构与当地政府的行政隶属关系、机构设置和职责权限，制定、修改、完善配套法规和政府相关政策，全面推进社会治安综合治理及平安新区建设工作，努力营造和谐稳定的治安环境。

（三）创新体制机制，加速生产集聚

郑蒲港新区要不断创新体制机制，努力实现生产、贸易、金融、人才、科技等资源的集聚，形成“发展极”，发挥生产力资源最大效益。

1.加快产业集聚，形成产业集群。从实际出发，依托港口资源优势，立足错位发展，把发挥区域特色与提升产业优势统一起来，着力承接有利于促进产业优势提升的项目。加快引进一批符合新区产业规划且产业层次高、投资规模大、带动能力强的大项目、好项目，尽可能地占据产业价值链分工的高端环节，以此为核心，延伸其上、下游产业链，并大力发展相关服务业，促进形成一批相互配套、关联度大、辐射面广、集约化程度高的优势产业集群，增强地区产业竞争力和市场话语权，提高土地投入与产出比率和税收贡献率。

2.拓宽融资渠道，加快资本集聚。重视重大项目的编制、规划和储备，努力提出一些具有科学性、前瞻性、可操作性的，具有带动力的重大项目，随时争取国家项目投资。加强地区信用体系建设，不断深化完善投融资管理体制，构建融资平台，完善融资担保、行业担保等担保机制。吸引金融机构设置金融网点，融洽银企关系，减少贷款风险，激发银行贷款和民间资本投资热情。大力发展风险投资，建立多元化风险投资体系，培育上市后备资源，推进资产重组，鼓励企业在资本市场直接融资。

3.重视人才的培养和引进，形成人力资源集聚。要根据园区发展的需要，制定各类人才系统培养和培训规划，重点加强对园区管理人员、企业家以及企业管理、投融资、市场开拓等方面的专门人才进行培养和培训。创设公开、平等、竞争、择优的选人用人机制，把科技人员的贡献与利益分配结合起来，形成全社会关心人才、重视人才、爱护人才的良好氛围，最大限度地发挥人才的重要作用。制定优惠政策，加快人才合理流动，在吸引一批德才兼备的人才前来创业的同时，鼓励创新人才通过兼职、定期服务、技术开发、项目引进、技术入股、科技咨询等方式，提供智力服务。加快农村土地确权和户籍制度改革，加大对农民的培训力度，鼓励农民和外来人员在新区安居、务工和创业，形成人口集聚。

4.发展技术市场，提升科技承载和孵化能力。按照市场经济规律引导技术市场发展，充分发挥技术市场功能，促进技术市场对地区创新驱动发展战略的支撑作用。健全技术转移机制，建立技术转移的平台，在加强高校、科研院所、技术转移服务机构之间衔接与协作的同时，更多地吸引企业参与到技术转移体系中。打造科技企业孵化器，激励发明创新，培养高新技术企业和企业家，形成技术聚集的高地。

（四）推进区域合作，扩大对外开放

郑蒲港新区充分发挥沿边、滨江、临港的区位优势，加强与长三角地区特别是周边城市的区域经济合作，扩大对外开放范围。一是立足地区特点和比较优势，加强市场机制建设，发挥市场配置资源的决定作用，全面融入统一的长三角产业分工体系、市场体系和综合交通体系。二是融入南京都市圈，把南京作为引进资金、技术、人才、产业基地和面向世界的平台。三是融入合肥经济圈，加快推进港口及其物流园区等项目建设，着力打造合肥经济圈承接产业转移先行区、通江达海的门户。四是积极寻求与芜湖、江北集中区、和县城区以及马鞍山江南区县的一体化发展，打破行政区划的界限和障碍，建立健全地区协作机制，开展多形式、多层次、多领域的合作，实现跨江联动，两岸协调，发挥区域经济的集群效应。五是抓住国家规划发展长江经济带的机遇，完善港务体系建设，实现海关、海事、边防、国检等部门联合办公，完善与周边港口及长江经济带各港口联合与协调机制，加强通关一体化建设，促进就地通关的高效、规范和便捷。全面复制上海自贸区成功经验，在成功申报马鞍山综合保税区基础上，启动皖江自贸区论证和申报工作。

（五）加快信息化发展，建设智慧新区

郑蒲港新区作为后发地区，必须站在当今科技发展最高端和城市发展的最新理念，加快信息化发展，建设智慧新区。一是大力推进园区信息基础设施优化、开发管理精细化、功能服务专业化和产业发展智能化，发展物联网、云计算、移动互联和大数据等新产业形态和新发展模式。二是提供广泛的网络服务，建立地区统一的政府社会管理服务体系和具有现代服务特征的电子商务服务体系，将公用事业系统、社会保障系统和金融支付系统等各行业融合互通，并努力拓展与周边城市的互联互通，实现信息化与城市化的高度融合，促进新区的经济转型、产业升级、城市提升和居民生活品质的提高。

（六）重视生态文明，建设美丽新区

郑蒲港新区在发展中要树立尊重自然、顺应自然和保护自然的理念，积极构建生态制度体系，完善环境基础设施配套体系，设置生态走廊和生态空间。重视村庄的绿化、亮化和美化，重视地区文化的保存和传承。引导和发展绿色、环保、低碳产业，严禁污染环境、严重消耗资源的企业入住，实现人口、产业、港口、城市发展与自然的和谐共生。