斟酌与打磨：从条款争议到修法亮点——专访北京师范大学法学院教授刘荣军

本社记者 祁彪

历时五年，《中华人民共和国人民检察院组织法》终于修订完成。

从2013年人民检察院组织法被纳入立法规划后，北京师范大学法学院教授刘荣军就参与了此次修法。2016年开始人民检察院组织法修法进入快车道，恰逢此时，刘荣军也进入最高人民检察院挂职，可以说与这部法律有着不解之缘。

值此法律正式修订完成之际，我们邀请刘荣军对这部法律的修订过程进行了回顾。

恰逢其时的一次修法

1979年7月5日颁布、1980年1月1日起施行的人民检察院组织法，明确了我国检察机关在国家机构中的性质、地位、作用和职责，对构建人民检察院组织体系、加强法律监督工作、确立中国特色社会主义检察制度发挥了重要作用。

40年来，随着我国经济社会飞速发展，民主法治建设日臻完善，先后出台和修订完善的刑事、民事和行政诉讼法等相关法律赋予了检察机关一系列新的职能。尤其是全面依法治国的深化和国家监察体制改革、司法体制改革的推进，检察机关的机构设置、职权配置、检察权运行方式和保障机制等都发生了深刻变化，这些都需要在人民检察院组织法中予以体现。

据了解，人民检察院组织法修改曾先后被列入第八届、第九届、第十届全国人大常委会立法规划。但是由于在一些问题上无法形成共识，因此未能完成。随着司法改革的稳步推进，一些涉及检察职权配置、增强法律监督措施的改革文件陆续出台，一些争议问题陆续得到了解决，修改人民检察院组织法的时机逐渐成熟。

2013年，修改人民检察院组织法列入第十二届全国人大常委会立法规划的一类立法项目，并明确由原全国人大内司委牵头。原全国人大内司委提出，这次修法的幅度为“大改”而非“中改”和“小改”，必须是全面地、系统地修订和改进。

“本次修法有着明显的节奏变化，2013年被纳入立法规划后，前三年进展是比较缓慢的，从2016年开始，修法节奏明显加快。”刘荣军说。

作为本次修法的关键参与者，最高检察院党组高度重视人民检察院组织法修改研究工作，成立了组织法修改工作领导小组和修改专班，深入调查研究，广泛征求意见，向原全国人大内司委报送了《中华人民共和国人民检察院组织法修改草案（建议稿）》。原全国人大内司委充分吸收最高检意见，又征求了相关中央国家机关和社会各界的意见，形成了人民检察院组织法修订草案。

2017年8月，十二届全国人大常委会第二十九次会议对草案进行了第一次审议。

2018年6月，人民检察院组织法修订草案提请十三届全国人大常委会第三次会议进行了第二次审议。

2018年10月26日，十三届全国人大常委会第六次会议审议并通过了人民检察院组织法修订草案。

“最近几年，司法改革深入推进、监察委组建等，检察机关不管是从组织架构还是职能方面都发生了巨大的变化，在这种背景下，检察院组织法的修订可以说恰逢其时。”刘荣军教授说。

“最近几年，司法改革深入推进、监察委组建等，检察机关不管是从组织架构还是职能方面都发生了巨大的变化，在这种背景下，检察院组织法的修订可以说恰逢其时。”刘荣军说。

修改后的人民检察院组织法共6章53条，不仅条文数量增加了近一倍，体例、内容上也做了较大修改完善。

检察长列席审委会制度被保留

在修订人民检察院组织法过程中，争议最大的无疑是检察长列席法院审判委员会会议的制度。

人民检察院组织法（修订草案）一次审议稿第二十八条规定：检察长或者检察长委托的副检察长，可以列席同级人民法院审判委员会会议。

此规定一出，便引发了争议，有相当一部分法学专家认为应该删除此条款。

“关于检察长列席审判委员会会议，在原来的检察院组织法中是没有相关规定的，但是在原来法院组织法中就有规定。此后中办〔2008〕28号文件将此列为改革任务之一，‘两高’据此制定了《关于人民检察院检察长列席人民法院审判委员会会议的实施意见》，本次修法加入此条款是对之前实施效果的肯定，但是学者对于这项规定的反对声音比较大。”刘荣军说。

刘荣军进一步解释说，学者主要是认为检察长列席审委会制度会导致诉审合一，干扰依法独立审判，与以审判为中心的刑事诉讼体制相矛盾、司法责任不明等，其中以中国政法大学教授顾永忠等人为代表。

据了解，顾永忠曾专门撰文建议取消该制度。顾永忠在文章中认为，该项制度不利于人民法院、人民检察院依法独立行使审判权、检察权；不利于推进以审判为中心的诉讼制度的改革；不利于建立并落实司法责任制；不利于人民检察院依法独立行使法律监督权，因此取消检察长列席审判委员会会议制度，不仅有利于人民法院依法独立行使审判权，也有利于人民检察院依法独立行使法律监督权。因为在此情形下，“心底无私天地宽”，人民检察院就可以甩掉包袱，不再纠结于检察长此前列席审委会会议表达的立场和意见，对人民法院的一审判决和生效判决从更加独立、理性、超脱的立场进行分析评价，从而对于“保证刑事抗诉的及时性、准确性和全面性”具有非常积极的意义。

但是在最终审议通过的人民检察院组织法中，该项条款被确立。审议通过的人民检察院组织法第二十六条规定：人民检察院检察长或者检察长委托的副检察长，可以列席同级人民法院审判委员会会议。

“其实在三审稿提交审议之前，仍旧有很多学者坚持希望删除这项制度。我本人的观点也倾向于删除这项制度，但是我在最高检察院挂职期间了解到，这项制度确实在目前的司法环境下利大于弊，我想这也是这项条款最终被保留的原因。”刘荣军说。

刘荣军表示，最终保留这一条款的主要原因在于：首先，过去我国强调的公检法机关相互独立、相互合作、相互制约的原则仍然发挥作用，其前提是党的领导。其次，作为法律监督机关，除了在法庭审理和诉讼活动中监督之外，对于实施了诉讼活动的审委会实行监督，也有合理依据。第三，以往的实践证明，审判委员会虽然发挥了良好的作用，但是同时也存在法律上的缺陷，而检察监督对于弥补缺陷具有一定的作用。最后要指出的是，如果审委会是决策机构，则其决策过程应该在一定的监督下进行。在当下的制度结构中，检察长列席制度虽然不理想，却也是最好的选择。

与监察法衔接是必然考虑

随着监察法的制定、监察委的成立以及检察机关的反贪、反渎部门转隶到监察委，检察机关的组织架构和权力职能都发生了很大的变化，因此在本次修法过程中，如何以法律形式确立这种变化以及与监察法衔接，便成了必须要考虑的问题。

“深化监察体制改革是重大政治体制改革，这场改革涉及检察院的职权调整和人员转隶。检察院的职权，特别是侦查权还有没有？有多大？必须依照监察法和刑事诉讼法等有关法律，在修改检察院组织法时作出衔接性的规定。这样法律之间才能和谐统一，才能为监察委员会、检察院行使职权提供进一步的法律保障。”刘荣军表示。

正是基于上述原因，刘荣军表示，检察院组织法在修改时，以第二十条第一款、第三款“依照法律规定对有关刑事案件行使侦查权；对刑事案件进行审查，决定是否提起公诉，对决定提起公诉的案件支持公诉”的形式回应了与监察法的衔接。

“其实与监察法的衔接问题之所以会引人关注，本质探讨的是反贪、反渎部门转隶之后，检察机关还能否保留侦查权，对此，本次修法的态度其实是比较明确的。”刘荣军说。

刘荣军表示，除了在刑事案件中行使侦查权，调查核实也是检察院履行法律监督职责的一个保障，检察院只有通过相关的调查核实才能确定违法情况，并据此提出督促意见和检察建议，因此应该赋予检察院侦查权。从理论上说，公权的行使需要配套一定的措施，例如公诉权的行使与侦查权的结合，民行检察监督权的行使当然不宜动用侦查权限，与之配套的应该是调查核实权。主要是便于收集、核实证据。在多年的检察实践中，调查核实权的确发挥了良好的作用，所以在法律中加以规定是必然的。

2011年最高人民法院、最高人民检察机关印发的《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》，规定了人民检察机关在行使民行检察监督时享有调查核实的权力，并明确调查核实的对象仅为案件当事人和案外人，不包括法院审判人员。2013年颁行的民事诉讼法第二百一十条，规定了检察机关进行民事检察监督中的调查核实权。

作为对这一成果的保留和固定，修订后人民检察院组织法第二十一条规定：人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权，可以进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。有关单位应当予以配合，并及时将采纳纠正意见、检察建议的情况书面回复人民检察院。

亮点颇多 但仍留有些许遗憾

回顾五年修法进程，刘荣军表示：“本轮检察院组织法的修订是我较为全面参与立法的一次经历，总的来说，我认为本次修法是民主立法体现得比较充分的一次，全国人大法工委在认真梳理1000多条反馈意见的基础上，最终形成了新修订的检察院组织法，法学界及实务界的许多观点都得到了采纳或者借鉴。而在立法过程中，许多立法咨询会或者讨论会，全国人大、最高检和中国法学会的重要领导都亲自到场，自始至终倾听专家学者的建议，这也为专家学者的建议能够被听取提供了基础。此外，整个立法过程中深入贯彻了以往的立法经验和原则，对于已经成熟的经验进行规定，尚不成熟的经验暂时搁置，这是非常负责任的，而且也充分考虑到了与其他法律之间的衔接问题，比如和民事诉讼法、行政诉讼法等法律之间的衔接问题。五年时间修订一部法律，时间还是比较长的，这也反映了立法者的一种审慎态度。”

>>图1 五年磨一剑，使这部法律亮点颇多。比如明确了人民检察院的性质和任务。

五年磨一剑，也使这部法律亮点颇多。

比如明确了人民检察院的性质和任务。围绕坚持宪法定位，规定：“人民检察院是国家的法律监督机关。人民检察院通过行使检察权，追诉犯罪，维护国家安全和社会秩序，维护个人和组织的合法权益，维护国家利益和社会公共利益，保障法律正确实施，维护社会公平正义，维护国家法制统一、尊严和权威，保障中国特色社会主义建设的顺利进行。”

>>图2 随着监察法的制定、监察委的成立以及检察机关的反贪、反渎部门转隶到监察委，检察机关的组织架构和权力职能都发生了很大的变化。

>>图3 人民检察院根据检察工作需要，可以在监狱、看守所等场所设立检察室。

与目前检察机关正在开展的内设机构改革相呼应，完善了人民检察院内设机构的有关规定。第一，规定了人民检察院内设机构的设置，明确了人民检察院根据检察工作需要，设必要的业务机构。为贯彻司法改革要求，合理精简整合人民检察院内设机构，规定检察官员额较少的设区的市级检察院和基层人民检察院，可以设综合业务机构。检察院可以设必要的检察辅助机构和行政管理机构。第二，规定了派驻检察室和巡回检察监督方式，人民检察院根据检察工作需要，可以在监狱、看守所等场所设立检察室，行使派出它的人民检察院的部分职权，也可以对上述场所进行巡回检察。这一规定为检察机关完善派驻检察室和巡回检察相结合的监督工作机制提供了法律依据。

同时，巩固了司法改革的相应成果，完善了人民检察院的办案组织。按照司法责任制的要求，完善了独任检察官和检察官办案组运行机制，规定“人民检察院办理案件，根据案件情况可以由一名检察官独任办理，也可以由两名以上检察官组成办案组办理。由检察官办案组办理的，检察长应当指定一名检察官为主办检察官，组织、指挥办案组办理案件”。完善了检察委员会的职能、组成、议事程序、决定的效力等规定。完善了人民检察院行使职权的保障。防止对检察权的外部干预，明确“任何单位或者个人不得要求检察官从事超出法定职责范围的事务。对于领导干部干预司法活动、插手具体案件处理，或者人民检察院内部人员过问案件情况的，办案人员应当全面如实记录并报告；有违法违纪情形的，由有关机关根据情节轻重追究行为人的责任”。规定人民检察院采取必要措施，维护办案安全。对妨碍人民检察院依法行使职权的违法犯罪行为，依法追究法律责任。此外，还对检察机关编制管理、经费保障、人员培训、信息化建设等，作出了规定。

“虽然本次修法亮点颇多，但正如任何事情不可能十全十美一样，本次修法也有一些遗憾，比如关于检察机关与监察机关的职能衔接仍然没有十分明确，即法律监督权是否应适用于监察机关及其程序，这关系本次司法改革和依法治国的核心问题。另外，检察机关的设置未能像法院的针对性设置，缺乏专门性和全局性。但瑕不掩瑜，总的来说，本次修法是较为成功的。”刘荣军说。

人民检察院组织法五年修法历程，既是对过去司法环境变化以及司法改革成果的总结，又为未来检察机关的前进确定了方向。