重建与重生：从填补空白到预留空间

本社记者 侯兆晓

一部人民检察院组织法，见证了人民检察院40年的改革与辉煌。随着新时代的来临，人民检察院组织法又面临新的使命。于是，人民检察院组织法的修订就显得十分迫切了。

尤其是，近年来，国家监察委的成立，检察院部分职能的转移，都是促使修法驶上快车道的关键因素。

“世异时移，变法宜矣。”

与时俱进：修法意义大

现行人民检察院组织法1979年7月颁布、1980年1月施行，对构建检察院组织体系、确立社会主义司法制度发挥了重要作用。

40年来，随着我国经济社会快速发展，民主法治建设日臻完善，司法体制改革不断深化，检察院工作面临许多新情况新任务新要求，有必要全面修改检察院组织法。

2013年，全国人大常委会将修改检察院组织法列入立法规划，确定由全国人大内务司法委员会牵头修改。内务司法委员会深入调查研究，广泛听取意见，在“两高”前期工作的基础上，抓紧起草修订草案，并与中央政法委、全国人大常委会法工委、最高人民法院、最高人民检察院、国务院法制办等部门反复沟通协商，对修订草案规定的主要内容达成共识。

提请全国人大常委会审议的检察院组织法修订草案突出体现了三个方面特点：一是贯彻落实党中央重大决策部署。党的十八大以来，中央对深化司法体制改革作出一系列决策部署，司法体制改革取得重大成果，检察院组织法修订草案将改革成果法制化，以确保司法体制改革行稳致远。二是适应改革开放以来检察院工作的新发展。30多年来，我国检察院的设置、组织结构、职责权限等发生许多变化，检察院组织法修订草案充分肯定了30多年的司法实践，积极回应了司法工作的新要求。三是完善中国特色社会主义法律体系。近年来，刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法等法律不断完善，人民检察院组织法修订草案对与现行法律部分不一致、重复和过时的规定进行修改完善，维护了法律之间的和谐统一。

据了解,随着社会的发展和司法体制改革的深入推进,现行人民检察院组织法与我国法治建设和检察工作的实际已不相适应。

其实，早在两年前，十二届全国人大常委会已经将修改人民检察院组织法列入立法规划,最高检还为此组成专班开展修改研究。研讨会上,姜建初副检察长就为此次修法指出了大概的思路——

我国宪法规定人民检察院是国家法律监督机关,人民检察院组织法研究修改过程中,要站在坚持党对检察工作领导、坚持社会主义制度、坚持人民代表大会制度的高度,用精湛的立法技术将宪法精神融入到组织法之中,实现宪法赋予检察机关的法律监督职能定位。要充分总结检察机关恢复重建以来丰富的实践经验,吸收历次检察改革成果,填补相关立法空白,同时要为深化检察改革预留空间。人民检察院组织法的内容要与人民代表大会组织法、诉讼法和其他相关法律相互协调和衔接。

同时,人民检察院组织法修改要充分考虑我国社会主义初级阶段的经济发展水平,考虑建设法治国家的整体进程,积极研究借鉴国外检察法律制度建设的有益经验,不断完善中国特色社会主义检察制度。要充分借鉴吸收检察理论成果,厚植我国检察院组织法的制度优势,反映检察机关在保障国家安全、保障社会稳定、维护司法公正、保障人权等方面的重大成果,重点解决制约检察制度发展的体制和机制性问题,同时包容其他与检察制度有关法律的修改空间,为将来的修改提供立法上的方向指引和实践遵循。

2018年6月19日，在十三届全国人大常委会第三次会议上，全国人大宪法和法律委副主任委员沈春耀进一步强调了修法的意义和修法应该注意的问题：人民法院组织法、人民检察院组织法的修改工作注重贯彻落实党中央深化司法体制改革总体部署，通过修改法律确认和巩固司法体制改革的成果，建立健全符合司法规律的审判、检察组织，完善司法责任制，保障司法公正，注意落实宪法确定的制度、原则和精神，保持人民法院、人民检察院组织体系和“两院”组织法基本原则的稳定性，对改革中一些实践不够、尚未形成共识的问题，暂不作规定，处理好与诉讼法、法官法、检察官法等相关法律的关系。

有增有减：修法更科学

此次修法强调了宪法的重要性。宪法是人民法院、人民检察院机构设置的总依据，设立人民法院、人民检察院必须符合宪法和法律的规定。全国人大宪法和法律委员会经研究，建议将两个修订草案的相关表述分别修改为：人民法院、人民检察院“依照宪法、法律和全国人民代表大会常务委员会的决定设置”，同时规定，各级人大及其常委会对本级人民法院、人民检察院的工作实施监督。

随着国家监察委的成立，检察院反贪污贿赂的职能归到监察委门下。有人说，检察院失去了两大核心职能（公诉和反贪）之一，可谓失去半壁江山。

《中华人民共和国人民检察院组织法（修订草案）》二审稿6月19日提请十三届全国人大常委会第三次会议审议。与一审稿相比，草案二审稿增加了人民检察院督促纠正行政机关违法行使职权或不行使职权行为的规定，依法行政有望再添一重法律保障。

实际上，将检察院的反贪职能调整到监察委，包括从事这部分职能的检察官转隶，可以说从办案能力上对新成立的监察委进行了补强。当然，有专家认为，这也是避免“九龙治水”形不成合力的问题，由监察委统一行使这一项职权，对于反腐败建设来说是一件好事。

《中华人民共和国人民检察院组织法（修订草案）》二审稿6月19日提请十三届全国人大常委会第三次会议审议。与一审稿相比，草案二审稿增加了人民检察院督促纠正行政机关违法行使职权或不行使职权行为的规定，依法行政有望再添一重法律保障。

草案一审稿明确，“对依照法律规定由其办理的刑事案件行使侦查权”“对刑事案件进行审查，批准或者决定是否逮捕犯罪嫌疑人”“对刑事、民事、行政诉讼实行法律监督”等八项内容，是人民检察院行使的职权。草案二审稿在此基础上进一步要求，人民检察院在行使上述职权时，发现行政机关有违法行使职权或者不行使职权的行为，应当督促其纠正。

在保障司法公正方面，草案二审稿细化了对有关单位和人员干预检察官司法活动的追责处理。根据草案二审稿，任何单位或者个人不得要求检察官从事超出法定职责范围的事务，对于领导干部或者人民检察院内部人员干预司法活动、插手过问具体案件处理的，办案人员应当拒绝并全面如实记录，由有关机关根据情节轻重追究行为人的责任。

为了检察工作能够正确适用法律，进一步维护司法公正，草案二审稿还单独增加一款规定，明确最高人民检察院可以发布指导性案例，供检察官在办理案件时参考。

对行政执法权进行监督这项职权的增加，同样是对检察院职权的补强。

司法责任制被分别写入“两院”组织法修订草案总则部分。根据“两院”组织法修订草案，人民法院、人民检察院实行司法责任制，建立健全权责统一的司法权力运行机制。 东方IC供图

党的十八届四中全会的决定提出，检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。据此，人民检察院组织法修订草案二审稿在规定人民检察院行使的职权时，专门增加一条规定：人民检察院行使上述职权时，发现行政机关有违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。

时机不到：知未来可追

修订草案一审稿规定:“经全国人民代表大会常务委员会决定,可以设立跨行政区划人民检察院,办理跨地区案件。”

对此,有的常委会委员、人大代表提出,跨行政区划法院、检察院的定位不够准确,建议进一步研究。鉴于跨行政区划人民法院和人民检察院改革方案尚未出台,在这方面尚未有过试点等实践经验,全国人大常委会从未就设立跨行政区划人民法院和人民检察院作过决定,此事还涉及宪法和地方组织法有关人民法院、人民检察院组成人员任免的规定,目前在北京市、上海市设立的集中管辖有关案件的中级人民法院和人民检察院也不是由全国人大常委会决定设立的。因此,二审稿对跨行政区划人民检察院的问题暂不作规定,将在条件成熟时再作规定。

现行人民法院组织法将人民法院分为最高人民法院、地方各级人民法院和专门人民法院,人民法院组织法修订草案在此基础上,根据党的十八届四中全会决定增加规定:“经全国人民代表大会常务委员会决定,可以设立跨行政区划人民法院,审理跨地区案件。”

人民检察院组织法修订草案则在现行人民检察院组织法的基础上,增加规定:“经全国人民代表大会常务委员会决定,可以设立跨行政区划人民检察院,办理跨地区案件。”

人民法院组织法修订草案还根据改革开放以来人民法院的发展情况,增加了海事法院和知识产权法院等专门人民法院的规定。并根据最高人民法院设立巡回法庭的实践,规定“最高人民法院可以设巡回法庭,审理跨行政区划重大行政、民商事等案件”。

“修订草案明确设立跨行政区划法院、检察院,打破了司法行政化、司法地方化等现象,是对近年来司法体制改革成果的总结和归纳。之前的改革试点主要是依靠中央的政策来指导,现在通过‘两院’组织法,将其从政治层面上升到法律层面推进试点,为今后的工作提供了法律基础,也为进一步改革提供了新的动能。”有专家说。

“让审理者裁判、由裁判者负责”是司法责任制改革的主要目标。值得一提的是，此次修法，司法责任制被写入检察院组织法修订草案总则部分。

但跨行政区划的法院、检察院怎么设置,设在哪一级、职权是什么,这些内容在修订草案中并没有作出具体规定。据了解,目前正在运行的跨行政区划人民法院,主要是北京四中院和上海三中院这两个在直辖市设置的跨区划人民法院。对此,有专家分析指出,按照党的十八届三中、四中全会要求,相关工作仍需要试点,“两高”也正在对跨区划设置问题进行研究。

此外,根据全国人大常委会的决定,“两院”组织法修订草案中还分别增加了关于新疆生产建设兵团人民法院、人民检察院的规定。

规定原则：为改革留空间

人民检察院组织法修订草案第一章总则部分,为检察院工作确立了多项基本原则,包括人民检察院依法设立,依法独立行使检察权,适用法律人人平等,司法公正、司法民主、司法公开和司法责任制等原则。这些基本原则的规定,主要是根据检察工作的要求以及深化司法体制改革实践作出的,基本上都有法律依据。

“让审理者裁判、由裁判者负责”是司法责任制改革的主要目标。值得一提的是,此次修法,司法责任制被写入人民检察院组织法修订草案总则部分。根据人民检察院组织法修订草案,人民检察院实行司法责任制,建立健全权责统一的司法权力运行机制。

对此,国家行政学院法学部教授、博士生导师杨伟东认为,司法责任制这一内容作为基本原则在总则中出现,是对这五年来司法体制改革的一个肯定,是一个重大的进步。

“这一规定可以说浓缩了我国五年司法体制改革的两个基本点。”杨伟东分析指出,一是让司法机关依法独立行使审判权和检察权,“这是改革花了很多功夫去做的内容,包括内外职权的匹配、员额制、人财物省级统管等,这些内容都是围绕实现司法独立进行的。”二是司法责任制,“也就是说,给了检察院权限的同时,也要承担相应的责任,即让审理者裁判、由裁判者负责。”

在杨伟东看来,此次把司法责任制规定在总则的基本原则中,其地位是不一样的。但他认为,这个规定够不够,还值得讨论。

“这一基本原则是需要一系列制度加以保障的,包括如何追责等,这些都需要在检察院组织法中体现。但检察院组织法中没有责任方面的规定。因此,如何落实司法责任制原则,还有很多工作可以做,检察院组织法中能有细化的规定更好,如果没有,可以运用其他责任追究机制来保障这个原则落实到位。”杨伟东说。

中国人民大学法学院副教授程雷也认为,检察院组织法修订草案中关于司法责任制的规定仍有较大的完善空间。“司法责任制是本轮司法体制改革的牛鼻子,但目前修订草案的规定多是原则性的,对于‘两高’关于司法责任制的相关文件吸收不够,司法责任的追究应当明确以故意或者重大过失为追责范围,追责过程中要充分发挥司改中已经建立并开始运行的惩戒委员会的第三方监督作用。”

改革是一个渐进的过程，我们不可能寄希望于“毕其功于一役”，寄希望于一次修法就能解决所有问题。但毋庸置疑的是，我们走向依法治国的步伐会越来越坚定、越来越自信。