我国运动员社会保险法制建设的困境与出路

张恩利

摘 要：我国运动员社会保险法制建设经历了参照管理、独立建设、艰难前进、改革发展、系统完善、依法规范6个发展时期。现行运动员社会保险法制建设内容包括法律、行政法规、地方性法规、行政规章等。我国运动员社会保险法制建设存在运动员社会保险问题难获关注、专门立法层次不够、立法内容滞后、配套立法不到位等问题。提出对策：强化依法治体的理念；提升运动员社会保险立法层级；完善运动员社会保险立法内容；加快运动员社会保险地方立法建设等。

关键词：运动员；社会保险；法制建设；运动员社会保险制度；立法；依法治体

中图分类号：G 80-059 学科代码：040301 文献标识码：A

Abstract： Athletes social insurance legal system construction in China has experienced six periods of reference management， independent construction， difficult progress， reform development， system consummation and legal and regular development. The current social insurance legal system construction includes laws， administrative regulations， local laws and regulations， administrative regulations and so on. The social insurance legal system construction of athletes in China has such problems as scanty public attention on social insurance for athletes， lack of special legislation level， obsolete content of legislation， improper supporting legislation and so on. Finally， the countermeasures are put forward： setting up the idea of governing sport according to law；improving the legislation level of athletes social insurance；perfecting the legislation content of athletes social insurance；and speeding up the local legislation construction of athletes social insurance.

Keywords： athlete；social insurance；legal system construction；athlete social insurance system；legislation； governing by law

2004年以来，我国相继颁布施行了《工伤保险条例》和《社会保险法》。由此，我国运动员社会保险制度进入到改革深化阶段。本文在审视我国现有运动员社会保险制度的基础上，提出完善新型运动员社会保险法律制度体系的对策建议。

1 我国运动员社会保险法制建设的轨迹

中华人民共和国成立以来，我国运动员社会保险制度经历了长期的发展过程。系统梳理历史发展轨迹，有助于认清我国运动员社会保险制度发展的基本规律和特点。

1.1 参照管理时期（20世纪50年代）

20世纪50年代，我国各级体委从全国各地的厂矿企业、机关、团体抽调大批优秀运动员参加国内外体育赛事，并且保留这些运动员在原单位的“国家职工”身份；但是被抽调单位对于运动员在比赛中负伤，不知应给予何种劳动保险待遇，要求相关管理部门予以明确。为此，中华全国总工会办公厅和原国家体委办公厅在1956年9月12日，联合下发《关于运动员在比赛中负伤应给予何种劳动保险待遇问题的通知》[1]，对处理运动员参赛负伤的劳动保险待遇问题做出明确规定，运动员参赛负伤可参照《劳动保险条例》第12条规定，按因工负伤待遇处理。职工参加运动会或比赛中发生的伤亡事故，不宜作为本企业生产伤亡事故论。

需要指出的是，文件中的《劳动保险条例》是指1951年2月26日中央人民政府政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》[2]，该法对职工因工负伤、残废待遇做出具体规定：工人与职员因工负伤，应在该企业医疗所、医院或特约医院医治；无法医治时，应由该企业行政方面或资方转送其他医院医治，其全部治疗费、药费、住院费、住院时的膳费与就医路费，均由企业行政方面或资方负担；在医疗期间，工资照发；工人与职员因工负伤确定为残废时，按4种不同情况，由劳动保险基金项下按月付给因工残废抚恤费或因工残废补助费。

体育管理部门明确运动员参赛负伤适用的法律依据，参照执行国家劳动保险法规文件，是这一时期我国保障运动员劳动保险待遇的重要特征。

1.2 单独建设时期（20世纪60年代）

20世纪60年代国家逐渐开始确认运动员的职业身份。1962年9月，原国家体委出台了《关于处理伤病运动员的几点意见》[3]，对伤病运動员安置问题作出规定。意见要求，凡在训练、比赛中受伤致残的运动员，给予妥善处理与安置，提出了必须严肃认真，负责到底，力求安排得当的原则，并再次确认了运动员伤残应参照国家职工劳动保险待遇进行处理。这也显示出我国对于运动员职业身份重要性的肯定。

1963年7月30日，原国家体委出台的《关于专业运动员工龄计算等有关问题的意见》[4]规定，凡自学校、农村或社会上正式参加到省、市、自治区专业运动队的运动员，自进入专业队之日起即算为参加工作，成为国家正式职工，与国家职工享受同样的待遇。该文件标志着我国正式确认了运动员的职业身份。

这一时期，优秀运动员作为体育事业单位的正式职工，获得新的运动员职业身份，同时享受劳动保险待遇和体育保险待遇，劳动地位显著提升。

1.3 艰难前进时期（20世纪70年代）

1966—1976年，我国社会保险事业在整体发展上受到了严重冲击。1969年财政部发布的《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》[5]规定，国营企业一律停止提取劳动保险金，企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支，改在营业外列支。这使得劳动保险失去了统筹机制，变为企业保险。这一时期，我国运动员社会保险事业在曲折和动荡中艰难前行。

1.4 改革发展时期（20世纪80年代）

1978年，我国运动员社会保险制度恢复，并且尝试探索新的运动员保险模式。1986年11月1日，原国家体委颁布了《优秀运动队工作条例（试行）》[3]，对优秀运动员的生活、学习、工资、福利等社会保障的内容做了较为系统的规定。其中规定：运动员的伤残劳保及其他物质待遇按照国家有关规定执行；推行社会保险，对优秀运动队可以拨出一定经费缴付人身安全保险金，对于受伤致残的运动员，争取从社会保险中获得补偿。这一时期，我国开始探索运动员的社会保险管理模式，逐步实现运动员保险的社会化改革。

1.5 系统完善时期（20世纪90年代）

1993年5月，原国家体委发布的《关于深化体育改革的意见》[6]加快了我国体育的实体化、产业化、社会化改革步伐。1994年全国足球甲A联赛开幕，迈出了我国足球市场化改革的第一步。足球运动员的职业身份开始由国家职工性质的专业球员转向企业雇员性质的职业球员。随后篮球、排球、网球、乒乓球、羽毛球等运动项目也开始尝试市场化改革，这些运动员有的保留专业运动员身份，有的转变为职业运动员，有的兼具专业运动员和职业运动员双重身份，其劳动关系也随之发生变化。在此背景下，一些市场化的单项运动项目协会对运动员的人事劳动关系做出了新的认定，例如《中国足球协会运动员身份及转会规定》[7]。

这一时期，我国运动员社会保险管理制度逐步走向社会化和市场化。专业运动员保险制度不断完善，职业运动员社会保险有所依托，我国初步形成了多层次、多面向的运动员社会保险体系。

1.6 依法规范时期（2000年至今）

1997年中国共产党第十五次全国代表大会将“依法治国”确立为治国基本方略，将“建设社会主义法治国家”确定为社会主义现代化的重要目标。2002年7月，中共中央、国务院下发《关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》[8]。该文件提出要坚持依法行政，加强体育工作的法制建设，同时要求体育、财政、人事、劳动与社会保障等部门要研究制定非职业化运动队优秀运动员的激励机制和伤残保险制度。2006年国家体育总局、财政部、劳动和社会保障部联合印发《关于进一步加强运动员社会保障工作的通知》[9]，对我国运动员基本养老保险、基本医疗保险、失业保险和工伤保险的办理手续、缴费年限和费率等做出具体规定。2007年国家体育总局会同教育部、公安部、财政部、人事部、劳动和社会保障部联合印发了《运动员聘用暂行办法》[10]。这些规定较为全面地规范了我国运动员社会保险的管理问题。

这一时期，运动员社会保险法制建设更加健全，运动员社会保险依法纳入国民社会保险体系，有利于全面保障运动员的社会保险待遇。

2 我国运动员社会保险法制建设的内容

中国大百科全书出版社1984年出版的《中国大百科全书·法学》载明，立法是指国家机关依据其职权范围通过一种程序制定（包括修改和废止）法律规范的活动，既包括拥有立法权的国家机关的立法活动，也包括被授权的其他国家机关制定从属于法律的规范性法律文件的活动；因此，我国运动员社会保险立法主要包括法律、行政法规、地方性法规、行政规章4个层次。

2.1 法律

我国《劳动法》《劳动合同法》《社会保险法》是运动员社会保险法制建设的重要内容，同时也是运动员社会保险其他立法的法律依据，对于保障运动员社会保险待遇具有最高法律效力。

《中华人民共和国劳动法》[11]规定：劳动者享有社会保险和福利权利；用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费；国家应当发展社会保险事业，建立社会保险制度，设立社会保险基金，使劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下获得帮助和补偿。

《中华人民共和国劳动合同法》[12]规定：劳动合同和集体合同应当包括社会保险事项；用人单位未依法为劳动者缴纳社会保险费，劳动者可以解除劳动合同；劳动行政部门应当依法对用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况进行监督检查；国家应当建立健全劳动者社会保险关系跨地区转移接续制度。

我国《社会保险法》[13]规定，国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。此外，该法还对职工基本养老保险制度、职工和城镇居民基本医疗保险制度、工伤保险制度、失业保险制度、生育保险制度的覆盖范围、基本模式、资金来源、待遇项目、享受条件和调整机制等作了比较全面的规范。

2.2 行政法规

国务院制定的《工伤保险条例》《失业保险条例》《劳动保障监察条例》等是我国运动员社会保险立法的重要组成部分，对于保障运动员社会保险待遇具有强制性的法律效力。

2004年施行的《工伤保险条例》[14]是我国目前专门规范勞动者工伤保险待遇的行政法规。该条例规定，我国境内所有职工都有享受工伤保险待遇的权利，所有用人单位都应为本单位职工缴纳工伤保险费。该法要求建立和完善工伤保险基金，规范伤亡性质认定及工伤认定程序，制定全面、合理的工伤保险待遇，规范劳动能力鉴定及其程序等。

1999年施行的《失业保险条例》[15]是规范我国劳动者失业保险待遇的行政法规。该法规定：城镇企业、事业单位失业人员享受失业保险待遇；用人单位和失业人员应当依法缴纳失业保险费，同时还规定了失业人员的失业待遇和条件；失业保险的资金来源和失业保险费的缴纳；失业保险基金的统筹和管理等内容。

2004年施行的《劳动保障监察条例》[16]是一部旨在规范劳动保障监察工作、维护劳动者合法权益的行政法规。该法规定，劳动保障行政部门有权对用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况实施劳动保障监察，并对缴纳社会保险费的情况进行审计。该法还对用人单位瞒报应缴纳社会保险费数额、骗取社会保险待遇或社会保险基金支出等行为的处罚办法作出规定。

2.3 地方性法规

地方性法规是落实运动员社会保险待遇的直接法律依据。诸如《北京市企业职工失业保险规定》《深圳经济特区工伤保险条例》《广东省工伤保险有关待遇调整机制的通知》等地方性劳动和社会保险法规，对于保障辖区内运动员的社会保险待遇具有现实意义。

2.4 行政规章

2.4.1 部委规章

2011年人力资源和社会保障部颁布施行的《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》是《中华人民共和国社会保险法》的实施细则，有助于贯彻和落实《社会保险法》的立法精神和保障内容。该法对我国公民基本养老保险、基本医疗保险待遇、基本工伤保险、基本失业保险和基本生育保险的缴纳主体、缴费时限、缴费标准、补助标准、支付办法、计算方法、接续办法、工伤期间福利待遇等具体实施内容作出细致规定。

体育行政部门出台的运动员社会保险部门规章和规范性文件是保障我国运动员社会保险待遇的直接依据。2006年11月10日，国家体育总局、财政部、劳动和社会保障部聯合发布的《关于进一步加强运动员社会保障工作的通知》（体人字〔2006〕478号）是目前我国最主要的运动员社会保险规范性文件。此外，诸如《关于对部分老运动员、老教练员给予医疗照顾的通知》《运动员聘用暂行办法》《优秀运动员伤残互助保险暂行办法》等规范性文件，也对不同险种的运动员社会保险做出了具体规定。

2.4.2 地方政府规章

地方政府规章是我国运动员社会保险立法体系的关键环节，直接决定着运动员社会保险待遇的内容标准和具体实施。2010年以来，随着《关于进一步加强运动员文化教育和运动员保障工作的指导意见》（国办发〔2010〕23号）的出台，全国各地加大运动员保障立法工作力度，例如，北京、江苏、陕西、浙江、广东、河北、青海等省、市、自治区人民政府都制定了本地区的《关于进一步加强运动员文化教育和运动员保障工作实施意见》，旨在贯彻落实中央政策文件。

截至2014年底，全国各地通过出台地方运动员社会保险配套立法，将所有在编运动员纳入工伤保险，工伤保险覆盖率达100%，18个省、市、自治区及5个原计划单列市纳入养老保险统筹范围，27个省、市、自治区及5个原计划单列市纳入医疗保险统筹范围，28个省、市、自治区及4个原计划单列市纳入失业保险统筹范围，22个省、市、自治区及5个原计划单列市纳入生育保险统筹范围；全国各地在编运动员均享受住房公积金或住房补贴。

在运动员社会保险补充制度方面，河北、辽宁、吉林、江苏、浙江、甘肃、广西、宁波、大连、深圳、青岛、厦门12个省市、自治区制定了运动员社会保险商业保险补充制度。内蒙古、安徽、山东、江苏、湖南、贵州等地，制定了运动员社会保险补贴制度。上海市专门建立了运动员医疗商业保险制度，以及退役运动员养老金专项补助制度。至此，我国已经建立起由基本社会保险和补充社会保险组成的运动员社会保险体系。

3 我国运动员社会保险法制建设的困境

3.1 运动员社会保险问题难获关注

运动员在繁重的竞赛训练任务中，没有时间和精力关心和了解社会保险问题。由于现有保障措施可以暂时解决在役运动员的就业、医疗、工伤、住房等问题，运动员感受不到社会保险的必要性，很少主动要求运动队和体育管理部门为其缴纳基本社会保险。社会各界也较少关注运动员社会保险法律问题。新闻媒体往往关心个别运动员街头卖艺等现象，很少深入挖掘运动员社会保险缺失问题。法律界也因为运动员劳动与社会保障案件本身缺乏社会影响力和经济效益而不愿介入 。

3.2 运动员社会保险立法的层次不够

虽然我国形成了较为完整的运动员社会保险立法体系，但是针对运动员的社会保险专门立法仍然较少，主要集中在体育部门规章和地方政府规章2个层面。2006年由国家体育总局、财政部、劳动保障部联合印发的《关于进一步加强运动员社会保障工作的通知》和2007年国家体育总局与教育部、公安部、财政部、人事部、劳动与社会保障部联合下发的《运动员聘用暂行办法》是我国目前较为全面的运动员社会保险立法文件，但也仅仅是部门行政规章，效力不及法律和行政法规，对于其他行业部门不具有强制性效力。这一层次的专门立法难以有效推动运动员的社会保险工作取得快速进展，并且经常受限于政府部门条块化管理，从而导致运动员社会保险立法效果大打折扣。

3.3 运动员社会保险立法内容滞后

我国运动员社会保险立法起步较晚，相较于完整的国民社会保险体系，立法内容仍不完善。《关于进一步加强运动员社会保障工作的通知》[17]（体人字〔2006〕478号）提出要妥善解决运动员的基本养老保险、基本医疗保险、失业保险和工伤保险问题，却没有提及运动员的生育保险问题。

3.4 运动员社会保险配套立法不到位

现行运动员社会保险立法的落实与执行需要地方配套立法才能实现立法目标，也需要通过不同层次立法协调不同政府部门共同保障运动员的社会保险权益；但是从现有立法程序和立法博弈来看，欠缺有约束力的运动员社会保险配套立法，立法内容模糊，立法部门责任不清，使得立法难以落实到位。

4 我国运动员社会保险法制建设的出路

4.1 强化依法治体的治理理念

应当转变体育管理人员依法治体的管理观念，要强化法治意识，避免依赖行政手段对运动员进行封闭管理；要提高运动员法律意识，这既是对管理人员依法管理能力提升的现实考验，也是规避法律风险、明确法律责任的有效途径；同时还应积极组织运动员学习劳动法律知识，树立法律意识，明确法律风险和自身责任，理清权利与义务的关系。

4.2 提升运动员社会保险立法层级

运动员社会保险立法层次不够，法律效力不足，难以强制约束其他利益主体和相关部门配合落实运动员社会保险立法目标，因此，必须提升运动员社会保险的立法层级。例如，通过修订《中华人民共和国体育法》或《中华人民共和国社会保险法》增加运动员社会保险相关条款，指出运动员依法享有的社会保险权益，或者提升运动员社会保险立法层级，从而获得中央和地方政府部门的重视和支持。

4.3 健全完善运动员社会保险立法内容

我国运动员社会保险制度尚未健全，包括生育保险缺失、社会保险缴纳年限转换认定、社会保险地方接续等问题都需要尽快完善。首先，体育管理部门应依法制定保障女运动员生育保险权益的政策文件；其次，体育管理部门应与人力资源与社会保障部门协商解决运动员社会保险接续问题和年限认定问题；最后，由体育管理部门提出解决思路和主要诉求，提请立法部门协调相关部门共同完善运动员社会保险立法。

4.4 加快运动员社会保险地方立法建设

目前，我国运动员社会保险立法尚处于制度建设层面，需要逐渐完善具体的配套制度和管理办法。例如，在中央层面制定和出台“我国运动员社会保险问题指导意见”，在地方层面由省、市、自治区立法部门出台适用本地区的运动员社会保险管理办法或意见，最后，由地方体育部门牵头负责运动员社會保险的具体执行。这样就能够有力推动运动员社会保险地方立法进程。

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