PPP大型体育场馆项目契约治理路径及框架体系构建的实证研究

李明

摘 要：依据PPP项目模式的内涵与特征，结合治理理论对准公共产品与服务——大型体育场馆PPP模式与运行机制的分析，并运用文献资料法与问卷调查法对契约治理的内外部机制的影响路径进行剖析与实证分析。结论显示：PPP模式下的大型体育馆契约治理内部机制中属性识别机制显著影响所有权配置机制与融资风险分担机制所有权配置机制显著影响融资风险分担机制。外部机制在整体上具有显著影响内部机制的作用。提出对策建议：1）政府部门采购专业咨询机构来辅助进行PPP项目的招投标及风险管理；2）积极培养PPP大型体育场馆项目高级运营管理人才；3）提高政府部门对项目绩效评价、监督问责及主体责任的意识。

关键词：PPP模式；大型体育场馆；契约治理；框架；所有权配置；融资风险；外部机制；内部机制；运营管理人才

中图分类号：G 80-052 学科代码：040301 文献标识码：A

Abstract： The result shows that the attribute recognition mechanism in the internal governance mecha Based on the connotation and characteristics of PPP project mode， combined with the analysis of the governance theory alignment of public goods and services —— large sports venues mode and operation mechanism， using the methods of literature review， mathematical statistics， questionnaire， structural equation model SEM confirmatory factor， this paper makes empirical research on the effects of path coefficient of internal and external mechanism of contract governance. nism of large gymnasium contract governance under the PPP mode has a significant impact on the ownership allocation mechanism， the ownership allocation mechanism on the financing risk sharing mechanism. The external mechanism has a significant impact on the internal mechanism on the whole. Suggestions： 1） government procurement professional consulting institutions to assist in bidding and risk management of PPP projects；2） actively cultivate PPP senior sports management talents； and 3） improving government departmentsawareness of project performance evaluation， accountability and responsibility.

Keywords： PPP mode；large stadium；contract governance；framework；ownership allocation；financing risk； external mechanism；internal mechanism；operation management talents

在市场经济条件下，PPP模式对公共基础建设与管理运营有着相当重要的作用，例如大型体育场馆契约治理，其主要是指政府与社会资本各项目主体参与者缔结的一组契约治理机制集合。作为体育产业发展重要载体的公共体育场馆日益成为制约体育产业发展的瓶颈，其运营过程中逐步暴露出利用率不高、资产大量闲置等突出问题，这与我国的公共体育场馆的管理体制紧密相关[1]。我国大型体育场馆要成功实现PPP模式的核心在于解决公共体育场馆建设、管理运营效率低下、功能单一、经营方式行政化、分期维修资金缺乏等问题。深入分析上述问题需从以下2方面着手：一方面，大型体育场馆的融资渠道主要依靠财政拨款，且缺乏专业化管理，政府财政压力逐年增加，风险分担比例过高，已经难以承受。另一方面，社会资本引入PPP体育场馆项目可减轻政府财政负担，例如国家体育场总投资约为31亿3 900万元，中信联合体成为国家体育场项目法人合作方招标的中标人并与北京市国有资产经营有限责任公司共同组建国家体育场有限责任公司[2]。尽管由于诸多原因造成契约未能完全按照预期执行，但在国内影响意义深远，为我国后续PPP大型体育场馆项目治理提供了部分参照。我国大型体育场馆运营中要成功实现PPP经营模式，其核心实质是要明晰政府和社会投资者对场馆资产权利的配置[3]，所以，对所有权配置机制、融资风险分担机制等进行深入研究与改革，对提高政府与社会资本对体育场馆的治理水平有一定的现实意义。

对社会投资者而言，体育场馆投资回报周期虽长，但由于政府的介入与政策上的優惠倾斜，往往具有稳定的市场收入来源。当政府给予一定政策倾斜时，也会降低诸如融资、利率和通货膨胀等经济风险[4]。同时，从场馆设施的消费特点来看，其消费又具有明显的非竞争性，所以，体育场馆兼具排他性和非竞争性的特点，属于准公共产品范畴，可在其供给中引入市场化供给模式[5]。体育场馆作为准公共产品和服务引入社会资本后，就具有了公益性、经营性、商业性的多重属性。另外，由于依托赛事的体育场馆运营开发本身具有不确定性和不可预测性，所以应在PPP体育场馆项目契约治理机制中形成一种识别机制，即属性识别机制，以解决PPP体育场馆项目有别于其他基础性设施的治理。

1 PPP大型体育场馆项目的契约治理机制及合作方式

首先，契约治理机制方面。财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》提出：“尽快形成有利于促进政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership，PPP）发展的制度体系。”正是基于对合作属性的理解与认同，PPP模式才有了推进社会治理现代化的意义，这是因为社会治理区别于社会管理的核心属性也在于合作[6]。公共服务部门实现PPP模式提高自我治理水平，这无疑是为社会资本资源配置提供了平台。PPP模式的特点决定了各项目参与方以签订契约的方式，将责权利及所缔约的相应条款进行规定[7]。另外，政府与社会资本合作中，必然需要考虑所有权配置、风险分担和利益分配机制等运行问题[8]。

其次，合作方式方面。在美国NBA联赛的菲尼克斯太阳队建成的美国西部球馆的投资中，政府部门投资占39%，并拥有体育场馆所有权，其余61%完全由社会资本组成，菲尼克斯市政府投入了3 500万美元，菲尼克斯太阳队投入5 500万美元[9]，因此，从大型体育场馆建设与管理规模、周期长、风险不确定、政府专属投资财政压力大等问题的视角探讨其作为准公共产品的建管特性来看，政府部门在完整的项目周期中具有重要角色与管理责任。将PPP模式引入大型体育场馆建管体系，不仅能够解决融资问题，而且能在契约治理下实现风险分担，专业运营管理化，更有利于政府监督与绩效管理，最终解决场馆的经营与维护赢利，从而达到目标；所以，在PPP体育场馆项目治理中，通过契约治理能提高项目治理效率，尤其在契约的履行与剩余权利配置整合下大幅提高了合作效率与绩效。在建管阶段，构建政府对项目企业在安全、服務、运管、价格等方面的监督机制，并实施PPP项目投资回报补偿机制，例如价格补偿机制、土地补偿机制等。另外，体育治理是系统的协调治理，其主体是多元化的，强调合作与参与[10]。最重要的是在合作方式方面可通过完善的法律、法规对相关责权利进行契约立订，基于公共属性，需要建立政府部门的监督问责机制。

2 PPP大型体育场馆项目契约治理路径与框架体系构建的实证分析

2.1 PPP体育场馆项目治理路径与框架体系构建

PPP体育场馆项目契约治理路径与框架体系应从内、外部机制的相互作用与影响切入。一方面，对内部机制进行分析，例如属性识别机制→所有权配置机制→融资风险分担机制→报酬激励约束机制←运营管理机制等正向影响的显著性程度；另一方面，外部机制分析，例如项目绩效评价机制→信誉选择机制→监督问责机制等正向影响显著性程度。同时各机制在互相影响方面有着一定的相关性与制约性，因此，可以建构契约治理机制彼此的路径影响假设模型及框架体系，以便对其进行实证分析（如图1所示）。

2.2 内、外部机制结构方程模型的影响路径与框架体系的实证分析

如前所述，PPP大型体育场馆项目契约治理理论与机制运行原理，为了进一步解释PPP大型体育场馆项目契约治理机制的影响路径与框架体系构建。对100名政府和社会合作中心的负责人、研究人员、项目经理及社会资本负责人等相关人员发放契约治理内、外部机制问卷进行调查，通过SPSS23.0对问卷结果的信效度进行检验（Cronbach，s ？琢=0.83，KMO=0.79，Bartlett，test为1 106.703，均达到显著，AVE=0.58～0.75，共10个分量表），问卷具有较高的可靠性与有效性。同时，基于结构方程模型SEM的相关原理，用AMOS21.0对假设模型进行SEM验证性因子路径分析，其各适配拟合指数效果良好（见表1）。

如图2、图3所示，在结构方程模型中，参数被估计出来只是建模的第1步，更重要的是对模型的合理性进行检验，包括对每个参数的合理性检验和显著性检验[11]。假设模型检验路径因子载荷结果对各路径检验结论都支持（见表2），说明假设模型路径都达到显著性水平，其中属性识别与所有权配置路径系数为0.871、所有权配置路径系数与融资风险分担机制为0.463、融资风险分担与报酬激励为0.257、运营管理与报酬激励约束为0.741。

在外部契约治理机制中，绩效评价机制显著影响信誉选择机制为0.393，监督问责机制为0.560，监督问责机制显著影响信誉选择机制为0.491。另外10个分量表中包括专门制定的2个内外部机制整体影响分量表，以外部机制对内部机制的整体影响路径为对象，如图4所示，外部机制在整体上具有显著影响内部机制的作用，说明外部机制对内部机制的假设影响路径成立。

3 PPP体育场馆项目契约治理机制框架体系的实施路径与对策

3.1 PPP大型体育场馆项目契约治理机制框架体系与实施路径

根据上述的契约内外部治理机制路径与框架体系，作为实施路径个案比较与分析的理论依据（澳大利亚澳新银行体育场）。1）属性识别机制方面。例如澳大利亚新南威尔士州政府和社会资本联合体共同对澳新银行体育场的前期做了大量科学探索性属性识别工作。例如项目发起、项目筛选、赛事与商业开发评价进行了深入评判，从而制定了完备的项目实施方案。2）所有权配置机制方面。州政府财政出资1亿1 500万澳元，社会资本通过股票融资、自有资金和商业贷款等筹集5亿5 500万澳元，各占比例为17.16%、82.84%，由澳大利亚多丛公司、汉姆布鲁斯银行共同控股成立澳大利亚体育场公司并负责运营管理，并具有31年的经营决策权、开发权和运营处置权。3）融资风险分担机制方面。按照出资比例划分风险承担主体责任，由政府部门承担系统风险，例如政治、经济、环境等不可抗因素，联合体承担非系统风险，例如财务、运营成本、税收等因素。4）报酬激励约束机制。针对澳大利亚体育场公司聘用高级职业经理人的一系列逆向选择、道德风险、剩余索取权与控制权的规制和制度安排，并设计一套激励约束机制来促进项目经理提高公司经济与社会效益。5）在运营管理机制方面。该公司将资产和管理权分离，成立2家公司，一个负责偿还债务及税费等，另一个负责租赁前者场地开展运营管理。随后负责运营管理的公司对场地进行整改后引进了大型体育澳式橄榄球赛事、承办了众多商业娱乐活动、特许经营开发、冠名权开发、场地豪华包厢开发等。6）信誉选择机制和绩效评价机制方面。根据项目运营经济和社会效益对完整的项目绩效进行评价，根据项目经理在PPP体育场馆项目中的管理水平、伦理道德和对股东的负责程度等成绩表现决定聘任与否。7）监督问责方面。政府部门即州政府负责项目的宏观管理与监督问责，考察社会资本在澳新银行体育场的所有履行契约情况，并引进第三方进行有效评估。通过以上案例可知，契约治理机制的路径与框架体系决定着PPP大型体育场馆项目实施的成效，对我国PPP大型体育场馆项目契约治理有一定的借鉴意义。

3.2 对策

3.2.1 政府部门采购专业咨询机构来辅助进行PPP项目的招投标及风险管理

近些年，地方政府建设了一批大型体育运动公园项目及商业配套设施。由于政府相关部门缺乏PPP项目管理的经验，可通过向专业咨询机构采购相关业务来具体执行，例如项目识别、项目准备、项目采购及招投标等事项。例如江苏省泰州市体育局委托泰州市公共资源交易中心，根据政府采购有关规定，就市体育公园PPP项目总体向服务机构咨询，并进行竞争性磋商采购谈判。山东聊城体育公园项目的建设中标单位聊城大学建设工程研发中心，作为咨询机构辅助政府开展体育公园项目建设，最终聊城昌润投标联合体中标，由于项目工程复杂、投融资风险不确定，政府与社会资本通过契约治理融资风险分担机制划分彼此的责任。

3.2.2 积极培养PPP大型体育场馆项目高级运营管理人才

积极培养国内PPP大型体育场馆项目高级管理人才。一方面，项目建成后的运营管理至关重要。高级经理是影响项目运营成败的重要因素，应选择合理的报酬激励约束机制，制定合理的项目经理利益与控制权的安排，所以，适当的激励程度、惩罚强度、信用道德约束必须写入合同。另一方面，信誉选择机制方面，项目经理的信誉在项目中尤为重要，信誉高低直接影响项目经理的市场准入与身份认同。信誉机制是成为PPP项目经理激励的必然条件，那么，如何选择高资质项目经理就成为PPP项目的充分条件，这也是目前地方政府开展PPP大型体育场馆项目所必须要考察的环节。

3.2.3 提高政府部门对项目绩效评价、监督问责及主体责任的意识

地方政府不可盲目追求与社会资本的合作，必须在符合法律法规的前提下引入社会资本。除了相关法律法规的约束外，还要加大社会资本与政府合作互信，提高PPP公共体育服务项目治理水平，在所有权配置、融资风险方面厘清边界与责任。政府对项目要进行严格的绩效评价。另外，针对出现的问题，政府要对项目各环节进行监督问责，实行主体责任制，从而达到PPP大型体育场馆项目治理的契约性、公平性、效率性和可持续性发展目标。

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