持续发挥“杭法十条”在法治建设进程中的引领作用

文 程林

法治中国是一项基本国策，更是执政党对全国人民作出的一项庄严承诺。在“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的号召下，中国的法治进程加速前行。令人欣喜的是，杭州在这一进程中的努力，正一步步转化为鲜活生动的实践，推动这座城市日趋成为法治之都。这其中最为重要的措施，就是出台《中共杭州市委关于全面深化法治杭州建设的若干意见》，简称“杭法十条”。“杭法十条”的问世，对全市的科学立法、规范执法与公正司法，起到了巨大的引领和推动作用。

“杭法十条”引领良法之治

“欲流之远者，必浚其泉源”。法治之本，在于立法，良法是善治的前提和基础。而良法诞生的基石，是蕴藏人文关怀的立法理念与科学民主的立法程序。

“杭法十条”出台以来，地方立法机关十分注重围绕改革大局和民生热点进行重点立法，将改革的良好愿景与群众的高度关切，及时转换成法治的具体主张，用法治方式化解改革风险、实现民众意愿，确保改革行稳致远。如制定《杭州市第二水源千岛湖配水供水工程管理条例》，实现与重大民生工程同步立法；制定《杭州市生态文明建设促进条例》，以法治为建设生态文明之都提供法制保障；制定《杭州市大气污染防治规定》，以法治切实保障公众健康；制定《杭州市生活垃圾管理条例》，以法治提升城市管理水平；制定《杭州市文明行为促进条例》，以法治健全倡导文明行为的长效机制、弘扬“最美现象”、提升城市文明等等。这些聚焦城市发展与民众生活的高质量立法，都是杭州努力用良法带动善治的最真实写照。

与此同时，杭州也在积极建立健全科学民主的立法机制，并扎实推进具体实践。2016年2月，杭州市人大通过《杭州市立法条例》，探索确立了公民旁听、代表列席、网络直播等公众参与立法的新途径、新方式，促进立法内容更好地反映民意、汇聚民智、回应民愿。此后，在修订《杭州市客运出租汽车管理条例》过程中，杭州市人大常委会在市法制办和市交通运输局等前期立法准备工作的基础上，广泛开展调研，邀请巡游车行业、网约车行业、出租车行业协会和普通市民等各方代表参加听证会，听取意见和建议，真正实现了民众对立法的高度参与，也提高了社会对立法成果的认同感。在民众的充分参与下，该条例成为国内第一部将网络预约出租车纳入立法规范对象的设区市地方性法规，也成为以地方立法形式有效落实国家对客运出租汽车行业管理顶层设计的重要实践。特别是该条例“放松管制”“开放市场”的基本思路，以及放宽行业准入门槛、取消驾驶员申请从业资格考试的户籍限制、将从业年龄上限放宽到65周岁、从业资格在巡游和网约两个业务通用等颇具温度的具体规定，还成为杭州通过开门立法取得良好实效的典范，获得社会广泛赞誉。

“杭法十条”助推规范执法

依法治国的关键在于依法执政。“杭法十条”对行政执法进行了严格框定，将权力关进制度的笼子，有力推动了杭州法治政府建设，成效十分明显。2017年，在中国法学会、中国政法大学、中国社科院、最高人民法院等相关机构联合举办的“法治政府高峰论坛”上，杭州因在最近五年法治政府建设工作中表现突出，被评定为“法治政府建设典范城市”。在中国政法大学法治政府研究院同年发布的《法治政府蓝皮书：中国法治政府评估报告》中，杭州位列年度评估总得分榜第二。可以说，杭州依法行政、规范执法成绩可圈可点，尤其是在行政决策和行政执行两方面，创新力度很大。

在行政决策方面，杭州市委市政府在“杭法十条”的指引下，先后制定实施了《关于加强党领导立法工作的实施意见》《重大行政决策程序规则》《关于全面推行政府法律顾问制度的意见》，促进行政决策程序法定化，实现法律顾问制度全覆盖。在重大行政决策过程中，市政府严格遵守征求意见、专家论证、法律审核、风险评估、集体讨论等程序，保证了科学决策、民主决策。

在行政执行方面，杭州连续对行政体制进行重大改革，先后构建“四张清单一张网”、深化“最多跑一次”改革。2016年，出台《杭州市政府部门权力清单管理实施办法》，公开“政府权力清单”“企业投资负面清单”“财政专项清单”和“政府责任清单”，对政府部门的权力进行框定，清单以外的权力不得行使。同时，还配套制定绩效管理条例，为改进机关作风、转变政府职能树立法治导向。2017年，围绕“最多跑一次”改革出台多项制度和举措。如推出“多证合一、证照联办”网上办事系统，实现90%的商事登记事项可通过互联网“一键办理”；办事大厅双休日照常工作，社保医保窗口合并综合进件等。从审批事项范围来看，改革以来，已经有1.1万项事项实现“最多跑一次”，其中不动产交易创造了“60分钟办结”的杭州速度。上述一系列改革举措，已使杭州成为全国规范执法行为、提高行政效率的标杆。

① 杭州西湖法院“在线矛盾纠纷多元化解平台”

“杭法十条”巩固司法公正

司法是维护社会公平正义的最后一道防线，司法的目标是让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义。“杭法十条”进一步拓展了司法公正的内涵与外延，最耀眼的举措和成就便是借助互联网技术的发展优势，搭建“互联网司法平台”，构建“在线多元矛盾纠纷化解平台”。

杭州拥有“电商之都”的美誉，与此相对应，杭州建立了全国第一家互联网法院。2017年8月，杭州互联网法院正式挂牌成立，当天即公开审理了第一起案件——《后宫甄嬛传》作者吴雪岚诉广州网易计算机系统有限公司、网易（杭州）网络有限公司侵害作品信息网络传播权纠纷案。法庭借助远程视频审理系统，只历时20分钟，便促成双方当事人达成了初步调解意向。此后，杭州互联网法院又积极研发网上立案、提交相关证据、参与开庭审理等一整套审判流程与规则，极大地方便了当事人参加诉讼活动，也大大提高了案件审理效率。同时，杭州法院系统还持续推进在互联网上公开审判流程、裁判文书、执行信息。近年来，共上网公布裁判文书50余万份，网络视频庭审直播近300次。此外，杭州还大力构建了“在线矛盾纠纷多元化解平台”，积极探索涉网新型纠纷化解机制，加速复议、调解、仲裁、诉讼联动机制建设。2016年，杭州市西湖区成为中央综治办“在线矛盾纠纷多元化解平台”创新试点地，建成了具有网上咨询、网上协商、网上评估、网上调解、网上仲裁、网上诉讼的一体化平台，努力实现互联网的跨空间矛盾解决。可以说，杭州已借助“互联网+审判”“互联网+社会治理”等模式，树立了司法公正领域的一面鲜艳旗帜。

② 互联网法院

进一步深入挖掘“杭法十条”潜力

在取得显著成绩的同时也应看到，随着发展进入新常态，杭州在经济发展、社会管理、法治建设等方面，都面临着诸多挑战与压力。如何在新的形势下，深入发掘“杭法十条”的潜力，将其目标与要求向纵深推进，敢为人先、干在实处，确保杭州继续在深化法治中国建设进程中发挥龙头领跑示范带动作用，仍是我们要持续研究的课题。

一是借助大数据和人工智能技术进一步提升法治建设质量。目前，大数据已经成为各级管理部门和经济主体评估、决策的重要工具。通过大数据助力国家治理体系和治理能力的现代化，也成为国家治国理政战略的重要组成部分。以深度学习和自然语言处理为代表的人工智能技术，已经在法治领域展现出广阔的运用前景。鉴于此，应尽快借助大数据、人工智能、云计算、移动互联网等新技术，建立“法治大数据平台”。由法制管理机构牵头，通过平台整合高校科研院所、立法机构、司法机构、法律服务机构、金融监管机构等现有资源，加强法治大数据的体系化，为智慧法治建设提供全面支持，既从宏观上把握法治建设的节点和困难，又及时满足群众个性化的法律需求。

二是继续完善行政决策合法性评估与审查制度。行政决策能在多大程度上符合合法性要求，是衡量法治建设水平的重要指标，也是当前行政治理面临的最突出问题。在杭州法治建设的进程中，有必要进一步优化科学、民主和依法决策的体制机制。对重大的行政决策，应当提高透明公开度与公众的参与度。应严格执行行政行为合法性审查，对重大行政行为实施合法性备案审查、预警报告、专项检查等措施，确保行政行为合法性达到较高水平。同时，还应深入落实政府法律顾问制度，建立健全法律顾问聘请、履职、考核机制，推进法律顾问从有形覆盖向有效覆盖转变。

三是加强法治宣传教育，持续巩固提升法治理念。人的理念对事物的发展具有显著影响。正向的理念，往往能极大提升事物发展的效率和效果；负向的理念，则容易造成事物发展的停滞不前甚至后退消解。法治建设是一项不进则退的工程，需要持续开展法治宣传教育，帮助相关人员树立、巩固并提升法治理念。对于行政执法人员，要开展经常性法治业务培训，提升其法治素养，增强其贯彻落实法治建设要求的综合能力；对于社会公众，尤其是在校大中小学生，应开设专门的法治教育课程，同时丰富校园法治教育载体，系统打造法治教育实践和普法宣传的重要基地，实现法治建设的活水长流。