发挥行政调解作用 传承新时代“枫桥经验”

文 任丹娅 童跃军

“枫桥经验”以其有效化解矛盾纠纷，维护社会稳定的功能作用，成为全国政法综治战线的一面旗帜。党的十九大报告提出，加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。杭州市各级行政机关在法治政府建设进程中，秉承服务型政府理念，探索和推进行政调解工作，传承和丰富“枫桥经验”，促进“枫桥经验”在杭州市全面建设小康社会中更好地发挥维护社会稳定功能。

以行政调解丰富“枫桥经验”

行政调解是行政机关对经济活动和社会生活执行管理、监督和服务的一种方式，是新时代“枫桥经验”重要、有机组成内容。

行政调解具有深厚的历史底蕴和群众基础。“以和为贵”的社会伦理观念是调解制度得以形成、发展的根基。在古代，调解体现于乡土农耕气息浓厚的里甲制、父母官等制度设置和概念中。全面建成小康社会关键、攻坚时期，行政调解被赋予更重要的意义，因其行政特性，有别于传统的依靠群众化解矛盾，是“枫桥经验”的有益补充和拓展。

行政调解能充分发挥行政机关的专业性和权威性。当前绝大部分行政调解案件产生于行政机关对管理领域内的民事纠纷。在交通事故处理、物业管理纠纷、环境污染案件等领域，行业主管部门的专业性、权威性则更为突出。

行政调解能充分体现迅速低廉简便的优势。相较于司法调解，迅速、低廉、简便是行政调解特有的优势。行政调解期限远短于复议、诉讼期限，调解不成不影响当事人此后对权利的主张和救济。且在调解程序中，当事人可以综合表达自己意愿，不需要为规范言语概括诉求而产出额外的支出，自然更容易被当事人选择适用。

行政调解能充分体现行政机关的服务功能和定纷止争作用。行政机关的服务功能，不仅仅体现在行政许可、审批、决定等传统意义的行政行为，更多地体现于行政指导、行政建议等柔性行政行为。可以说，行政调解对保护公民、法人和其它组织的合法利益不受侵犯，为调整经济关系和社会关系，维护社会稳定，推动社会主义经济建设起了重要作用。

杭州市行政调解的探索历程

杭州行政调解工作的蓬勃发展期始于2008年。2008年，杭州市结合本市行政复议工作实际，制定了《杭州市行政复议调解工作暂行规定》，对行政复议过程中组织开展行政调解工作的相关问题进行梳理和规定。这是杭州市首次对行政争议的调解作出规定，明确了自愿平等、合法原则、诚信原则等基本原则，明确了涉及自由裁量权行使的案件、涉及行政赔偿或补偿的案件等可以进行调解的范围，并首次明确对于专业性较强或者重大复杂的行政复议案件，可以邀请专家或者社会组织参与调解。

2011年，杭州市为深入贯彻落实《国务院关于加强法治政府建设的意见》《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》等中央、省文件精神，结合本市实际，制定了《关于加强和规范行政调解工作的意见》，推动行政调解工作在全市范围内全面开展，同时还就行政调解与人民调解、司法调解之间的衔接互动进行探索，确立行政调解的导向作用。此后杭州市法制办作为杭州市行政调解工作牵头单位，又先后制定了《健全行政调解与人民调解衔接机制的实施意见》《关于加强涉诉涉议案件行政调解与司法调解衔接工作的意见》，就行政机关组织开展行政调解时，如何与司法调解、人民调解的衔接联动提出明确作了规定。2017年，杭州市制定《关于贯彻落实〈浙江省行政调解办法〉的实施意见》，市级层面行政调解制度框架构建基本完成。各区（县、市）、各部门结合本地、本部门实际，认真梳理行政调解法律依据，研究制定工作制度，充实丰满了杭州市行政调解制度。

创新工作方式维护社会和谐稳定

行政调解以其便利、低廉、快捷的特点和专业、权威的特长，成为有效化解矛盾、维护稳定的重要手段，也是预防和化解社会矛盾的重要有机组成部分。在传承和弘扬“枫桥经验”过程中，杭州市各级行政机关着力抓好行政调解工作，以推动“枫桥经验”从乡村治理体系建设向社会治理体系建设拓展。

培养建强行政调解队伍。杭州市明确各级政府的行政首长是本行政区域行政调解主要负责人，政府分管领导是直接责任人。政府法制部门在提出加强行政调解工作的指导性意见，规范行政调解程序的基础上，及时统计、分析、总结当前行政调解工作开展情况，并每年组织行政调解人员参加业务培训，通过法律法规学习、经典案例研讨、工作经验交流等方式，提高行政调解人员工作能力。国土资源、住房保障、城乡建设、人力资源和社会保障、工商行政管理、民政、卫生、交通运输等部门积极组建行政调解队伍，加强对土地征用、拆迁安置、物业纠纷、林权纠纷、劳资纠纷、消费纠纷、医患纠纷、各类事故纠纷的调解、和解工作的指导，促进行政调解、行业调解深入开展。至2017年年底，全市各级行政调解专职人员355名，兼职2351名，行政调解队伍逐步发展壮大，为落实行政调解职责提供了人员保障。各区（县、市）注重行政调解指导中心建设，全市共有10个指导中心成立并发挥中心的指导协调作用。2017年12月中旬，全市各级行政机关均建立并公示专业调解员名录。

探索创新行政调解工作方式。全市各级行政机关在处理各自职责范围内的治安、劳动争议、权属争议、消费争议等矛盾纠纷时，依托专业法律法规，注重运用行政调解手段，积极创新了各种行之有效的行政调解方式。下城区利用司法行政法律服务中心、社会矛盾排查调处中心、综治工作中心等各种资源和优势，有效借助网络等信息化平台，实行“访调对接、诉调对接、民行对接”，实现优势互补、信息互通、资源共享，最大程度地形成解决矛盾纠纷的合力。西湖区整合12315、12365、12331、12311、98317投诉举报热线功能，畅通消费者投诉渠道，打造分流、指挥、调度、协调、督办“五位一体”的维权联动指挥体系。市环保局健全市县（区、市）两级网络体系，确保环保问题反映渠道畅通、监督社会化、处理及时性。市卫计委针对患者情绪激动、解决矛盾期望大的特点，总结推广“一听、二问、三析、四判”的调解技巧，在耐心调解中缓和医患双方对立情绪，增进医患和谐互信。市城乡建委针对农民工工资、施工合同履行等问题，成立专门的行政调解室。市旅游委员会制定下发《杭州市涉旅案件联合查办暂行办法》，建立部门间旅游市场监管快速反应机制。市市场监督管理局开通绿色通道，每年引导约6万件消费投诉进入绿色通道快速处理，大幅度减少了网购投诉调解对行政资源的占用，缩短一般消费投诉的调处时间，提升了消费者满意度；还与阿里巴巴共建并启用了政企数据共享交互平台——“红盾云桥”和“智慧网监”平台，通过阿里巴巴平台和市局相关数据的资源共享，实现网络案件信息协查全面在线化。

确保行政调解工作实效。杭州市把落实行政调解工作作为平安创建工作、依法行政工作的重要内容，纳入年度考核范围。每年年中，结合上一年度行政调解工作开展情况实际，有针对性地调整考核项目和考核重点。每年年底，对全市各级行政机关行政调解工作进行考核，促使行政调解职责真正落实。部分区（县、市）、和部门在本区域、本系统内亦制定行政调解考核标准，确保发挥行政调解作用。近5年来，杭州市行政调解案件量逐年增加。2013年至2015年，案件量维持在5万到6万件左右，2016年案件量呈现井喷形势，达到131982件，2017年继续爆发式增长，达到224940件。行政调解案件量激增，反映了行政调解作为矛盾纠纷多元化解机制的重要组成内容，已逐渐为社会接受、推广和应用，其作用已逐渐凸显。而较高的调解成功率（2016年77.6%，其余年份均达到86%以上）也反映了当前杭州市大数据经济发展、国际化都市建设过程中，各级行政机关在坚持依法行政的同时，注重运用协商、和解等便民、高效的柔性工作方式开展各项工作，取得既推动社会发展，又促进社会和谐的良好效果。尤其是调解成功后，5年来总共才1起案件进入复议诉讼程序，充分发挥了行政调解化解矛盾争议维护社会和谐稳定的功能作用。