坚持问题导向 增强地方立法的针对性---以《杭州市会展业促进条例》立法实践为例

文 吴超

地方立法作为国家法律的补充，如何找准定位，体现地方需求，突出地方特色，是新时期需要认真研究和解决的一个重要问题。习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上强调：“要坚持问题导向，提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性，发挥立法引领和推动作用。”近年来，杭州市人大常委会始终坚持党对立法工作的领导，把立法工作与全市经济社会发展紧密结合，注重从实际出发，坚持问题导向精准立法，不断加强和改进地方立法工作，取得较好效果。

2017年9月30日，浙江省十二届人大常委会第四十四次会议批准了《杭州市会展业促进条例》（以下简称条例），成为全省第一部规范促进会展业发展的地方性法规。条例填补了杭州市在会展业发展领域的立法空白，标志着杭州市促进会展业发展工作在法治轨道上迈出了重大步伐。

回顾这部法规从起草、修改、审议到颁布实施各个过程，我们感到，只有坚持问题导向，增强立法的针对性，真正做到“针对问题立法、立解决问题的法”，才能保证法规真正有效，切实发挥其在改革发展中的引领和推动作用。

深入调研，准确把握立法定位

以问题为导向立法，首先体现在确定立法项目上。要用好立法资源，保证立法能够产生积极的社会效果，就需要深入了解实际需求，抓住急需解决、通过立法又可以解决好的问题。

通过前期深入的调研，我们了解到，会展业是朝阳产业，具有很强的集聚和辐射功能，可以有效提升城市产业竞争力、文化影响力、区域带动力和综合实力。经过十多年的发展，尤其是G20杭州峰会之后，杭州市的大型会展运作能力显著提升，综合效益和带动效应进一步显现。杭州市委《关于全面提升杭州城市国际化水平的若干意见》将“着力打造国际会议目的地城市”作为杭州建设国际化城市的四大个性特色之一，市第十二次党代会又将“打造国际会展之都、赛事之城”写入报告，表明会展业已成为杭州城市发展战略的重要组成部分。

然而，新形势下的杭州会展业发展仍存在某些制约问题，主要体现在会展业管理体制不统一、会展业财政资金管理不统一、展馆及配套设施不完善、市场化运作程度不高等方面。结合杭州实际开展会展业立法，其意义在于，破解本市会展业发展道路上遇到的难题，为推动杭州会展业发展提供更强有力的法制保障。条例因此被列入杭州市人大常委会2017年立法计划重点立法项目。

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直面问题，针对性开展制度设计

地方立法重在可操作、有特色，要立得住、行得通、真管用。要聚焦重点问题和关键条款，深入研究论证，提出切实可行的措施，做到能具体的尽量具体、能明确的尽量明确，努力增强法规的针对性和有效性。这几年，杭州市人大开展了不少促进类的立法，鼓励倡导的条款相对多一些。但在会展业促进条例里面，比较硬的“干货”很多，对存在的问题都有相应的刚性措施。

针对全市会展机构缺乏统一管理，承担会展职能的机构分散，同时杭州市会展办现有配置偏弱，统筹协调缺乏有效的行政手段，与会展业的发展定位不符的现状，条例明确规定，应整合会展业服务管理职能，确定会展业主管部门，并区分行业主管和行业自律，细化相应管理职能。

针对专项资金多头管理、使用分散，使用不规范，财政资金主要用在政府主导项目，极少用于市场化培育的现状，条例规定，应当整合部门会展项目预算资金，制定专门的会展业发展扶持资金管理使用办法，明确资金使用的范围、标准和程序等内容，加大对非政府举办重大会展活动和培育品牌会展项目等的资助。

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针对目前杭州会展场馆规模不大、室内使用面积少、功能不齐全、专业化不到位的问题，条例规定，一方面，市级有关部门在编制会展场馆建设专项规划时，应当结合“拥江发展”战略，与钱塘江两岸开发利用、轨道交通建设等规划衔接，合理布局场馆，部分内容要纳入城市总体规划，增强规划的刚性。另一方面，杭州市人民政府应当制定出台优惠政策，鼓励社会资本和境外投资者参与会展场馆和配套设施建设。

针对在会展活动许可方面存在多部门分头许可、许可效率低下等问题，结合“最多跑一次”改革要求，条例在会展活动行政许可方式上有所改进。一是根据法律、法规规定需经两个以上部门许可方可举办的会展活动，规定由会展业主管部门协调相关部门实行一次收文、联合办理、一次办结；二是举办单位申请年度内在同一场馆举行同等规模或者相同内容的多场次会展活动，规定公安、市容环境卫生、文化等部门可以采取一次许可的方式。

此外，结合杭州会展业发展阶段特征，为表明大力鼓励本市会展业发展的态度，条例中并没有设置法律责任条款。

凝聚共识，合力推动问题解决

《杭州市会展业促进条例》是一部坚持科学立法、民主立法、依法立法，体现地方特色、解决实际问题的地方性法规。整个立法过程，不是人大唱“独角戏”，而是各方参与的“大合唱”，是对“党委领导立法、人大主导立法、政府发挥重要作用”立法机制的生动实践，是各方发挥合力通过立法推动我市会展业发展难题解决的又一成功案例。

进入新时期以来，在全面推进依法治国的大背景下，中央和省、市委对加强党对立法工作的领导越来越重视，市委专门出台《中共杭州市委关于加强党领导立法工作的实施意见》。会展业条例是市人大常委会贯彻落实党对立法工作的领导，在常委会会议表决通过之前先报送市委常委会研究的第一个法规项目。在此之前，杭州市人大常委会曾就人大立法工作或某个重大立法事项向市委汇报过，还没有就某一个法规事项向市委汇报过的先例。通过这次会展业立法，市人大常委会有关部门与市委法治机构建立了良好的沟通衔接关系，与市委常委们形成了正向的沟通反馈机制，摸索出了一套可行的操作规范，对后续此类立法活动的开展提供了指导和借鉴。市委审定立法项目，是党领导立法工作的最直观体现，充分发挥党委协调各方、凝聚共识的作用，有利于法规出台后的有效实施。

发挥人大主导立法的作用和政府在立法工作中的重要作用，是密切关联有机统一的两个方面。一方面，市人大常委会高度重视会展业立法，主要领导多次听取汇报，并就重大问题作出指示；分管领导召集有关部门研究，明确修改思路，并就条例中的主要问题同市政府有关领导进行沟通。市人大有关专门委员会或者工作机构提前介入，加强指导，针对性地开展专题调研。常委会组成人员的审议质量不断提高。法制委员会多途径多渠道开展科学立法、民主立法，扎实开展统一审议。另一方面，我们真切地感受到，此次政府对会展业发展的重视，提交人大审议的草案质量具有很高的水准，这与政府有关部门前期充分的调查研究是分不开的。在草案提交人大审议后，有关部门安排业务骨干，积极配合人大立法，顺畅的沟通协调极大地推动了立法工作的开展。