政策演进与乡村治理四十年:1978—2018——以中央一号文件为基础的考察

曲延春，王成利

(1.山东师范大学公共管理学院，济南250014；2.山东省社会科学院 东岳论丛编辑部，济南250002)

乡村治理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，也是实现国家治理现代化的重点和难点所在。从1978年至今，我国农村改革已经走过了40年的时间，在这40年间，乡村治理的效果如何?当前乡村治理面临的问题是什么?下一步政策应从哪些方面着力?这些问题不仅反映了乡村政策40年的演进历程，而且决定了乡村建设的现实任务和发展趋势。本文拟以1978年以来历年的中央一号文件为考察对象，通过中央一号文件的政策演进，透视1978—2018年40年间乡村治理的发展逻辑、中央一号文件对于乡村治理的政策实施效果以及当前乡村治理存在的问题，并在此基础上进一步探讨今后乡村发展的政策重点和未来展望。

一、乡村治理的发展逻辑:中央一号文件的政策演进

乡村治理是指以促进农民增收、增进农民福祉为主线，以实现乡村“善治”为目标，由政府、乡村社会组织以及农民个人等多元主体对乡村社会共同管理的过程。乡村治理的目标是实现对乡村的善治，最终增进农民福祉、实现乡村公共利益最大化。为解决“三农”问题，1982—1986年，中央连续发布了5个中央一号文件，然后，在2004—2018年又连续发布了15个中央一号文件。可以说，这20个中央一号文件关于促进农民增收、增进农民福祉的主线清晰而稳定，并充分反映了不同历史时期乡村治理面临的主要任务。根据中央一号文件的政策演进，乡村治理的发展过程可以分为以下五个阶段。

1.稳定家庭联产承包责任制，促进农业生产发展:1982—1986年的中央一号文件

这一时期，我国改革开放刚刚起步，工业化水平较低，农民占全国人口的大多数，农村所要解决的主要问题就是普遍存在的贫困问题。随着家庭联产承包责任制的实行，农业生产取得了历史性进步，农民的温饱问题得到初步解决。家庭联产承包责任制作为一种制度创新，充分调动了农民的生产积极性，发挥了巨大的政策效应。因此，1982年中央一号文件《全国农村工作会议纪要》主要对1978年以来我国迅速推进的农村改革进行总结，肯定了家庭联产承包责任制的性质。随之，1983年的中央一号文件《当前农村经济政策的若干问题》又进一步指出，家庭联产承包责任制“是在党的领导下中国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”；同时，文件肯定了家庭联产承包责任制的作用，“联产承包责任制和各项农村政策的推行，打破了我国农业生产长期停滞不前的局面，促进了农业从自给半自给经济向着较大规模的商品生产转化，从传统农业向着现代农业转化”。基于1983年“农业生产获得了创纪录的丰收”，使得如何稳定家庭联产责任制、给农民吃一颗“定心丸”就成为亟待解决的问题。1984年的中央一号文件《关于一九八四年农村工作的通知》强调，要继续稳定和完善家庭联产承包责任制，规定“土地承包期一般应在15年以上”。1985年的中央一号文件《关于进一步活跃农村经济的十项政策》在肯定广大农村正面临着加速发展商品生产极其有利时机的同时，也指出在农村生产向商品经济转化中还存在着种种不协调现象，其中之一就是农产品统购派购制度，因此，要改革农产品统派购制度，粮食、棉花取消统购，改为合同定购。这一政策对于促进当时农村商品经济发展起到了重要作用。1986年的中央一号文件《关于一九八六年农村工作的部署》作为20世纪80年代最后一个中央一号文件，充分肯定了农村改革取得的成果，强调农村改革的方针政策是正确的，必须继续贯彻执行，同时强调了坚持改革的决心。

1982—1986年这五个中央一号文件，主要围绕家庭联产承包责任制、农业增长、商品生产、农村经济改革等展开。虽然当时的中央一号文件还很少明确提到“提高农民收入”的概念，但是无论是农村经营制度的变革还是农村商品生产的发展，无不是以提高农民收入为目标。并且，这一时期农业增长的速度是罕见的，农民收入增长较快，城乡收入差距缩小明显，城乡收入差距从1978年的2.57∶1缩小到1985年的1.86∶1。因此，这一时期的中央一号文件已经形成了乡村治理促进农民增收的主线。

2.取消农业税，建设社会主义新农村:2004—2007年的中央一号文件

1984年，我国实现了农业大丰收，但农村普遍出现了“卖粮难、卖棉难”的问题。1985年，以国有企业改革为中心的城市改革全面展开，改革重点的转移使农村发展逐步放缓，本已在1978—1984年不断缩小的城乡收入差距又重新扩大。不仅如此，进入20世纪90年代后，农民的税费、提留统筹、集资摊派等负担不断加重，由此导致县乡基层政府与农民的矛盾不断加深。并且，农民负担沉重极大挫伤了农民种粮积极性，2003年还出现了全国粮食产量罕见下滑的严峻局面。如果说在1982—1986年，中央一号文件促进农民增收主要是从改革农业生产体制、实行家庭联产承包责任制来做文章的话，那么21世纪以来，中央一号文件促进农民增收主要是从农村税费改革、减免农业税、减轻农民负担入手的。因此，这一时期乡村治理解决的主要问题就是如何减轻农民负担、提高农民从事农业生产的积极性。为减轻农民负担，1999年安徽省开始进行农村税费改革试点，但是改革效果有限。鉴于农业农村面临的形势，时隔18年之后，2004年中央一号文件重新锁定“三农”问题。

2004年中央一号文件《关于促进农民增加收入若干政策的意见》直接以“促进农民增加收入”为标题，这也是中央一号文件首次以“农民增加收入”为标题，这就明确点出了乡村治理的主线。文件要求力争实现农民收入较快增长，尽快扭转城乡居民收入差距不断扩大的趋势，历史性地提出“两免三补贴”。至此，减免农业税作为增加农民收入的重要政策措施正式出现在中央一号文件中。2005年中央一号文件《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》提出，进一步加大农业税免征范围和农业税减征力度，并且开始在牧区进行取消农业税的试点，强调以农业综合生产能力建设促进农业发展和农民增收。2006年中央一号文件《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》历史性地提出在全国范围取消农业税，提出建立以工促农、以城带乡的长效机制，实行工业反哺农业、城市支持农村和“多予少取放活”的方针。2007年中央一号文件《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》，突出了发展现代农业的主题，提出以发展现代农业作为推进社会主义新农村建设的主要推手，并且提出了发展现代农业的主要措施，包括增加对“三农”的投入力度、加快农村基础设施建设、推进农业科技创新等多个方面。

通过2004—2007年的中央一号文件可以看出，这一时期政策的主题已经转变为农村税费改革、取消农业税、建设社会主义新农村等。这一时期中央一号文件主要是通过减轻农民负担、工业反哺农业和城市支持农村来实现农民收入增长的。这一政策思路相较于20世纪80年代已有不同，从这一阶段开始，“公共服务”“基本公共服务”“公共财政”“农村公共文化”等成为中央一号文件的关键词汇，表明实现乡村公共利益成为中央农村政策的重点。

3.以工促农、以城带乡，促进农民持续增收:2008—2012年的中央一号文件

2008年中央一号文件《关于切实加强农业基础设施建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》提出，要形成城乡经济社会发展一体化新格局。为解决农业增产而农民不增收的问题，文件提出以提高农民收入为目标，形成农业增效、农民增收的良性互动格局。同时提出，为实现城乡公共服务均等化，必须加快发展农村公共事业，提高农村公共产品供给水平。短时间内实现农民增收较为容易，但如何实现农民收入持续增长则较为困难，特别是在2008年国际金融危机的影响下，农民增收面临更为复杂的形势。在此背景下，2009年中央一号文件《关于促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》则提出了农民持续增收这一问题。文件要求进一步增加农业农村投入，较大幅度增加农业补贴，增加对种粮农民直接补贴；同时，文件强调现有土地承包关系保持稳定并长久不变。2010年中央一号文件《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》对于如何夯实农业农村发展基础提出了具体措施，包括健全强农惠农政策体系、提高现代农业装备水平、加快改善农村民生、推进城乡协调改革、加强农村基层组织建设等方面；文件还指出，要把改善农村民生作为调整国民收入分配格局的重要内容，把扩大农村需求作为拉动内需的关键举措，把发展现代农业作为转变经济发展方式的重大任务。总之，这三个中央一号文件进一步强调了农业农村在我国经济社会发展中的地位和作用。

2011年中央一号文件《关于加快水利改革发展的决定》分析了新形势下水利的战略地位，提出了水利改革的指导思想、目标任务和基本原则，明确要加强农田水利等薄弱环节建设。2012年中央一号文件《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品保障供给能力的若干意见》提出，依靠科技创新驱动，引领支撑现代农业建设。如果说2010年中央一号文件只是笼统地讲农业农村发展的基础问题，那么2011年和2012年的中央一号文件的政策指向则更为清晰，分别以“水利”和“农业科技”为标题，将所要解决的问题写得十分具体。对于农业发展而言，水利是农业的命脉，科技是农业的根本，这两个中央一号文件可谓抓住了农业发展最为关键的两个方面。

4.推进农业现代化和农业供给侧改革:2013—2017年的中央一号文件

发展现代农业、推进农业现代化是促进农业生产发展和农民增收的根本措施，自2013—2017年，中央一号文件的主题连续锁定农业现代化问题，对于强化农业科技创新驱动作用、发展现代种植业和农业机械化、培育农业新型经营主体、农业社会化服务体系建设、农业供给侧改革等提出了具体的政策措施。同时，乡村治理机制作为乡村治理的重要方面和提升乡村治理水平的重要保障也得了中央的重视。这几年的中央一号文件对于如何完善乡村治理机制进行了专门论述，体现出中央对于乡村治理问题的高度重视。

2013年中央一号文件《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》明确提出“完善乡村治理机制”。文件对于农民合作社在乡村治理中的作用给予了明确定位，即“农民合作社是带动农户进入市场的基本主体，是发展农村集体经济的新型实体，是创新农村社会管理的有效载体”。此外，“家庭农场”的概念也首次在中央一号文件中出现，家庭农场实际上不仅是适应现代农业发展的新型农业经营主体，而且是新型乡村治理主体。2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》也明确提出“改善乡村治理机制”，并且从加强农村基层党的建设、健全基层民主制度、创新基层管理服务等方面进行了论述。2015年中央一号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》则提出“创新和完善乡村治理机制”。2016年中央一号文件《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》在继续强调“创新和完善乡村治理机制”的同时，明确提出“把坚持农民主体地位、增进农民福祉作为农村一切工作的出发点和落脚点”；同时再次强调了乡村治理的主线——增进农民福祉。由此可见，能否增进农民福祉不仅是农村一切工作的出发点和落脚点，也是衡量和检验中央农村政策正确与否的标准。

2017年中央一号文件《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》在推进农业现代化方面，提出了以全新发展理念，即通过推进农业供给侧结构性改革实现农业增效和农民增收，这不仅是中央一号文件的政策创新，而且是如何推进农业发展的理论创新。对于如何推进农业供给侧结构性改革，文件提出，根本途径是体制改革和机制创新，即通过体制改革和机制创新来激发农业农村发展的新动能，文件同时强调增加农民收入是农业供给侧改革的两个主要目标之一。

5.乡村振兴战略的全面实施:2018年中央一号文件

之所以把2018年中央一号文件的实施单独作为一个阶段，是因为2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》开启了新时代乡村全面振兴的新篇章，乡村振兴战略成为新时代“三农”工作的总抓手。2018年中央一号文件不仅明确了乡村振兴战略的指导思想和到2020年、2035年以及2050年的目标任务，而且提出，要“把维护农民群众根本利益、促进农民共同富裕作为出发点和落脚点，促进农民持续增收，不断提升农民的获得感、幸福感、安全感”作为乡村振兴战略的重要原则。文件对培育乡村发展新动能、推进乡村绿色发展、繁荣兴盛农村文化、构建乡村治理新体系等进行了明确部署。因此，2018年的中央一号文件必将开启我国农村发展的新历程。

二、中央一号文件对于乡村治理的政策效果分析

纵观1982—2018年20个中央一号文件可以看出，虽然在不同的历史阶段中央一号文件关注的主题不同，但都围绕着促进农民增收、增进农民福祉这一主线展开。根据农业农村面临的不同历史时期形势，中央一号文件的主题涉及了从家庭联产承包责任制到农村税费改革、新农村建设，再到城乡一体化、农业现代化和农业供给侧结构性改革以及乡村振兴战略等一系列重大问题。可以说，中央一号文件体现了乡村治理政策演进的梯次发展趋势，既保持了连续性，又体现了时代性和创新性，实施效果也非常显著。

1.实现了农业发展和农产品有效供给

国家粮食安全是社会稳定的基础，粮食产量是衡量农业发展的重要指标。自1978年以来，我国粮食产量提升明显。虽然2016年全国粮食总产量(61625.0万吨)比2015年(62143.9万吨)减少近520万吨，止步于十二连增，但从纵向比较来看，其增长速度还是十分显著的。1978年我国粮食产量为30476.5万吨，2016年相比于1978年，产量翻了一番多。2000—2016年，我国粮食产量及小麦、玉米、稻谷、油料、蔬菜产量虽然在个别年份受政策和市场影响而有所波动，但总体上稳步提升(见下表)。由此可见，中央一号文件的政策指引有效实现了农业生产发展，保障了我国的粮食安全和农产品有效供给。

表我国粮食及部分农作物产品产量 单位:万吨

2.提高了农民收入

1978—1984年是农村改革取得显著成效的时期，一是1984年实现了粮食大丰收；二是农民增收明显，城乡收入差距不断缩小。但自1985年开始，随着国家改革重点的转移，农民收入增长幅度下降，农民增收困难，城乡居民收入差距不断扩大，2002年城乡收入差距开始扩大到3∶1以上，这也是2004年中央一号文件直接以“促进农民增加收入”为标题的重要背景和原因。关于促进农民增收，中央政策主要从两个方面着手:一方面，从统筹城乡发展的角度实行工业反哺农业、城市支持农村，并免除了农业税从而结束了我国的农业财政时代，减轻了农民负担；另一方面，从农业自身发展的角度实施发展现代农业、推进农业现代化来促进农民增收。2013—2015年，中央一号文件连续三年都是以农业现代化为标题。

在一系列政策措施实施下，城乡收入差距在2009年之后开始下降。2012—2015年，农村居民人均纯收入增长率分别为10.7%、9.3%、9.2%和7.5%，而同期国内生产总值增长率分别为7.7%、7.7%、7.4%和6.9%，城镇居民人均可支配收入增长率分别为9.6%、7.0%、6.8%和6.6%[1]。可见，同期农村居民人均纯收入增长率不仅高于同期国内生产总值增长率，而且高于城镇居民人均可支配收入增长率。因此，2009—2015年，城乡居民收入差距逐步缩小，并且在2014年下降到3∶1以下。①参见《中国统计年鉴 2017》，中国统计出版社2017年版，第171页。

3.提升了农村公共服务水平

改革开放以来，农村发展取得了巨大成就，不仅农村经济快速发展，而且农村公共服务水平显著提升。一方面，农村水电路等基础设施状况有了很大改观。截至2015年底，全国农村公路里程达到398万公里，全国99.99%的乡镇和99.87%的建制村通了公路。全国农村客运站总数达26万个，农村客运线路9.7万条，覆盖了3.5万个乡镇、57.4万个建制村，乡镇和建制村通客车率分别达到99.01%和94.28%[2]。我国水库数量2015年达到97988座，比2000年的85120座增加了12868座。灌区有效灌溉面积2015年达到29902千公顷，而2000年仅为24493千公顷。②上述数字由作者根据国家统计局网站公布的历年数据整理得出。另一方面，农村教育、医疗、养老等社会事业进步明显，特别是2009年开始实行的新型农村养老保险，这是继取消农业税后我国农村政策的又一历史性进步。在医疗方面，农民也逐步享受到与城市居民同等待遇的医疗保险。例如，山东省在2014年1月1日开始将新农合与城镇居民医疗保险合并，建立全省统一、城乡一体的居民基本医疗保险制度。尽管横向比较，城乡之间在基础设施和社会事业方面还存在一定差距，但是农村公共服务水平的提升也是有目共睹，特别是新农合、新农保政策的实行使农民得到了公共财政的支持，开始逐渐享受到与城市居民同等的国民待遇。

4.形成了乡村多元主体治理格局

治理强调的是治理主体的多元化，是多元主体合作治理。在传统的社会管理体制下，政府是唯一的权力主体。1978年农村改革后，随着人民公社体制的解体和“乡政村治”模式的建立，国家权力不断退出乡村社会，乡村由单一主体的管理向多元主体的治理转变。治理主体的多元化除了体现在村民自治组织的普遍建立外，还体现在农民合作社等农村经济组织和其他社会组织的发展以及新型农民的培育上。关于农民合作社的发展，中央一号文件多次提及，如2006年中央一号文件指出，积极引导和支持农民发展各类专业合作经济组织；2007年中央一号文件要求，认真贯彻《农民专业合作社法》，支持农民专业合作组织加快发展。2013—2015年的中央一号文件都提出了发展农民合作社。在中央一号文件的引领下，农民专业合作组织已成为乡村社会重要的治理主体。此外，农村红白理事会、老年协会等公益性社会组织也迅速发展，农民也日益成为重要的乡村治理主体，具备了实现善治的基本条件。因此，新型职业农民的培育对于乡村治理意义重大。2007年中央一号文件就提出培育新型职业农民，自2012年起，中央一号文件又连续四年强调要大力培育新型职业农民。新型职业农民不仅是掌握现代农业生产技术的农民，而且是具有现代公民精神和公民意识的农民。当前，越来越多的农民掌握了现代农业技术，其政治参与意识和参与能力不断提高。基于上述分析，可以说，乡村社会已经形成了多元主体治理格局。

三、当前乡村治理面临的问题分析

在中央一号文件的政策引领下，我国乡村治理取得了较大成绩，农民收入不断增长、农民福祉不断提升、乡村公共利益不断实现。但是，面对新的发展形势和新的发展任务，当前乡村治理仍面临一系列问题。

1.农业发展面临新挑战

2016年我国粮食总产量61625万吨，比上年减少500多万吨，粮食产量在十二连增之后出现下降。2017年我国粮食总产量为61791万吨，虽比2016年增加，但仍没有达到2015年的水平。这说明影响我国农业生产的不确定因素仍然突出，特别是受气象条件、灾情影响还较大，农业发展仍然面临严峻挑战。

首先，土地经营规模小、劳动力数量多但素质低。虽然我国农村商品经济发展迅速，市场化程度已经达到一定水平，但是农村经营主体仍以小农为主。我国农民户均经营耕地面积不足10亩，仅为欧盟的1/40，美国的1/400。即使与我国国情相近的日韩相比，他们的户均经营规模也是我们的2～3倍[3]。在坚持家庭联产承包责任制的前提下，如何实现土地的适度规模经营、提高规模经济效益已经成为当前农业发展面临的重要任务。

其次，农民种粮积极性下降。统计数据显示，2015年全国稻谷亩均收益947元、玉米681元、小麦587元，大豆仅为406元。若算上土地费用、人工费和折旧等，粮食生产几乎没有利润[4]。很多农民种粮一年不如外出打工一个月。种粮收益的减少直接导致农民种粮积极性的下降，除家庭农场等种粮面积较大的经营主体外，相当一部分农民种粮的目的仅仅是满足家庭需要。并且，较低的种粮收益使很多农民不愿在土地上投入过多的人力资源、物力资源。另外，我国农产品市场开放程度高导致的问题也一定程度上影响了农民种粮积极性。目前，“世界农产品平均关税水平为62%，最高关税水平甚至能达到1000%以上，而中国农产品平均关税水平仅为15.2%，不足世界平均水平的1/4。关税门槛过低，在抵御国际市场对国内产业的冲击和影响方面效果甚微”[5]。这也在很大程度上影响了我国农业发展。

再次，农业可持续发展的阻力增大。当前，我国粮食综合生产能力薄弱直接影响到农业可持续发展。我国农业基础设施建设依然薄弱，农田还有2/3以上是中低产田，全国很多地方的水利设施都在“吃老本”，农业“靠天吃饭”的状况尚未根本改变。科技支撑能力不强，科技进步贡献率低于发达国家20个百分点左右，农业科技成果转化率也只有40%左右。同时，我国还是一个人多地少水缺的国家，人均耕地、淡水分别仅为世界平均水平的40%和25%[3]。

2.农民持续增收面临新困难

我们以2013—2016年农民人均可支配收入情况为例进行分析。2013—2016年农民人均可支配收入分别为9429.6元、10488.9元、11421.7元和12363.4元，2014年较上一年增加1059.3元，2015年较上一年增加932.6元，2016年较上一年增加941.7元。2015年较上一年增加数比2014年较上一年增加数减少126.7元，2016年较上一年增加数与2015年较上一年增加数基本持平。在2016年农民人均可支配收入中，农村居民的人均工资性收入达5021.8元，较2015年增长8.2%，而2015年较2014年增长8.9%。经营净收入4741.3元，较2015年增长9.2%，而2015年较2014年增长10.8%。可见，无论从工资性收入还是经营性收入来看，2016年较2015年增长数均比2015年较2014年增长数下降。①参见《中国统计年鉴 2017》，中国统计出版社2017年版，第168页。这些情况实际上都反映了农民收入增长放缓的趋势。

从农民收入来源结构看，农民可支配财产净收入所占比重非常有限。2013—2016年农民可支配财产净收入在农民可支配收入中所占比重分别为2.1%、2.1%、2.2%和2.2%，不仅比重低，而且几乎没有增长。农民财产性收入是指依靠农用地、宅基地、自有资金、集体经济等财产获得的收入。“按照财产性收入的法理概念，农民的财产性收入包括了土地转让收益、收入，固定资产出租与转让收益以及流动性财产收入等多种形式的收入。具体到中国的社会现实中，目前农民财产性收入则包括了村集体资产的经营性收入、承包土地出租与转让收入、农户自身所拥有的固定资产出租与转让收益、流动性资产的收益。”[6]“从国际上的相关经验来看，居民纯收入中应该有30%左右为财产性收入，在美国农业人口中这一比例更是达到了40%。以此推断，中国农民财产性收入提升的潜力和空间前景非常好。”[7]

当前，农民财产性收入较少缘于两方面原因:一方面，农民对农村集体资产的所有权并没有得到真正落实。虽然在理论上来讲，农村集体资产属于全体农民所有，但是目前农民集体资产的产权主体法律地位非常模糊，农民集体只是理论上的虚拟概念，其主体权利难以真正履行。另一方面，“农村产权功能弱化。农村产权的生产要素功能被局限在一定的时间和空间范围内，生产要素的配置效率受到了严格约束”[6]。尽管我国农村土地流转规模迅速加大，但是由于缺乏交易市场和农民对市场信息的掌握不足，所以土地流转仍以熟人或是邻里之间的转包等非正式流转方式为主。在“2010年的土地流转方式中，转包占到51.6%，出租占到26.4%。签订流转合同的土地面积仅占总流转面积的56%，而且这些合同往往不完善，缺乏市场竞价，降低了流转的价格。”[8]

3.农村公共服务供给仍然不足

进入21世纪以来，在中央一号文件的政策引领下，国家对“三农”的投入力度不断增强，农村公共产品供给状况不断改善，农村公共服务质量和水平也不断提升。但是，当前农村公共服务短缺现象仍然存在，集中表现在三个方面:其一，农村公共产品供给总量不足，供给质量较低。例如，在农村水电路等基础设施建设方面，“最后一公里”问题仍然存在，特别是农田水利建设方面，全国还有一半的耕地靠天吃饭，部分农田水利工程在国家投入大量资金建设后成为摆设。部分地方政府在农村公共产品供给中注重“锦上添花”而不是“雪中送炭”、重视“面子”轻视“里子”现象依然存在。例如，乡村公路建设“重建轻修”“重建轻管”问题仍然突出，农村公路建设质量标准低、路面较窄、坑洼不平、损毁严重，成为普遍存在的状况，严重影响了农业生产和农民生活。其二，农村社会事业发展与城市相比还有一定差距。在基础教育、医疗卫生服务、养老服务等方面，农村都普遍落后于城市的发展水平，这也成为农民“用脚投票”流入城市的重要原因。其三，农民在农村公共产品供给中“话语权”缺失，农村公共产品供给偏离农民需求。长期以来，在公共财政投入上，我国注重的是“过程导向”而非“结果导向”，即注重财政预算的执行，而轻视投入绩效的考核。同时，财政资金的使用也很少听取社会公众的意见。因此，在农村公共产品供给过程中，提供什么样的公共产品、提供多少公共产品基本是由政府而非农民决定，农民利益需求并没有得到充分尊重和有效回应。

4.乡镇政府治理能力弱化

虽然农业税的取消使乡镇政府不再是国家从农村“汲取”资源的工具，但是乡镇政府也没有应然成为国家向农村提供公共产品和公共服务等资源的“支持”工具，甚至有学者将农业税取消后的乡镇政府称为“悬浮型”政府，即农业税取消后乡镇财政变得越来越“空壳化”。乡镇政府的工作以四处借贷、向上“跑钱”为主，不但没有转变为政府服务农村的行动主体，而且正在和农民脱离其旧有的联系，变成了“无关紧要、可有可无”的一级政府组织[9]。“悬浮型”政府这一概念一定程度上反映了当时农业税取消后乡镇政府无所适从的状态，即部分老百姓所说的，农业税取消了，但同时也看不到乡镇干部的影子了。从现在来看，乡镇政府实际上仍与乡村社会有着密切联系，并没有悬浮于乡村社会之上。但是，现在乡镇政府与乡村社会的联系并非主动进行，基本是被动为之，即在农业税取消前，乡镇政府在利益驱动下会主动深入乡村；而农业税取消后，乡镇政府失去了经济利益，因而在向农民提供各种服务的过程中，都是被动地执行国家政策，失去了内在动力。

对于乡镇政府治理能力而言，尤为严重的问题就是乡镇财政能力弱化。目前，乡镇政府财政负债沉重，财政能力不足问题突出，保工资保运转成为多数乡镇政府工作的首要目标。由于财力有限，多数乡镇没有足够的财力进行全方面的乡村建设，导致乡村社会事业的投入严重不足。在利益驱动下，乡镇政府更愿意积极发展地方经济，追求GDP和财政收入的增长，但在这一过程中往往忽视民生服务，忽视乡村公共福利的投入。

四、进一步推进乡村治理的政策展望

针对当前乡村治理存在的问题，笔者认为，要进一步推进乡村治理，促进农民增收、增进农民福祉，实现乡村“善治”，今后政策重点应体现在以下四个方面。

1.以供给侧结构性改革推进农业发展

可以预见，供给侧结构性改革将是今后一个时期推进农业发展的主要政策措施。农业供给侧结构性改革的主要任务就是改善农产品的种类和质量，加大中高端农产品的比重，增加绿色优质农产品供给。一是充分发挥市场这只“看不见的手”的作用，正确处理政府与市场的关系，通过改革农产品价格形成机制，进一步减少玉米等部分农产品种植面积，改变产能过剩问题，减少低端供给。二是通过体制改革和机制创新激发农村发展活力，重点是在土地承包关系长久不变的前提下，落实好农村集体土地所有权、承包权、经营权“三权分置”办法，通过农村土地流转，促进家庭农场的发展，推动适度规模经营，实现土地耕种的最大经济效益。

2.以多种手段促进农民持续增收

相比于农业生产发展和粮食产量提高，农民增收特别是保持农民持续增收更为困难，而要促进农民持续增收必须采取多种手段，除了推进农业供给侧结构性改革，引导农民种植绿色、高效、高附加值、具有更高市场需求度的农产品外，还应进一步拓宽农民工资性收入渠道。一方面，应加强农民职业培训，提高农民职业技能，为就业创造基本前提条件；另一方面，应实行城乡一体的劳动就业制度，实现农民与城市居民就业服务的均等化。此外，还应通过农村土地制度改革，重点增加农民财产性收入。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“赋予农民更多财产性权利”，并“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。”对于农村集体经营性建设用地入市，应在确权、确地的前提下，经过全体村民大会或者村民代表会议通过，以保障农民权利。对于农村宅基地改革，随着城镇化进程的加快，应慎重稳妥推进农村住房财产权的抵押、担保、转让。“也可以组建农民合作社，把闲置的农房入股到合作社，由合作社以统一价格出租给城镇居民。农民以闲置住宅组建合作社，能够统一品牌和服务，避免单个农户的市场劣势，有利于增加农民的财产性收入”[10]。

3.进一步提高乡村公共服务水平

首先，应牢固树立并认真贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，真正落实统筹城乡发展战略，有效协调城乡发展，将公共财政资源向农村地区倾斜，加大对“三农”的投入力度，实现公共产品供给由城乡“差序格局”向城乡“同一平面格局”转变，使农民能够共享改革开放成果。其次，应建立反映农民需求意愿的“自下而上”的农村公共产品供给决策机制。长期以来，农民在农村公共产品供给中话语权缺失，导致农村公共产品的“供给”与农民的“需求”脱节，农村公共产品供给效益较低。因此，在农村公共产品供给中应充分尊重农民意愿，通过村民大会、村民代表大会以协商民主的方式充分整合农民需求，使农村公共产品供给达到供给效率的最优。最后，应推进农村公共服务市场化改革，通过政府购买公共服务、PPP模式等方式发挥社会资本的作用，弥补政府供给的不足，实现政府与社会、政府与市场的良好合作，更好地满足农民对公共产品的多元化需求。

4.提升乡镇政府的治理能力

提高乡镇政府治理能力的关键是提高乡镇政府的财政能力，从目前来看，要提升乡镇政府的财政能力，除了大力发展地方经济外，重点是进一步完善转移支付制度，建立乡镇政府财力最低保障机制。转移支付制度是为了实现各地区公共服务能力均等化、使各级政府具备最低财政能力而采取的财政行为，是完善公共财政体制的必然选择。一方面，增加了对基层政府的转移支付总量，优化了转移支付结构。中央财政应适度调整存量、增量向农村重点倾斜，以增加对农村的投入。在此基础上，完善省、市财政向乡镇政府的转移支付制度。同时，除专项转移支付外，还要加大一般性转移支付力度，以一般性转移支付弥补地方财政缺口。在转移支付的过程中，还应根据各地区差异，以公共服务均等化为目标，进行合理转移。另一方面，改进转移支付的计算方法。在转移支付数额的确定方法上，应以因素法代替基数法，有效排除主观因素的影响，从而使转移支付更为客观、科学。此外，还应明确乡镇政府的事权，特别要厘清县级政府与乡镇政府的事权边界，防止县级政府随意将自身事权转移给乡镇政府，从而破坏基层政府事权与财权的均衡。