论旧政协与战后国民政府行政改革

刘 大 禹

(云南大学马克思主义学院，昆明650500)

抗战胜利后，蒋介石的地位大幅提高，得到了国际社会的支持，具有实现“建国”的良机。美国总统杜鲁门在1945年底指示马歇尔，谓美国对华政策为百分之百支持蒋介石及国民政府，“强调中国为今日美国唯一最忠实盟邦”。①《魏道明电蒋中正》(1945年11月30日)，蒋中正总统文物，谈判诡谋(一)，台北“国史馆”，典藏号:002－090300－00019－019。《纽约时报》甚至以“新中国”为题指出，中国经过一百年的持续失败和八年毁灭性的战争，现在正享受历史上最大胜利的荣光。“今天的中国，取代了日本，成为亚洲的领导力量”。中国最主要的需要，如蒋介石所总结的，就是统一、和平、民主。

在国内，中共与各民主党派表达了共商国是的愿景，纷纷要求开放政权、废除国民党一党专政、建立民主联合政府。国民党迫于国内外压力，同意召开政治协商会议。会议通过了五大决议，成为战后国民政府实施行政改革的主要依据。

一、改革良机:各党派政治妥协之愿景

全面抗战爆发时，国民政府试图完成“抗战”与“建国”的中心任务。1938年国民党“临全大会”通过《抗战建国纲领》，以此为目标，持续进行了机构调整与改革，为抗战胜利奠定了一定的政治基础。然而，湘桂大溃败使改革不得不暂时中止，“建国”任务被迫延后。1945年3月2日，蒋介石手令王宠惠，对诸多改革举措“均应酌为停止，留待战后办理”。②《中央设计局关于裁撤及调整机构建议案》(1945年3月)。委座令饬调拟具中央行政机构调整(1942.1—1945.3)，台北:党史会国防档案，典藏号:003/1961。

1945年5月国民党召开第六次全国代表大会，重点规划战后中国的命运，确定了继续推行党政改革的方针。会上，国民党内改善行政体系的呼声颇为高涨，中常会秘书长吴铁城毫不客气地指出了国民党存在的弱点，即“上层臃肿，中层隔阂，下层虚弱”[1]。何思源等11人提出“请从速调整以下各级行政机构确定权责范围简化业务程序增进行政效率案”，包括中央、省、县、区乡镇保的组织、人员与经费等各全方位的改革建议。③《请从速调整以下各级行政机构确定权责范围简化业务程序增进行政效率案》(提案第274号)，《六全大会从速调整以下各级行政机构案》(1945年8月)，国防档案，台北:国民党党史会，典藏号:防003/3249。大会强调“各级行政机关，职务与人事之调整，制度与人事相互关系之改进，宜有更进一步之研讨而措之实施，务使一切行政得收迅速确实之效果，各级公务人员咸能发挥负责之精神”。①《1945年5月中国国民党第六届全国代表大会“政治总报告”》，中国第二历史档案馆，全宗号711(4)，案卷号127。

国民党六大为战后行政改革初定基调。但改革难度也显而易见，因国民党面临彰显无遗的党内矛盾，意志难以集中统一。会上，众多代表为中委选举争吵不休，最后不得不以大规模扩大中委数量而得以解决。侍从室主任唐纵对此颇感担忧，谓“经过六全大会，政府的威望显然在减低，人事虽然有变动，但无补于时艰，因为改革的决心与做法还不够”[2]569。其实，蒋介石对战时改革未竟其功尚感自责，对战后能否取得成功亦无把握。但改革已是箭在弦上，断难引而不发。1945年8月7日，蒋介石在日记中写道:“23年3、4月之间犹注重于整理基本组织，选定基本干部为急务及基本部队基本地区基本组织与核心干部为革命之基石，而今时逾12年，犹依然顾我空虚，安得其不败亡耶。”②《蒋介石日记》1945年8月7日。美国斯坦福大学胡佛研究院馆藏，下同。在蒋介石看来，战后必须努力推进改革，健全制度与人事，完善组织与系统，以奠定“建国”之基。对战后改革的前途，侍从室主任陈布雷却颇为悲观:“党之无能，无力担负此艰巨任务。总裁有意改组党，但恐无能为力。”

就事后而论，战后的国民党虽面临诸多困难，如能气定神闲，内部实现意志统一，外部与各政党民主协商，有步骤分阶段推进改革，或能避免自身快速败亡，甚或实现战后和平，完成“建国”使命。如中央监察委员会秘书长王子壮所期待，“今后时局虽尚有若干之纷纭，但建国工作必须真正开始，不如前处战时之应急为先，缺乏整个之计划，个人如欲与时俱进，应就党政研究具体而迫切之问题，党之如何改善，政如何发挥时效，以走上建国之坦途，此为余今日最好之时机，所不宜轻易放过者也”[3]453。

对于战后民众改革殷殷之期许，蒋介石自是明了所面临的诸多挑战，决定启动改革。1945年10月9日蒋介石在双十节对全国军民同胞发表广播演说中称，政治建设方面，普及民权行使，巩固宪政基础，认为宪政实施为刻不容缓，并以“新”“速”为“建国”风尚[4]。蒋的讲话体现了推进改革的急促心态。

国民党政府启动改革除应充分考虑政党自身问题外，还需充分虑及以国共关系为主轴的政治环境。抗战时期，国共两党抛弃前嫌，共同对敌，虽有摩擦，大体能维持抗日民族统一战线的局面。抗战后期，两党就国家前途与命运诸多问题进行了和谈，蒋介石提出组织“战时内阁”，以囊括中共与其他政党；中共坚持召集“党派会议”，以实现“联合政府”的政治目标。在战事未定之际，蒋介石惮于中共快速发展的军事与政治力量，希望妥善处理两党关系。蒋1945年8月8日在日记中称:“化敌为友，乃政治家最高技能，今既不可以力强制，自当以理感化，如一意孤行，必使环境顺服于我，则殆矣。”通过谈判解决争端成为战后国共两党的主流政治生态。

其实，国共两党在战后的政治立场并非毫无交集。中共高调主张成立联合政府，深得民众与精英们的广泛认同，这与国民党存在共识[5]。与此同时，国民党在考虑战后行政改革时，还不能忽视各民主党派的政治诉求。通过民主协商，确定战后改革的走向，是各民主政党的共同愿景。战时的国民参政会等民意机构不断展现民主政治风尚，民主协商渐入人心。据不完全统计，战后初期涌现出了105个大小不一的党派，比较大的有中国民主同盟(民盟)、民主建国会(民建)、民主促进会(民进)、九三学社等。事实上，国民党亦知改革需要各民主党派的支持，召开政治协商会议便是最好的途径。1945年11月26日，国民党第六届中央常务委员会第十五次会议通过国民政府召开政治协商会议办法，“国民政府为在宪政实施以前，邀请各党派代表及社会贤达共商国是起见，特召开政治协商会议”。协商范围包括和平“建国”方案、国民大会召集等有关事项。这些事项均涉及战后的重大改革之举。

国民党为争取改革主导权，获得改革支持度，极力拉拢中共以外的其他党派，以此抵消中共的影响力。1945年12月27日国民党代表吴铁城、张群、陈立夫，青年党代表左舜生、余家菊等通过协商，发表了《合作建国会谈纪要》，其中谈道:“政治上行政上及社会经济文化事业上各种人员之任用，不因党籍关系而有所差别。”并给予青年党经费补助，“每月补助2000万元，自本年12月份起事业费5亿元，自1946年起分三期拨支，每期四个月”。①《国民党和青年党合作建国会谈纪要》(1945年12月27日)。曾琦档案Box3.10，美国斯坦福大学胡佛研究院档案馆藏。国民党向青年党许诺人事安置与资金支持，以赢得青年党的支持。

不难发现，战后的国民党虽存在国民党内部意见不一、外部政党诉求纷纭等诸多挑战，仍然具有启动改革与完成“建国”的良机。1946年1月1日，蒋介石书告全国军民，指出日本投降以后，国内处境尚极艰难，内忧更为严重，呼吁国人把持时机，巩固国家统一，实现全民政治，以竟“建国”全功[6]2753。蒋宣称的这种全民政治，既包含了民主政治的成分，也期待各党派形成“建国”共识。

二、改革共识:政协决议的艰难出台

政治协商会议既是各党派充分展现政治主张的舞台，也是政党关系分化与重组的分水岭。其目标和任务如梁漱溟所言，“主要是由各党派协商如何结束国民党的一党统治，如何实行宪政”[7]。

如前所述，战后的国民党内部意见难以集中，对召开政协会议及其形成相关决议的态度必然存在分歧。保守的国民党要员担忧会议既经召开，国民党不得不因应各政党的政治诉求而开放政权，一党独大的局面便有丧失之虞。蒋介石自是不敢掉以轻心，1945年12月25日，他约宴各院长及老者商谈政治协商会议方针，孙科主张放弃革命法统，任各党派重新改组政府。诸人皆以为不可。戴季陶以为此是非法纪混乱之时，“吾人只有把握大道，秉持合理方针向此大道前进，不可稍乱步骤，自陷绝境”。蒋认为在不越出法统的轨道范围之外，可以容纳各党派开放政权，使之参加政府，但必须共党放弃武力，改编共军为唯一条件。众皆赞同，乃嘱亮踌照此起草方案。②《蒋介石日记》1945年12月25日。显然，国民党主流对中共并非以平等协商姿态，而是高高在上，要求中共放弃武力，交出军队予以改编。

对召开政治协商会议及其启动改革而言，国民党已具有较好的时机，即使零星的国共军事冲突，也是完全占据压倒性的优势。1946年1月7日蒋在日记中记道:“最近国内军事与政治皆占优势，共焰渐杀，故政治协商会议正合其时，对会议态度与条件应尽量宽裕为宜。”③《蒋介石日记》1946年1月7日。在国内外和平民主团结的政治氛围中，1946年1月10日，张群和周恩来分别代表国共双方签署了《关于停止冲突恢复交通的命令与声明》，备受关注的政协会议终于开幕，会议至1月31日闭幕。

有关政协会议的具体进程，笔者在此不再累述，所要探讨的是蒋介石对召开政治协商会议的心态。开幕式上，蒋发表了希望通过政协会议而启动改革的意图。他称“会议所要商讨的，是国家由战时过渡到平时，由抗战进到建国的基本方案”。“抗战结束以后，政治上和社会上一切设施，都要尽量纳入正常轨道，树立宪政基础”[6]2761。蒋介石信誓旦旦地宣称，如果有利于国家建设和提升人民福利，能够有助于国家民主，将准备接受所有政协决议。

实际上，蒋介石对于召开政协会议内心实有诸多不满，甚至是不得已而为之。蒋认为，开幕当日国民政府颁布停战令，并宣布关于保障人民自由权利等四项要旨，“在现时观之，政府甚为不利，尤其是热河赤峰，可以进占而中途停止，在军事上言最为失算”。只是蒋自恃武力优势，对局势判断还算乐观，相信通过妥协召开政协会议“在政治上及将来必得良果”。④《蒋介石日记》1946年1月11日。蒋后悔此次政协会议“于共党有利”，但也只能决定“沉机观变”。⑤《蒋介石日记》1946年1月13日。蒋对民盟所提的相关意见，尤其是释放张学良为其讨论政府组织的先决条件，认为“其以国事为儿戏”，其应对之策是“置若罔闻”。⑥《蒋介石日记》1946年1月14日。尽管蒋介石愿与各党派有所妥协，亦准备了协定无法达成时的应对之策，认为如果政治协商会议“各党派不能成立协议，则最后只有宣布政府所定实施之方针公之于世，以公平合理与民主之步骤积极推进”。他担心的是中共是否希望政协会议“要有结果以及我政治之成败利害如何”。①《蒋介石日记》1946年1月15日。

对于通过政协会议达成改革共识，诸多人士寄予厚望。王子壮认为，“政治协商会本星期是政治上一大关键也，就当期之情势，谋事实上之解决，以免再降低国际地位，免除国内战争，除此别无他途，然就各党派立场，则有相当之距离，以待折冲，会议上各做宣传，各表立场而已，其结果则有待各小组之洽商”[3]479。

至于政协会议上各党派政治态度的纷争离合，民盟与中共相对接近，自是无须详表。而青年党的立场还需稍加考察。如前所述，国民党在政协会议前即尽力拉拢青年党。该党乘机待价而沽，试图在政协会议上发挥其影响力，以促进战后改革的实施。青年党明确提出了两个提案，即改革政治制度实施政治民主化方案和停止军事冲突实施军队国家化方案，提出了新政府的组成“须包括全国的各重要党派及无党无派的社会贤达”，主张“取消国防最高委员会，代以中央政治会议”；“改组行政院，其他各院会以及有关财政经济外交军事交通各重要机构，其人选需包括各方面，以适稳渡目前难关，并得到实施宪政为度”；“加强国民参政会，增加人数至500人，并提高其职权，使其足以监督政府之实”。曾琦进一步谈到了提出该改革案的目的:第一，完成民主体系；第二，推进宪政运动；第三，实现全国团结；第四，一新中外耳目。青年党的改革方案有给人耳目一新之感，以至于《纽约时报》认为“当政协会议召开时，尽管传来国共两党部队在中国北部连续的冲突报告，在重庆的中国和平与统一工作正稳步给人以光明的成功前景”。

无论如何，政协会议展示了民主协商的良好氛围，各政党于会议中虽反复争执，却无任何一个政党能够完全实现原有目标，体现了难得的妥协精神，并给外界营造了和平民主的观感，而这却动摇了国民党一党专政的基础。陶希圣在1946年1月14日对蒋介石呈“对政治协商会议及其后政局转变”，认为“政治协商会议为政局转变之开端”，因为国民党的政策是“以开放政治而统一”。“政治之开放亦为定局，盖必如此始可在国际上获得谅解，在国内致共党于孤立”，但应警惕可能导致的“政治革命之导火线”。1月21日陈布雷阅后认为陶希圣所论“颇有可供参考之处”。②《陈布雷呈蒋中正，以陶希圣“对政治协商会议及其后政局转变本党之政策”“当前之急务”“马歇尔特使使命之结束”等意见书》(1946年1月21日)，蒋中正总统文物，典藏号:002－080104－00015－007。

对此，蒋介石希望快刀斩乱麻，通过政治协商会议商定某些原则，并以此为基础，完成政府改组。1946年1月26日，蒋决定国民党六届二中全会于3月1日召集，为改组政府之准备。③《蒋介石日记》1946年1月26日。1月29日，蒋午餐时讨论协商会妥协方针。④《蒋介石日记》1946年1月29日。与此同时，中共对未来充满期待，准备与国民党在一定程度上达成妥协。1月31日张群告诉蒋介石，说30日周恩来自延安回来后的情况，蒋感觉“所商皆已超出其所预定之希望，今日当可如期闭会”。⑤《蒋介石日记》1946年1月31日。

基于民主协商的基本精神，政治协商会议达成了宪法草案、军事问题、施政纲领、政府组织、国民大会等五大决议案。除军事问题外，均涉及战后国民政府的行政改革问题。国民党政协代表对此决议颇为满意，承认“此次政治协商会议，本党已为极大的退让”，并宣称“用政治方式求得国内和平统一，为本党之一贯主张”，申明“本党对于此次协商之成果，自当本为国为民之精神，忠实保守，率先实行”。不过国民党宣称各党派应尊重五权宪法之基本精神，“而政协会宪法草案修正案与五权宪法之基本精神，显有不符，应予纠正”。⑥《我们对政治协商会议之共同见解》(1946年)，国共协商(七)，蒋中正总统文物，台北“国史馆”典藏号002－080104－00015－002。此为其后修改政协决议埋下伏笔。无论如何，战后的和平民主曙光初现，行政改革共识初显，马歇尔将军对此高度评价，认为“它是一份自由的和富有前途的章程，它给中国提供了和平和复兴的基础”[8]108。

政协会议虽形成了改革共识，但在多大程度上能被认可或实施，其法律地位如何，却难有定论。政协决议缺乏实施保障与约束机制，全凭各政党自觉遵守。更关键的是，政协决议触及了国民党一党专政的敏感神经，早先对政协会议充满期待的王子壮认为决议案将使国民党处于不利地位，尤其指出了政府改组之案“自为我国政治上之大变动，在本党言为损失政权一半，如果换不得军事统一，使共党军队均归中央指挥，是为最大之不幸，在党内言意见，尤不一致”[3]497。唐纵写道:“在政治协商会，政府好似在受裁判，其屈辱难堪，令人难受已极，但又无可奈何。”[2]580国民党的事后之举，打乱了原定的“建国”正常步伐，彰显了对妥协政治精神的强烈反弹。政协决议这种关乎战后中国重大体制机制改革的文本，竟然成为各政党相互口诛笔伐的武器。

三、改革基础:政协决议成为空文

政协决议既经公布，改革已具基础，国民党自身态度如何，需要进一步探讨。政协会议甫闭幕，即引起了国民党内的强烈不满。蒋介石对政协决议的态度也经历了一个变化的过程。

蒋介石本来对国民政府的让步就有诸多不满，据其所记，1月31日下午召开国民党中常会，“青年同志对宪草组协议不胜愤慨。谷正纲甚至涕泣而道，邵力子参加该组特加辩护，其为尊奉遗教”。对此，蒋介石认为“所有本党之纲与总理主张以及其五五宪草全部在根本上整个推翻，重新换取一套不三不四道听途说之妄议”。①《蒋介石日记》1946年1月31日。但他认为，协议既已出台，“惟有设法补救，决在大会声明国民大会之职权，对于制宪之大权，不受任何党派或宪草提案之限制，并说明协定内宪草交国大之采纳字样，决非交国大致接受而为采择之意，只有如此，方可保留制宪会议，尚有挽救之余地也。因此常会乃勉强通过协商各案”。②《蒋介石日记》1946年2月1日。据梁漱溟回忆，国民党内部对政协协议并不满意，许多人如谷正纲、张道藩均在会场上吵闹，甚至顿足嚎哭地谓国民党完蛋了，投降给共产党了[9]。

不过，蒋介石察觉中共为政协决议的实施也主动让步时，曾表现出欲遵守决议的态度。1946年2月4日，张治中告诉蒋关于他与周恩来的谈话情形，“对于整编共军计划，悉如我人之意，并无多大异议”，蒋以为中共不会过多让步，故认定乃“望外之事”，并相信中共“有诚意”。③《蒋介石日记》1946年2月4日。蒋乐观地认为可以实施政协决议及进行具体行政改革，2月7日，与中共洽商新选国大代表办法，④《蒋介石日记》1946年2月7日。准备推进政治改革，走民主宪政之路。

然而，蒋如何平衡或压制党内异见，却是一个难题。为迎合党内保守势力，蒋表态试图设法补救政协决议对国民党一党专政的触动，表示此后的宪政之路并不受政协决议之束缚，应由国民党主导制宪之权，但也明确欲行改革的态度。2月8日戴季陶与蒋谈话时，戴“对协商会之决议极度愤慨与悲观”，使蒋难以忍受。⑤《蒋介石日记》1946年2月8日。蒋介石对戴多方劝慰，明告国民党“从现在开始仅仅是一个普通政党”。2月10日，蒋介石约集起草宪法的诸多负责同志，告诫“不可再使中国今后因新宪法不能遵循五权宪法之精义而复起流血革命”，⑥《蒋介石日记》1946年2月10日。准备在宪法起草问题上稍作让步，以利政协决议的实施。蒋的相关工作取得了一定成效，各项进展亦算顺利，故感觉近日“心神甚好”。⑦《蒋介石日记》1946年2月17日。

但蒋介石终究无法平息国民党内的阻力。因为政协决议关乎国家体制机制的根本性变革，国民党必须让渡部分政权而为国民党保守势力所难以接受。1946年3月1日，国民党六届二中全会开幕。在会议中，张群、王世杰、孙科等国民党政协代表遭到了国民党内的普遍批评与责难。蒋介石至少有四次呼吁代表支持政协决议[8]116。受保守势力的影响，1946年3月14日，蒋介石开始思考“预防中共捣乱破坏协定，不参加政府与国民大会时，本党应作各种准备及预定对策”。⑧《蒋介石日记》1946年3月14日。3月16日，蒋介石亲任全会主席，通过政治协商会议关于宪草原则修正案，加以解释通过，大体赞成政协决议，依据总理遗教，继续保持行政权不受立法权之牵制，保持国民党在战后的主导权。

尽管国民党党内意见分歧，1946年3月17日，国民党六届二中全会发表宣言，明确规定了和平建国为全党全国努力目标。并列举六事:(1)安定社会恢复秩序；(2)如期召开国民大会，还政于民；(3)贯彻政治协商会议决议，坚持五权宪法；(4)贯彻军队国家化；(5)改善民生，治标解除民困，治本平均地权，节制资本；(6)保持国家主权，巩固世界和平[10]495－496。除重大体制问题外，二中全会还明确了行政机构的调整与改革的大体方向，“机构之繁杂与法令至纷歧抵触，以致权责不清，减低效能，亟应调整，分别存废”。重新决议机构调整，“行政院各部会署，应依其职掌为合理调整与划分，各使名实相符，权责分明，胼枝悉裁。还都以后，更宜分期裁减中央人员，以充实地方人力，唯编余人员，须另谋任用及转业之道”[11]。国民党六大及六届二中全会成为战后行政改革的总的指导方针。六届二中全会闭幕后，1946年3月18日国民党中宣部的通报中对政治协商会议决议案表示竭诚信守，并努力实现政协各项协议。

然而，国民党对政协决议的实施多停留于一纸空文，并未努力营造稳定的改革环境，国共两党纠纷不断。如国民党特务捣毁新华日报，中共提出抗议；在东北的军事调处亦见分歧，冲突不止。蒋介石未做自我反省，却将其责之于中共。蒋在1946年3月19日日记言，“中共机关报新华日报对本党二中全会诋毁诬蔑，无所不至，周恩来且指全会为动摇政治协商会之协定，籍以恫吓以后将不作协议。而一面则约我党代表严厉威胁，一面则对文白提出其对东北执行组重提苛刻条件”。①《蒋介石日记》1946年3月19日。

蒋介石本指望国民党六届二中全会对实施政协决议达成一致意见，但面临党内强大的压力反而表现出政治动摇，既未能意志坚定地实施政协决议，又惧于中共强大的实力与宣传舆论，不敢明目张胆抛弃政协决议，只好反复强调政协决议，努力维持国民党的主导地位。这使国民党陷入困境，徒失政党内外的支持，严重危及其后的政治稳定，难以造就一个和平稳定的改革基础。对此，美国总统杜鲁门1946年3月29日对蒋介石亲函，无不表示担忧，谓“本年1月31日所发表政治协商之协议事项，得到美国普遍之欢迎，以其眼光远大对造成统一及民主已迈进一步。而今执行该项协议之具体办法，未能成功，咸感失望，此种情绪之转变，将成为吾人对于贵国局势展望之重大因素。切盼阁下于最近期内能指示光明途径，以便达到吾人共同声明之目标”。②《美国驻华大使馆参事临时代办施麦斯呈王正廷，转杜鲁门致蒋中正函》，国共协商(三)，蒋中正总统文物，台北:“国史馆”典藏号 002－080104－00011－006。在多方压力下，蒋介石希望加快推进改革进程，4月16日与各党派代表谈话，要求其20日前提出国府委员与国大代表、各党派应得之名单，否则五五时期迫促，且不可违反政协本身所决议之要案，万不可使社会以政协为增加政治纠纷为抱滥国家，拖倒政府，拖死人民之集会，而非解决政治纠纷之会议之感，而使中外失望，自堕政协之荣誉。③《蒋介石日记》1946年4月16日。

然而，蒋介石并未打算与中共政治妥协。听说东北的四平街为国军所占领，蒋再次自恃武力征服中共，进而考虑与中共决裂。1946年4月19日，蒋介石思考，“此时应下决心对共决裂乎，抑妥协乎?”他认为国民党应该“表示坚决态度，共虽不参加国大，我仍如期召开(国大)”。④《蒋介石日记》1946年4月19日。不过，蒋仍无把握，乃召集国民党的政协代表，商谈国大是否如期召开以及内外一般形势结论，“以再与共党做最后协商，如其不成，则决延期也”。⑤《蒋介石日记》1946年4月21日。4月21日，中共代表团发表声明，认为政府四项诺言迄未切实履行，国民党二中全会所造成违反政协决议之混淆情形未加澄清，且更坚持训政约法、一党统治、动摇宪草原则等，中共决定予以抵制。4月24日，蒋宣布，原定于5月5日召开的制宪会议将无限期延期。4月30日，周恩来向记者通报东北问题商谈经过，说明中共主张政治上必须民主，不容一党独裁包办[10]515。

显然，在战后国共两党争端的政治环境中，国民党欲主导行政改革，不能完全无视中共力量的存在及政治诉求，尤其是对人所共知的政协决议，更不能随心所欲，动辄提出修正案或部分否决，尽管政协决议对国民政府并无法律效力。然而在强大的政党舆论面前，国民党作为执政党，轻易予以否认，必失民心与人心。1946年7月3日，国防最高委员会通过于11月12日国父诞辰纪念日召开国民大会[6]2960。对于国民大会日期的确定，国民党并未经过与中共的商讨，乃是单方宣布，使国共两党矛盾更为激化，协商政治遭遇彻底挫折。对此，马歇尔对国共双方均示不满，将其归咎“国共双方猜疑太甚，仇恨太深”。在马歇尔看来，中共认为“政府之显然接受政治协商会议，于建立新政府之决议，并无诚意”。①《顾维钧电蒋中正，马歇尔宣言对我国尚未统一，仍归咎国共双方猜疑太甚》(1947年1月7日)，革命文献(三)，蒋中正总统文物。台北:“国史馆”，典藏号:002－020400－00007－087。

四、结论

抗战胜利后，和平、民主、团结成为全国人民的共同心声，国民党政府具有推进行政改革的良好时机，一定程度上顺应了中共与各民主党派的诉求，召开政治协商会议，通过了政协五大决议，成为战后行政改革的共识。然而蒋介石对政协决议有所不满，且遭受党内强大反弹，认为有违总理遗教，动摇国民党一党专政的基础。蒋并未尽力弥合党内分歧，而是立场不坚，态度不定，政协决议徒成一纸空文，引起中共与民主党派的抵制，改革失去政党认同的基础。

行政改革须有和平稳定的政治环境。实力迅速壮大的中共在战后多次表达和平、民主、团结的呼声与建立联合政府的政治诉求，愿意民主协商，共商国是。然而，蒋介石对中共态度举棋不定，其内心却是充满敌意，当判断政治环境于己有利时，自恃武力优势，动辄以谋求军事手段解决中共问题，未能营造和平稳定的改革环境；当受外力压迫或察觉政治环境于己不利时，再试图以和平为幌子，如此反复不断，失信于民，政府威信尽失。事后，国民党与拥有强大武力与宣传能力出众的中共分道扬镳，而是拉拢青年党之类的小党单方实施所谓政府改组，如蒋所记“除共党以外，能使各党派多数参加政府为政治策略目前之急务”，②却是改革的最大失策。蒋介石并以此作为中共不合作之口实，未深刻反省国民党突破政协决议的事实，注定此后改革道路荆棘丛生，战后国民政府行政改革甫启动即陷入困境之中。