论新常态下中介服务市场价格行为的政府监管

摘 要 经济新常态下，中介服务价格管制不断放开，政府应主动适应新常态，转变监管方式，既规范中介机构市场价格行为，又能够保障中介机构和委托人的合法权益，维护社会主义市场价格秩序。政府中介服务价格监管应以政府监管的理论及规范依据为支撑，以有关法律原则为指引，实现监管的有效性。

关键词 中介服务 价格行为 政府监管

作者简介：王晓杰，中共浙江省委党校法学教研部教授，法学博士，研究方向：宪法学与行政法学。

中图分类号：D630.9 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.212

党的十九大报告提出，加快完善社会主义市场经济体制。经济新常态下，经济体制改革以及政府对市场经济秩序的监管必须以完善产权制度和要素市場化配置为重点，在市场价格监管方面致力于形成价格反应灵活、竞争公平有序的价格体系。中介服务价格监管要加快政府职能转变，加快价格监管体制改革，包括价格形成机制改革，要创新行政管理方式，增强执法的规范性和有效性，建设法治政府和服务型政府。

对价格主管部门而言，面临着改革的新常态，在政府监管方面，存在着依法行政更趋规范化、程序化、透明化与违法种类增多、违法行为更隐蔽之间的矛盾，原有监管手段失效与新手段创建滞后的时间矛盾，在市场行为方面，则存在价格管制放开与市场竞争仍不够充分的矛盾，服务技术规范标准缺失与恶性竞争、不充分竞争并存的矛盾，全局性充分竞争与区域性竞争不充分的矛盾。这些都对价格监管提出了新的挑战。

一、中介服务市场价格行为政府监管的基本法律问题

（一）中介服务市场价格行为

中介服务机构是经政府有关部门批准，经政府有关部门批准，取得办理注册登记、税务登记证书，取得相关市场准入资格和《收费许可证》，通过专业知识和技术服务，向委托人提供中介服务的机构。物价部门在执法检查中，发现上述主体资格要件有不符合法律规定的情形，应当将相关信息报有关主管部门依法处理。

中介服务机构价格行为本质是中介服务收费行为之一种，与其相对应的是政府定价和政府指导价二种。中介服务机构价格行为指中华人民共和国境内独立执业、依法纳税、承担相应法律责任的中介机构提供中介服务，在国家价格政策调控、引导下，按照市场形成的价格进行收费的行为。中介服务价格监管体制的趋势是逐步放开政府管制，不断缩小政府定价、政府指导价范围，实施由市场调节价格为主的中介服务价格体系。这样的价格体系需要遵循一个前提，即服从国家价格政策调控与引导，因为中介服务不仅要维护良性的市场秩序，保证中介服务业健康发展，更涉及到作为付费人的公民的法律权益。政府监管的存在是必要的，要防止有人违反诚信原则、公平公正原则等破化市场秩序，影响公序良俗、破坏社会公平正义的价格行为。

（二）中介服务市场价格监管权

根据《价格法》、《中介服务收费管理办法》等法律规定，我国中介服务市场价格行为的监管权属于价格主管部门，其他有关业务主管部门及同级行业协会等团体协助义务，协同完成监管任务。比如价格主管部门查到未办理税务登记的，告知税务机关配合确认查处等。新常态下，价格主管部门对当前中介服务市场价格监管要贯彻事前管标准、事中管达标、事后管信用的目标构建新的监管体系。合理划分政府与市场界限，开展价格行政指导，运用大数据加强中介服务市场的监测预警，增强市场执法力度，发挥行业协会等非政府法人组织、社会团体在行业规范、行业自律、技术支持等方面的作用。

二、中介服务市场价格行为政府监管的理论及依据

（一）中介服务市场价格行为规制理论

1.自然垄断

价格规制属于经济规制之一种。政府规制企业定价和利润最传统和最持久的理论依据，在于“自然垄断”的存在。当实际上某一企业或者企业之间的联合导致“自然垄断”已经形成时，政府应当对其价格和利润进行规制。“自然垄断”是对公平竞争秩序的破坏，政府对其应当对其监管与规制。

2.价格歧视

政府价格规制的理论依据之一是价格歧视的存在，价格歧视意味着对相同的产品，向不同的消费者索要两种以上的价格。在中介服务市场，价格歧视还意味着同等价格下向不同的消费者提供品质或数量差异明显的服务，即服务缩减，向消费者提供明显不符合标准的服务。在物价部门对价格歧视行为进行监管时，需要构建按照行业分类建立服务标准体系，该体系是指导性体系。在此基础上，依据标准和市场价格行为的表现认定价格歧视。

3.公正与权利保护

政府规制的存在是为了保障公平，在完全公平的市场竞争环境中，中介服务机构不会以垄断或价格歧视等方式实施市场价格行为。一方面，受到不正当市场价格行为侵害的中介服务机构及消费者的权益需要救济的机会，另一方面，侵害行为在发生之前即应当尽可能得到预防和纠正。对中介服务市场价格行为进行政府规制，将激发企业的社会责任意识，保障中介服务市场价格秩序，使相关权利主体的权益免受侵害或者在侵害发生后能够得到及时救济。

（二）中介服务市场价格行为监管的依据

中介服务市场价格行为应当符合法律规定及相关法律原则，中介服务市场价格行为监管的法律规范依据包括四类：（1）法律，即全国人大和全国人大常委会制定的法律；（2）法规，包含行政法规和地方性法规，行政法规由国务院制定，地方性法规指地方人大制定的立法性文件；（3）规章，分为部委规章和地方政府规章；（4）规章以下的规范性文件，包含国家部委制定的规范性文件以及地方物价部门制定的规范性文件。

政府价格部门对中介服务市场价格监管除了法律规范依据，还有其他一些依据为补充。这些依据有指导性案例、惯例、公共政策和法律原则等，共同构成制约和保障监管权运行的不成文法源。 因价格管制的放开，对实施市场价格的中介服务收费行为的法律约束减少，但明显不合理的收费仍将引发争端以及破坏市场秩序，因此在管制放松之后，监管执法中对不成文法的需求反而增加。

三、中介服务市场价格行为政府监管的法律原则

政府物价部门监管中介服务市场价格行为的目的是促进中介机构为社会提供充分有效的中介服务行为，保障公平稳定的价格秩序。从这一监管目的出发，审视中介服务市场价格行为所应当遵循的法律原则，主要包括以下几个方面：

（一）合法性原则

中介服务市场价格行为首先要遵循合法性原则，这是所有法律关系主体所要遵循的首要原则。在全面依法治国新时代，合法性原则是实施法治的“定海神针”，任何时候都不能为了活跃中介服务市场及其他目的而忽视法律底线的要求。中介服務机构要在没有政府定价和政府指导价的领域实施自主定价的价格行为，该定价行为应当符合市场价格规律并且未滥用市场垄断地位，中介服务市场价格行为不得侵犯其他主体的合法权益并且不违反公序良俗。合法性原则的适用应注意以下几点：（1）合法性原则所指的“法”既包括成文法又包括不成文法，除了法律、法规、规章等成文的规则，还包括判例、法律原则等，共同构成政府监管所依据的“法”。规章以下的规范性文件中介服务机构应当遵守，但如果规章以下的规范性文件的合法性存在问题，中介服务机构可以向有关部门提出质疑并有权在提起行政诉讼的同时一并提起审查规范性文件的合法性。（2）中介服务市场价格行为对接受服务方产生影响，中介服务机构与服务接受方之间是平等的民事法律关系，应当在平等协商的前提下通过合同确定价格，中介服务机构不得强迫消费者接受服务或接受不公平条款，其行为不得侵犯消费者及第三方的合法权益。（3）根据民法原理，合法性原则中包含了公序良俗原则。是否中介服务机构和消费者协商一致就可以任意定价？如果价格行为对社会公序良俗和正常的价格秩序产生破坏或者不良影响，也属于政府价格部门监管范围。一般而言，上述破坏和影响要达到明显和严重的程度并有相关证据加以证明。

（二）合理性原则

这是政府物价部门监管中介服务机构市场价格行为依据的主要法律原则。合理原则是指在不违反法律的强制性规定的前提下，中介服务机构根据合理的收费标准与委托人协商确定服务价格。因此，在物价部门进行监管时，监管的重点可以确定为监管中介服务机构的收费标准，该收费标准应当公开并向行业协会备案，物价部门可以借助行业协会的力量加强监督监管。根据《中介服务收费管理办法》的规定，影响中介服务市场价格确定的因素主要有以下四方面：平均工时成本费用、法定税金、合理利润和市场供求情况制定。介服务收费标准应体现中介机构的资质等级、社会信誉，以及服务的复杂程度，保持合理的差价。可以说，中介服务机构合理的市场价格行为包括三大方面的要求：（1）符合中介服务市场价格规律，即按照“职工平均工时成本+法定税金+合理利润”的定价公式进行定价，这一方面监管的重点是“合理利润”的认定；（2）可以在考虑市场供求情况的基础上有一个价格上下浮动的合理区间，次方面监管的难点是“合理区间”与市场供求状况的匹配程度；（3）保持合理差价，监管的重点是差价是否体现了中介服务复杂程度以及服务质量，并且这一方面的监管依赖于对中介服务机构的资质和信用评级制度的健全。

（三）公平竞争原则

在我省，随着审批制度的改革和政府定价的逐步放开，中介服务市场的发展将日益蓬勃并产生很多新的问题，尤其是在公平竞争方面。中介服务市场价格行为应当是在公平竞争的前提下，按照市场规律有序形成价格，要防止垄断和操控市场的行为，以及行政机关的不当干预。政府物价部门在监管时应当注意以下三方面：（1）防止垄断，处于优势地位的大的中介机构应当作为重点监管对象，保证其对行业的正确引领；（2）通过检测中介服务市场价格波动，查收操控市场的行为，保障公平竞争秩序；（3）我国中介服务机构经历过与行政权结合紧密的状态，“红顶中介”应当逐渐退出中介服务市场，此外还应当防止行政权干预中介服务市场价格并进行纠正。

（四）公开公正原则

中介服务市场价格行为应当遵循公开公正的原则，这一原则包括两方面的内容：（1）中介服务收费行为是公开的，除非为保护当事人隐私的需要，收费行为不应当保密，收费标准应当有明文规定并张贴在办公场所。（2）公正原则，同等情况下应当适用同等价格，不得对委托人实施欺骗和歧视。

注释：

章剑生.现代行政法总论.法律出版社.2014年版.第75-79页.