关于法治进程中监察体制改革的几点思考

摘 要 王岐山同志强调：“国家监察委员会本质上就是反腐败机构”，随着国家、省、市、县各级监察委组建完成以及《监察法》通过，如何充分发挥监察委的作用，实现稳健运行尚有许多工作要做。在宣传教育、党法统一、机制制约、国际合作等方面是值得党和国家关注的重点。

关键词 宣传教育 党法统一 机制制约 国际合作

基金项目：河北省教育厅人文重点项目《宋代台谏制度之历史内涵与现实触发》（项目编号：SD171067）。

作者简介：刘创业，河北工程大学文法学院。

中图分类号：D630.9 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.184

一、宣传教育尤为关键

监察委员会的成立，大部分普通百姓很难理解它的作用，基本上是一个模糊的概念，只知道是反腐败的，国家用来打“老虎”和“苍蝇”的，和他们没太大关系。然而往往对他们生活影响最大的就是基层的“苍蝇”，在《监察法》可以看到这样的监察对象：公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员和基层群众性自治组织中从事管理的人员。很明显立法者考虑到了这类人对于普通百姓生活的影响：基层办事部门腐败分子给百姓办事收受贿赂、权力寻租、不作为，部分腐败的村干部横行乡里，为非作歹做“村霸”。所以就目前来说，反腐败宣传教育尤为关键，我们要做的不仅是腐败结果发生后对犯罪分子的惩处，还要有早期的预防，应从两个方面下手：一是对于社会公众的教育，二是对于各个机关公职人员教育。对比香港，廉政公署作为反腐败机构有着较为成熟的经验，它的内部机构有个社区关系处，任务就是对民众进行反腐败的宣传教育，成员深入到各个学校、社区、电视宣传节目，甚至在水电费的缴费单上都印着鼓励民众积极举报腐败贪污人员标语和举报电话，这些努力使得香港全社会民众对于反腐败有着一个基本的认知，什么是腐败和应该去哪里举报。反观对于内地的老百姓来说，知道哪些行为构成腐败应该向哪一部门举报仍然模糊不清，甚至不敢。

从这些可以看出当下对民众反腐败宣传教育的重要性，能够进一步加强对法律衔接和适用，也只有这样才能使得民众对于腐败的容忍程度降低。“反腐”只有在全民参与的情景下，才能在全社会形成反腐败的大众文化。 因此在各级监察委员会应增设一个专门部门对全社会进行反腐败普法，在现阶段纪检监察室、执纪监察室、执纪审查室部门的基础上增设监察教育室尤为必要。另外对于行使公权力的人员也应该加大反腐败宣传力度，产生不想腐的心理，在《监察法》第十二条中规定各级监察委员会可以向同级机关及其他机构派驻监察专员。监察专员的具体作用一方面是对各个部门进行反腐败监督，另一方面就需要监察专员进行反腐败宣传。虽然我国人民代表大会下，各个部门秉承为人民服务的宗旨，但是现实生活中民众几乎参与不到监督它们的工作之中去，民众监督显得过于不足，廉政专员在这一点上可以进行弥补。

二、党纪法规的有机契合

社会上关于党纪法规统一性的论争也是比较激烈，在监察法中规定的监察对象也包含了党的机关，而党又领导着监委会的工作，矛盾由此凸显。

从监委会试点的浙江首例留置案中可以看到，《立案审批表》需要党委书记签字，有学者认为如果这样，很明显监委会工作的独立性会受到影响。笔者认为在纪委领导下的监委会工作一定要坚持党的领导，监委会开展反腐败活动，关乎党和国家在人民心中的形象，应当把反腐败透明指数纳入到党委工作的考核内容中去，这样各级党委才会积极支持纪委领导下的监委会工作。另外在《党内监督条例》第八条第四款规定：“党的地方和部门纪委，党组纪检组可以直接向上级纪委报告本地区、本系统、本单位发生的重大问题”。也就是说在纪委领导监委会工作的过程中需要反映的问题，上级纪委和同级党委都会知晓，也在体制上阻止了党委“一把手”直接插手个案情况的发生。在这里的角色分工上，同级党委统筹全局领导地区监察工作，上级纪委同时领导监督工作。

我国台湾地区的“监察院”保持着中立的态度，地区的“宪法”第七条第五项规定：“监察委员需超出党派之外，依据法律独立行使职权。” 所以这样规定是因为台湾实行的多党制，政党经常轮换，监察院也承担着居中裁判的职责，必须摆脱党派性质，“监察院”理所应当保持中立，避免被政党利用来打压政治对手。而实际上这种“中立”也因为成员党派的性质很难真正中立，也暴露出许多问题。而中国共产党是我国实行的是共产党领导下的多党参与制度，必须坚持中国共产党的领导，监察委的成立也是汲取国内外经验，慎重决定的战略改革，另外监督党的机关也能够看出党对于自身廉洁性的重视，打造廉洁政党也是对人民负责的体现，体现出为人民服务的态度。

另外，在《监察法》第五十七条规定：“对于监察人员打听案情、过问案件、说情干预的，办理监察事项的监察人员应当及时报告。有关情况应当登记备案。”这种及时报告制度能够一定程度上遏制了监委会工作受其他干预的可能性。

三、各机关机制制约力度加强

监察法公布之后，一个讨论的热点是律师能否参与监委会调查工作，保障当事人在调查中的合法权益。在《监察法》第五条规定监察工作惩戒与教育相结合，宽严相济。关于留置时间设置为三个月，特殊情况经过批准可以延长三个月，这些可以看出“改革后的监察委员会独享职务犯罪侦查权，但是原有的侦查模式并未得到彻底改变。可以预期，在很长一段时间内，口供依然是职务犯罪侦查的重中之重。” 律师参与调查活动往往会影响到案件的顺利进行，监委会具有政治性和法律性的双重属性，在政治性上肩负着党和人民的重望，监督公职人员，打击腐败，腐败分子要做的就是坦白从宽，给人民一个交代。监察法也规定调查过程中要求保障当事人的合法权益，合理审讯时间和居住条件，也规定了被调查人员申请复审、复核的救济途径。

机制的制约也是当事人权益受到保护的有效措施，有学者认为“鉴于职务犯罪案件的复杂性及监察委员会政治地位的特殊性，在原有权力配置中，公安机关机关一直处于较为强势的地位，检、法的制约力度较弱。而改革后，国家监察委员会的政治地位甚至还高于公安机关，侦、诉、审程序体制的衔接能否遵循固有的程序逻辑，值得认真研判。 ”考虑到这一点，防止监察委员會处于强势地位最有效的办法就是充分发挥出现有公检法与监察委相互制约的作用。在以往的司法实践中，公检法三个机关“配合有余，制约不足”的教训，不免让学者们对于与监委会的制约也会不足的担忧，如今这一点担忧可以放下，从领导上来看监察委受纪委的领导，公检法受政法委的领导，纪委明显体现着较强的纪律性，在制约力度上会发挥的比较明显，而政法委所领导下的检察院和法院体现着较强的公正性，对监委会的制约力度也较为明显。

在司法改革的浪潮大背景下，法院进一步强化了“以审判为中心”诉讼地位，检察院法律监督的作用更为明显。检察院认为不足以起诉的案件要勇于做出决定，法院坚持非法证据排除原则，有罪无罪只能由法院判决。监委会成立的同时其他机关的改革也在进行，体现出改革进行的整体性。防止监委会权力过大，与之协同的其他机关的改革措施必须及时跟进，实现有机协同和有效制约。

四、加强国际反腐败合作

国家监察委员会作为新的国家机构，独立承担了国际反腐败合作的重任，体现出新时期情况下，我国反腐败问题在国际合作上的挑战性和复杂性，这种规定明显的表现出我国对国际社会反腐败合作的融合与衔接的愿望。

2003年10月31日通过的《联合国反腐败公约》第六条第六款规定“各缔约国均应根据本国法律制度的基本原则，赋予本条第一款所述机构（反腐败）必要的独立性，使其能够有效的履行职能和免受任何不正当的影响” ，监察委员会只有保持着独立性，才能够一改国际社会对我国以往海外反腐败的不感冒的境况。

自习近平主席担任国家领导人以来，“反腐”成为党和国家在新时代下的重要任务。不论身居高位的“老虎”，还是下层的“苍蝇”，一批批腐败分子落马，取得了很多可喜成果，但也有一部分外逃分子依旧逍遥法外。尽管国家实施了一系列追逃措施，例如公安部的“猎狐”行动和外交引渡等，但通常由于我国与犯罪份子所隐匿的国家反腐败合作基础薄弱，逃犯移交问题很难顺利进行，没有一个统一的对外反腐败合作的机构，加上国际政治、意识形态的原因，引渡工作困难重重。另外，反腐败合作不单单是国际合作抓捕和移交，还有反腐调查过程中的国际合作。香港廉政公署有过这样的经验，曾经代号为“鹊桥仙”的打击非法制造护照和洗黑钱的行动中，香港廉署为了坐实证据请求美国海关人员协助配合，与犯罪分子接触，一举拿掉了一位香港高级入境事务主任、一位赛昂力拉外交官等腐败人员，国际间的高效率合作，是此案三个月迅速侦破的关键，“鹊桥仙”行动恰好证明了国际合作是反腐败工作的一个重要环节，国际合作并非一朝一夕，需要从一开始，国际各机构与廉政公署建立互信，对方才乐意提供合作。

监察委员会海外的反腐合作应首先和香港开展，香港从70年代社会腐败成风到现在的较为廉洁，取得良好的国际反腐口碑，内地的监察委员会如果加强与其的合作，对于进一步加强国际合作具有着重要的推动意义。

五、结语

“建其本而万物理，失之毫厘，差以千里”。 我们有理由相信，在以习近平总书记为核心的党中央领导下，经过缜密设计，稳健推进，认准自身定位，及时走出困境，依法进行的国家监察体制改革一定会取得丰硕的成果，国家监察委在推进国家机构法治建设，建设廉洁政府，推进反腐败工作深入进行中必将发挥积极的作用。

注释：

段龙飞、任建明.关于香港廉政公署的反腐败教育战略.理论探索.2008（4）.第70 页.

郑贤君.试论监察委员会之调查权.中国法律评论.2017（2）.第112 页.

施鹏鹏.国家监察委员会的侦查权及其限制.中国法律评论.2017（2）.第49页，第50页.

寰翔、王海亮、陈立峰.我国内地反贪局运行的法律制度思考——通过分析香港廉政公署的制度运行展开.政法论丛.2007（1）.第66页.

纪录片《廉政公署》第二集《鍥而不舍》.

刘向.说苑.贵阳：贵州人民出版社.1994年版.第34页.

参考文献：

[1]德沃金.法律帝国.北京：大百科全书出版社.1996.