法院在构建行政诉讼和解制度的地位

摘 要 在处理行政案件中，虽然法律并未明确规定是否可以采用双方协调和解的制度来解决纠纷，但在实践中，法官们为了结案率，通过庭外和解以及居中协调使得原告撤诉的做法已经成为普遍现象，但原告撤诉后自己的权益往往得不到保障，因此法院是否能介入行政诉讼和解从而达到息诉的目的值得探讨。

关键词 行政诉讼 和解 积极效应 负面后果

作者简介：张慧姗，扬州大学法学院法学专业（诉讼法学）。

中图分类号：D926.2 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.173

随着行政案件的日益增多，传统的解决纠纷的方式已经无法满足大量的行政诉求，与此同时，社会生活日趋多元以及行政权的不断扩张，使得在实践中“弱司法、强行政“的特点越来越明显，行政纠纷也日益呈现多样、复杂的特点。

一、行政诉讼和解的定义

什么是行政诉讼和解？因立法的滞后性，并没有将其列入法律框架，而在学界对于行政诉讼和解的研究相比于调解来说，研究甚少，并没有形成统一权威的概念，总体上有两种观点：一部分学者认为，行政诉讼和解主体只包含争议双方，因为法官在和解当中自由裁量权利很大，容易为了裁判率而主动去联系当事人双方促成和解，不利于当事人行使处分权，或者容易经受不住金钱、人情诱惑与当事主体一方串通，给予其权力寻租的机会，所以他们反对法院介入行政诉讼和解中；反之，另一部分学者基于行政纠纷双方往往有一方处于弱势地位的考量，支持法院参与协调和解中，一方面可以事先审查双方的和解协议有无在双方自愿、平等的基础上产生，另一方面也可基于法院的中立地位，不会对当事人徇私舞弊的特点，排除行政机关行政权的干涉。

虽然两种学说基于不同角度对行政和解下定义，但总体上只在行政诉讼和解主体是否需要法院介入产生了歧义，因而在构建这一制度的首要问题是确立法院的地位。

二、法院介入的积极效应

需要说明的是，笔者赞同行政诉讼和解制度与行政诉讼调解制度共存的观点，因为二者在适用的基本原则上是一致的，都是在遵循合法、平等、自愿的原则下展开，二者的达成都需要当事人双方协商、达成合意，且都需要当事人对诉讼标的有处分权，其最终目的也都是为了解决行政纠纷，实现更加充分的司法救济，法院在遇到具体案件时，可以向当事人释明行政诉讼和解与调解的不同，让当事人自由选择。其中行政诉讼调解必须是由法院主导的，而对于和解，法院若是消极的则可能会有些弊端，具体来说：

首先，法院只能基于双方是否自愿、合法而对和解协议进行形式审查，对协议的实质内容不加干预，而这样就会导致双方恶意串通的情形发生，主要包括：第一种是虚构纠纷。即双方为达到自己的利益故意虚构现实中不存在的纠纷，由一方向法院起诉，后“同意”达成“和解协议”，法院一旦认可和解协议的合法性，行政机关就可以“合法”的向原告方支付金钱利益或者做出某种权利让渡，而作为回报，原告方事后也必定给予好处。 第二种是增益纠纷。与前一种情形最大的区别在于该纠纷是现实存在的。行政机关的工作人员在面对不断上访、上诉的原告，为避免缠诉以及想要达到自己在位期间仕途上的平和，就可能通过牺牲国家和社会公共利益为代价，私底下与原告达成某种交易来使得原告“自愿”撤诉。 这无疑浪费了大量的司法资源，所以这两种恶意串通的模式的利益流向都是从国家利益、社会利益到原被告双方。因而如果不加强管控，行政诉讼和解甚至可能会为官员以权谋私提供寻租空间、导致司法腐败的情形发生，这给国家和社会带来负面的司法效应，也无法使每个人在案件中感受到公平正义。

其次，法官自由裁量权的存在可以为行政诉讼和解提供理论上的空间，我们可以借鉴在行政诉讼调解中法院主动在双方之间调解，并且提出调解方案的方式，这有利于法官能够依据具体案情具体处理，探讨适合个案的具体解决模式，双方当事人也可以在法律允许的幅度之内选择双方都可接受的解决方案，就可以在和谐的氛围中解决了纠纷，实现了个案效果和社会效果的平衡。这种在人民法院主导下的行政诉讼和解体现出人民法院行使国家审判权与行政主体履行行政职责相结合的特点，因此法院不管是事中（由法院主导行政诉讼和解）还是事后（由法院审查和解协议，并准予原告撤诉）介入行政诉讼和解都是有必要的。

三、法院介入的负面后果

“司法是最后一道防线”，理论上说司法权与行政权是相互独立，互不干涉的但在实践中，往往会出现行政机关干预司法判案，甚至向法院施压、合谋的情形：第一种是法院和行政机关的合谋。即公权力机关“共同努力”让行政诉讼的原告撤诉，若这种合谋没有给社会公益及他人的合法权益受到任何损失，就可以作为解决行政纠纷新型模式的范本，但若只是为了公权力机关自身的利益而使得原告在不得已的情况下撤诉，那么必然就是不合法的行为。 第二种是法院、被告、原告的三方的合谋，这种合谋的方式主要出现于共同诉讼中，例如有关行政征收、补偿等具体行政行为可能涉及多个行政相对人的合法权益，若某个行政相对人在其他行政相对人不知情的情况下提起诉讼，而其一旦为一己之利，想要获得被告在和解协议之外单独承诺自己的利益，就会给予法院和行政机关某些权力的让步或者直接放弃本身共同诉讼参与人所拥有的权利，或者三方合谋达成的和解协议内容并不适用于共同诉讼的其他权利人，那么其他权利人的权利就会遭受侵害，无法达成相应的救济。

若合谋形成，原告一旦撤诉，之后无强制执行效力的和解协议，行政机关利用他所拥有的行政权优势而反悔，原告的诉请未能得到及时而全面的履行或原告認为补偿少了，就会额外要求行政机关进行补偿，这又会形成新一轮的僵局，此时原告在“无计可施”，寻找不出有其他救济方式保障自己利益的情况下，就会采取极端方式来维护自己的权利，甚至可能会诱发群体性事件。之后与行政机关更加不可能轻易达成和解协议，从而案件的实质问题不会得到最终解决，案了事不了。并且在合谋的情况下，法官在行政诉讼和解过程中，对原告撤诉的原因就不会加以审查，即对原被告双方达成的和解协议是否存在胁迫、无效的内容不加以规制，甚至对原被告是否是在自愿的情况下达成和解协议也不加以证实，就会侵害社会乃至国家的合法权益，更有甚者有些法院为了结案率，介入原被告和解程序中劝诱原告撤诉，就违背了行政诉讼和解制度的宗旨目标，从而不利于法治的建设，司法的公信力也荡然无存。

所以法院介入行政诉讼和解中是有一定危害的。

四、笔者认为

《行政诉讼法》的首要原则是合法性原则， 即“法无授权即禁止”，任何司法、行政行为都不能凌驾于法律之上。虽然某些地区法院普遍利用和解、调解方式结案， 或者采取撤诉的方式变相结案，但我国《宪法》明确规定“国家司法制度应由基本法律来规定”。因此，在《行政诉讼法》尚未修改的情况下， 法院主动提出和解行政诉讼案件，显然是违法行为。

另一方面，原告一旦“自愿”撤诉，法院也给予准许的话，之后行政机关并未按照和解协议的内容履行自己职责时，根据一事不再理原则，若原告不能提出新的事实和理由而重新起诉，人民法院一般不予受理，但原告若能向人民法院申请强制执行和解协议，人民法院准许固然也是一种理想的解决纠纷的方式，然而在实践中，这种情形并不多见，换言之，在存在合谋因素作用下，行政机关并不能完全承担所应当承担的责任。

所以若法院不在事中或事后介入行政诉讼中去，只要双方当事人能够就争议达成一致意见，就可以解决纠纷，若一方事后不履行则对方就可以向法院起诉，将司法权作为最后一道防线，法院这时就可以起着司法监督的作用， 即监督行政机关依法行政，并且如果司法机关过多运用和解、调解来结案， 有变相干涉行政权力之嫌，也会导致司法监督功能弱化，更有违依法治国的基本理念，因此法院介入行政和解诉讼或者通过撤诉结案的做法是不合理的。

五、完善机制

当法院不介入行政诉讼和解中，可能会出现协议无法得到有效审查、当事一方处于弱势地位或者和解协议本身就是个无效的协议等问题，针对诸如此类的案件必须采取有效的措施加以规制。

（一）避免合谋现象

若法院不介入行政诉讼和解，则如前文所述原被告双方可能会合谋，给社会利益带来损失，而避免这种情形就必须：一是加强信息公开，即若双方是采取行政和解的方式解决纠纷，就可以通过和解笔录上网等方式，将行政诉讼和解的全过程置于公众眼前， 让公众能够看到和解协议的具体内容（但对隐私信息或不能公开的信息保密），虽然调解制度不能公开上网，但笔者认为正是由于它的不公开性才导致现实中没有指导性案例，也为法官权力寻租提供了机会。二是规制和限缩行政诉讼和解的范围，并不是所有的案件都可通过和解程序解决问题，可采取列举的方式对其限缩，例如规定“行政诉讼和解不适用于共同诉讼案件”， 为防止合谋的不利因素，以及对法律明令禁止的不可进行调解的行政行为（如羁束行政行为等），不得进行协调和解，这样就保证了审理案件的效率，规范了分流机制。三是可以对恶意串通的行政机关、司法机关负责人与原告采取警告、训诫、罚款等措施，有利于一定的法律威慑形象，让公权力机关的工作人员切实履行自己的职责，公正办事。

（二）确保和解协议的严格执行

在实践中行政相对人（原告）撤诉后，由于处于弱势地位，行政机关（被告）反悔的情形时有发生，因而应当规范行政和解协议的内容，如若不能一次性履行完，则需要提供一定的保证金或用其它等价物做抵押，这有助于行政机关能够快速承担责任，给予原告补偿，保障原告的利益。或者将之诉之法院，由法院来出面强制执行其所要履行的内容，有助于司法权监督行政权，不至于当行政机关反悔后无计可施。

（三）提起再审之诉

面对和解协议后之后的救济，学界上主要有两种观点，即通过再审之诉亦或是通过请求继续审理来实现，而两者的区别在于前者是对原实质审查废除后重新进行另一实质审，而后者限于对原程序审的废除后进行实质审理， 如我国台湾地区对和解协议之后的救济就是采用继续审理的制度，但在调解制度中，针对调解书中违反了合法与自愿原则的，通过再审之诉救济，这对违反和解协议的后续程序有一定的借鉴意义，再者诉讼是對实体权利的实质审查，所以一旦协调程序存在瑕疵，应该是对已终结诉讼行为的审查，而非延续，因此和解协议达成后，两方不履行就应该提起再审之诉，更有利于保障双方当事人的合法权益。

六、结语

虽然我国并未在行政诉讼中引入和解程序，但这并不意味着行政诉讼和解程序在我国实施是不可行的，现如今各种纠纷层出不穷，光通过诉讼、调解已无法应对大量的实践案件中的诉求，而行政诉讼和解的提出，给予了原被告双方沟通协调的时间，只需保障后续程序的实施就可以解决纠纷，这与构建和谐社会的理念并无矛盾，也是非常具有可行性的。

注释：

陈伯礼.行政诉讼和解的合谋隐患及其消解.北京理工大学学报.2007（5）.

姜明安.协调和解：还需要完善法律依据.法制日报.2007（4）.

张淑芳.行政诉讼和解问题探讨.行政法学研究.2004（3）.

沈福俊.中国行政救济程序论.北京大学出版社.2008.56.

张玉平.关于行政诉讼和解制度的思考.法制与社会.2008（12）.

贺荣.行政争议解决机制.中国人民大学出版社.2008.48-55.

参考文献：

[1]高长思.行政诉讼和解研究.重庆大学.2017.

[2]曲海月.论行政诉讼和解制度.商.2015（23）.

[3]吕林.行政和解研究.西南政法大学.2014.