党内法规研究：十年回顾与未来展望

廉 睿,高鹏怀

(1.贵州中医药大学，贵州 贵阳 550025; 2.中央民族大学，北京 100086)

作为一种发端于中国本土的“软法机制”，党内法规历来受到学界重视。不论是对法学界而言，抑或是对政治学界而言，在党内法规研究层面，都取得了相当的成果。然而，遗憾的是，甚少有学者对既往的党内法规研究成果进行系统性梳理，从而有可能出现表达与实践之间的背离情形。基于此种考虑，笔者对2007年以来的党内法规及其相关研究成果进行概括式总结，从而为未来语境中的党内法规研究提供可行性参考。

一、研究数据及其特点

本文以CNKI数据库为分析范本，通过输入关键词“党内法规”，对近十年所公开发表的论文及报道进行搜索，可以得到以下一些数据。在2007年，数据库显示出反映“党内法规”关键词的篇目为402篇；在2008年，数据库显示出反映“党内法规”关键词的篇目为308篇;在2009年，数据库显示出反映“党内法规”关键词的篇目为298篇;在2010年，数据库显示出反映“党内法规”关键词的篇目为562篇；在2011年，数据库显示出反映“党内法规”关键词的篇目为285篇;在2012年，数据库显示出反映“党内法规”关键词的篇目为205篇;在2013年，数据库显示出反映“党内法规”关键词的篇目为596篇; 在2014年，数据库显示出反映“党内法规”关键词的篇目为1490篇;在2015年，数据库显示出反映“党内法规”关键词的篇目为2856篇; 在2016年，数据库显示出反映“党内法规”关键词的篇目为3732篇。从这些统计数据来看，学界对“党内法规”的研究整体呈现出如下特点：

1.时间段内的冷热不均现象较为明显

2007～2013年，这7年属于“党内法规”研究的相对低潮期，究其原因，主要是由于政策导向问题所引起。在这一时期，“党内法规”尚没有提升至国家治理层面，而仅作为纯粹的党内政策而存在。因此，学界对其关注度较低，而从2014年开始，学界对“党内法规”的研究成果呈现出井喷式增长，并且逐年以抛物线式的演化轨迹实现递增。究其原因，显然，这与党的十八届四中全会所强调“进一步完善党内法规的制定体制和制定机制,进一步加大党内法规的备案审查制度，进一步加强对党内法规进行解释的力度，并在此基础之上建构出较为完备的党内法规制度体系”有关。[1]亦是在2014年，中共中央宣布开始进行大规模的“党内法规”清理运动，由此就使得“党内法规”成为学界所关注的热点。

2.学科覆盖上由单一走向多元

2007～2013年，从学科覆盖面上来看，这一时期大多数是党建学界和马克思主义理论学界的学者们在关注“党内法规”，而法学界和政治学界的学者们较少关注“党内法规”这一话题。而随着2014年十八届四中全会将；“党内法规”建设提升至重要地位，法学界、政治学界，甚至管理学界，亦同样兴起了对“党内法规”进行分析和研究的热潮。这一时期对“党内法规”进行研究的学人也不再拘束于传统的党建学界和马克思主义理论学界。与此相呼应，从2014年开始，讨论的主题也并不集中于“党内法规”的内部体系，而开始对“党内法规”与“国家法”的关系、“党内法规”的动态运行机制等更为丰富的主题进行讨论，从而形成了对“党内法规”进行多元覆盖、立体研究的新动向和新格局。

二、既往研究主要覆盖的议题

在既往的研究中，对“党内法规”的讨论，主要是围绕着四大问题而展开，学者们基于其学科背景及其价值取向的不同，提出了各自不尽相同的论点和观点。这四大问题分别是：“党内法规”概念的成立问题;“党内法规”的结构体系问题;“党内法规”的制度建设问题；“党内法规”与“国家法”的转化问题。如果说前三个问题都是对“党内法规”的内生性问题进行讨论的话，那么最后一个问题则讨论的是“党内法规”的外生性问题，通过内生性问题与外生性问题的叠加，有利于达成对“党内法规”的立体式研究。

1.“党内法规”概念的成立问题

有关“党内法规”概念的证成问题，实际上涉及的是“党内法规”这一基础概念的科学性问题。换句话而言之，如果“党内法规”的提法具有理论依据与实践依据，则“党内法规”这一概念可以成立；而若“党内法规”这一提法不具备科学依据，则“党内法规”概念必然也将置于空中楼阁，摇摇欲坠。就整体而言，学界对这一问题的认知具有分野性，即形成两派互为对立的观点。在党史、党建领域，学者们多认为“党内法规”的概念是成立的，它在中国共产党成立后被广为使用，并且通过《中国共产党党内法规制定暂行条例》予以明确确认，因而具备了历史沿用性和官方确认性的双重性质，这一概念显然可以被延续使用。而在法学领域，学者们则认为“党内法规”并不构成严格意义上的“国家法”，若将其冠以“法规”的称谓，则会在名称上将“党内法规”与“国家法”混淆，这不利于实现国家的法治建设。除此之外，还有学者认为，“党内法规”的提法不妥, 其主要理由是中国共产党作为政党组织，并不属于国家的法定立法单位，因而也不具有国家的法定立法权限，由其进行制定的“党内法规”不符合法的本质特征。[2]

2.“党内法规”的结构体系问题

关于“党内法规”的结构体系问题，亦是“党内法规”研究中的热点问题，学者们对于这一问题有着不同的见解。有学者认为，“党内法规”应该包含五层结构体系，即“党内法规”体系、党内立法体系、党内守法体系、党内执法体系和“党内法规”的监督体系。其中，在“党内法规”体系中，应以党章为主体，其他包括规定、办法、细则在内的其他“党内法规”载体为必要补充。而在完善党内立法体系的进程中，应该牢牢把握两个要点，其一，要完善各种程序性规定，以保障党内立法行为的顺利进行。其二，要健全党的代表大会制度，保障党的代表大会制度能够获得良性运转。在完善党内守法体系的进程中，应该以“党内法规”作为根本依据，以弘扬党性最为基本诉求。在党内执法体系中，应该以完善处罚及其申诉制度为组织保证。在“党内法规”的监督体系中，则需建立党内监督机制和党外的人民群众监督机制，实现两种监督机制的协同使用。[3]也有学者提出，研究“党内法规”的结构体系，则需要对某一门类法规体系进行具体的分析和研究。据此，对党内反腐法规体系进行充分解析，并认为这一体系主要涉及党的权力的生成机制、党的权力的运行机制及其运行特征和党的权力的救济措施等具体步骤。[4]

3.“党内法规”的制度建设问题

对“党内法规”制度建设及其相关问题的讨论，成为学界长期以来所重点关注的命题之一。有学者认为，虽然自改革开放以来，“党内法规”在制度建设层面取得了傲人的成就，但仍然存在着一些突出的问题和不足。例如，从整体上来看，“党内法规”之制度建设仍然不能满足党内政治生活的现实需求，“党内法规”缺乏相应的配套建设和细化建设， “党内法规”的审查机制也未能有效配备和运转。[5]也有学者认为，现今的“党内法规”制度建设存在着五大层面的问题:其一，党内立法明显滞后于新时期党的建设所面临的新形势;其二，“党内法规”体系尚不健全，有待于进一步完善;其三，“党内法规”的立法技术尚不成熟，有待于进一步提升立法水平;其四，既有的“党内法规”主要规范的是实体性内容，而缺乏程序性规定;最后，“党内法规”与“国家法”的协调互动机制尚未建立。[6]

4.“党内法规”与“国家法”的关系问题

在“党内法规”的前期研究中，较少有学者讨论“党内法规”与“国家法”的关系问题，而在2000年之后，对这一问题的讨论开始有所显现，并在此后的十多年中一直成为“党内法规”研究中的热点命题。有学者指出，在中国特色社会主义法治视域下，“党内法规”与“国家法”在规范目标、核心准则与制度根源方面具有内在一致性。“党内法规”与“国家法”之间的关系可以概括为相辅相成、相互促进、相互保障。“党内法规”与“国家法”的一致性逻辑可从理论、经验与假想三个主要方面得以证成。在推进国家治理现代化的进程中，应当对“党内法规”与“国家法”的关系进行调适，将部分反映时代诉求的“党内法规”转化为“国家法”形式而得以使用。[7]也有学者认为，“党内法规”与“国家法”的关系调适问题，至少涉及三个层面：其一是基本精神的融通；其二是基本制度的对接；其三是避免和消除冲突。[8]还有学者以新修订的《中国共产党纪律处分条例》为研究范本，探讨具体的“党内法规”与“国家法”的衔接问题，提出了“党内法规”与“国家法”之间存在制度对接缺失、制定环节和处置问题环节衔接协同不足等问题，主张应通过健全与完善“党内法规”和国法制度体系，促进纪法立法阶段和执纪执法阶段的衔接协同，这是实现纪法衔接协同的必经路径。[9]

三、既往研究中存在的不足

在既有的“党内法规”研究中，虽然取得了为之瞩目的成就，但也存在着诸多不足之处。在此，笔者仅略指出一二，当然，这些不足之处仅是笔者一孔之见。首先，仅从切入视角而言，在既往的“党内法规”研究中，存在着明显的单一化倾向，即大多数学者只从党史党建层面对“党内法规”进行论述研究，而未能认识“党内法规”的多元属性。实际上，“中国共产党的特殊地位使得党内法规研究具有多重学科属性，它不仅是一个党史党建学问题，也是一个政治学、法学、历史学甚至社会学问题”。[10]因此，对“党内法规”进行研究，一定要注意视角的把控，唯有对“党内法规”进行多学科解读、综合性分析，方能达成对“党内法规”的本质认知。然而，从既有研究的进路来看，多是采取了传统的党史党建学视角，仅从“党内法规”体系的内部对其进行分析和研判，而未能将“党内法规”置入更为宏大的社会语境中进行探讨。因此，在日后的研究中，需要加强对“党内法规”的跨学科分析和研究，以便认知“党内法规”的综合属性和本质规律。其次，从既有的研究方法来看，亦具有相当的滞后性，这种滞后性的研究方法难以驾驭对“党内法规”的前沿性研究。在既有的研究方法中，历史考察和历史分析成为具有主导性的研究方法。固然对“党内法规”的研究，需要借助一定的历史语境，以便寻求这项制度的演变进化历程。但是，如果过于依赖这一传统研究方法，也有可能取得适得其反的结果，从而将“党内法规”研究推至泥潭之中。在未来的研究中，应该引入具有前沿性质的研究方法，从而对既有的研究方法进行革新，具体而言，可以加强规范分析、制度分析、比较分析、案例分析等个性化研究方法的综合使用。规范分析作为法学研究中的经典方法，同样可以适用于通过法条形式得以表达的“党内法规”，这是毫无疑问的，固为通过对“党内法规”中的相关条款进行具体的规范分析，有助于把握“党内法规”的立法规律和立法特点。制度分析，作为政治学中的传统研究方法，亦完全可以置于“党内法规”研究中，这是因为，从根源上来讲，“党内法规”由党内政策蜕变而来，不管将其称之为“党法”，还是将其命名为共产党人的“家法”，都难以改变它作为党内基本制度而存在的事实。采用制度分析的研究方法，对“党内法规”进行研究，也是必然的。比较分析，即采用比较的研究方法，对“党内法规”进行综合性研究。当然，比较分析法只是一个统称概念，又可以细化为横向比较法和纵向比较法。所谓横向比较法，即可以将“党内法规”同“国家法”进行对比研究，而纵向研究方法，则可以对不同历史时期的“党内法规”所体现的形式和内容进行细节性分析，从而追寻到“党内法规”的演变轨迹及其演化规律。

四、未来党内法规研究的着力点

1.有关“党内法规”提法的争议

对于何为真正意义上的“党内法规”？学界迄今为止都未能形成统一的意见。与这种持久性的争论相伴而生的是围绕着“党内法规”这一概念的“合法性”，学界也形成了鲜明的两派观点。部分学者认同“党内法规”这一概念的逻辑自洽性，认为其构成了中国最为重要的本土法治资源，“党内法规”的提法满足了中国日益兴盛的法治规范供给，因此具有理论和现实层面的双重意义，“党内法规”应该在中国法治化进程中具有“合法性”身份。与之相左，另有部分学者提出，“党内法规”这一概念并非科学意义上的完整表述，从本质上来讲，“党内法规”仍从属于道德或政策范畴，加以诸如“法规”此类的称谓，只会混淆政策、道德和法律的严格界限，从而掩盖其真实属性。虽然学界多否定“党内法规”这一提法的合理性，认为这一提法混淆了“党内法规”与国家法律之间的区别，对于这一基础性问题，在未来语境中，仍需要学界予以进一步澄清。

2.有关“党内法规”性质的争议

传统上，学界普遍认为“党内法规”是中国共产党的内部政策，具有政策属性。但有学者认为，在“党内法规”诞生之初，确实具有明显的“政策性”，多作为党的内部政策而获得生效空间，而随着时间的推移，尤其到步入21世纪以后，“党内法规”呈现出较为明显的“软法”取向。当然，强调“党内法规”的“软法”取向，并非对于其自身政策特征的完全否定，事实上，作为法律与政策的交集产物，在“党内法规”自身仍然内含着政治属性和法律属性。当然，“党内法规”的这种“软法”取向并非一蹴而就，而存在一个相当漫长的演变过程。通常，这一演化逻辑包含了三重条件，即前提性结构(前提性条件)、内生性结构(内生性条件)和外生性结构(外生性条件)。对于“党内法规”向“软法”的转化路径与转化逻辑，也同样值得学界同仁进行深入式研究。

3.有关“党内法规”与“国家法”的互动模式

在之前，学界多认为“党内法规”与“国家法”分属于两套不同的规范体系，前者是政治性话语，而后者是法律性话语，虽然两者存在着交集上的可能，但却不存在着严格意义上的互动关系。当然，也有少数学者认为，“党内法规”与“国家法”在实践中确实存在着一定的互动关系，将这些互动关系进行分类，即可以提炼出两者之间的四种互动模式，即“党内法规”与“国家法”之间的共生模式、“党内法规”与“国家法”之间的共治模式、“党内法规”与“国家法”之间的冲突模式、“党内法规”与“国家法”之间的背离模式。前两种关系是良性互动关系，而后两种则构成了“党内法规”与“国家法”之间的非良性互动关系。对于“党内法规”与“国家法”的具体互动模式与互动路径，也有待于学界加强研究，以期形成相对统一的意见。

4.有关“党内法规”与“国家法”的合作路径

在既往的研究中，学界已经就“党内法规”与“国家法”在国家治理现代化中进行合作的可行性做出了论证。但是，对于“党内法规”与“国家法”的具体合作路径，学界还未进行有效切入和充分阐释。显然，这一问题对与党内法规研究而言，具有较为强烈的现实意义。在国家治理现代化进程中，“党内法规”与“国家法”之间必须建构出某种良性互动机制，从而实现两者之间的协作和共治。即为了提升“党内法规”的治理绩效，必须对“党内法规”进行充分的立法整合，通过立法整合的方式来构建“党内法规”与“国家法”两者之间的良性转化机制。进而通过“党内法规”对“国家法”的借鉴，达成两者之间的内部融通关系，进而建构“党内法规”与“国家法”之间的良性融通机制。具体而言，即“党内法规”应以“国家法”为参照，构建完备的“党内法规”体系、建立“党内法规”的复合清理机制并且设定长效的“党内法规”评估机制。在未来党内法规研究进程中，显然应就这些问题进行深入探讨。