PPP项目的利益分配机制的研究

2018-11-29朱瑞欣王明吉

时代金融 2018年24期

朱瑞欣王明吉

【摘要】PPP即公司合作制，是目前我国企业进行融资的主要方式之一。其良好的融资模式与PPP项目的利益相关者的利益协调与分配密不可分。本文介绍了PPP项目及相关者的概念，并介绍了 PPP项目利益分配机制在我国的现状，分析中国PPP项目利益分配机制存在的问题，探索国外PPP项目利益分配可借鉴的经验，最后提出完善PPP项目利益分配机制的对策。

【关键词】PPP 利益相关者分配机制完善措施

PPP模式，简言之就是公共部门通过与民营企业建立合作伙伴关系后共同来提供公共产品或者服务的一种方式。要使PPP项目取得成功，它与项目各利益相关者合作努力是分不开的。从中国PPP项目发展现状来看，理想状态与现状还有很大差距。其中的主要问题之一就是我国PPP项目没有建立起良好的利益分配机制，这限制了我国PPP项目的进一步发展。想要建立和推进一个理想化的PPP项目，就要考虑其中产生的利益和风险。此时需要构建一个合理完善的利益分配机制，否则，利益相关方在遇到突发状况时会因为利益分配不清而产生纠纷，进而影响PPP项目的正常有效地运行。综上所述，抓住利益相关方尤其是核心利益相关方的诉求，建立健全利益分配机制是保证PPP项目正常运行的前提条件。

一、PPP項目利益相关者

（一）利益相关者定义及分类

根据Freeman的利益相关者理论，PPP项目的整个生命周期都牵涉到项目的投资者合作方的选择、资金的筹集、项目的设计、施工、使用与维护等环节。这个过程中可以涉及到的参与方主要包括：政府部门、政府投资者、民营企业、施工企业、资源供应商、金融机构、用户、债权人、咨询公司、保险公司、纳税人、新闻媒体等。这些参与方都或多或少涉及了项目的投资，并从中享受相应的利益。这符合弗里曼的影响力或影响力的特征，因此，他们都可以称为PPP项目的利益相关者。根据这些利益相关者发挥作用的程度，他们可以进一步分为：核心利益相关者，一般利益相关者和边缘利益相关者（见表1）。

以上利益相关者都会影响项目的进行，但在层次上处于不同的位置，对于项目发挥的作用也存在很大的差异。由于PPP项目的核心利益相关者与利益分配关系更密切，下面就是研究PPP项目的利润分配机制。以核心利益相关者，即政府、民营企业、施工企业为侧重点来进行研究。

（二）核心利益相关者的利益要求

在一个共同的PPP项目环境下，各方核心利益相关方参与项目的起点是不同的。核心利益相关者都是基于自身所处在的位置和所扮演的角色出发，进而产生相应的行为。从经济角度而言，虽然起点不同，但核心利益相关者的目的是通过参与项目来最大限度地发挥自己的利益。在实践中，不可能同时实现所有利益相关者利益最大化的目标。在项目运作过程中，只能通过构建合理有效的利益分配机制，尽可能协调每个核心利益相关者的利益需求。以有利于所有各方的方向协调实现利益。

PPP项目在初始建立阶段，会涉及到多个相关者。上文中提到的核心利益相关者又可划分为公共部门和私人投资者两类。无论是哪一类，都需要明确其在PPP项目中的角色定位以及利益要求。公共部门与私人投资者的利益关注点有明显的差异，前者的利益目标更多的是关着宏观利益的实现，后者则以其自身的利益的实现作为目标。具体内容见表2：

二、PPP项目利益分配机制的现状

（一）目前收益分配的模式

1.产出分享模式。产出分享模式是指利益相关者按照预先确定的分配比例分摊PPP项目最终回报所产生的份额。核心利益相关者，即政府和私人投资者根据合同中约定的比例，将各自的收益从项目的最终总收入中划分出来。这种一配不仅取决于核心利益相关者在项目进行前的谈判结果，还需要各核心利益相关者的共同合作，以获得项目最大收益。这种模式是利益共享与风险共享共存的模式。

2.固定支付模式。固定支付模式是指核心利益相关者根据利益相关者各方对项目投入的资本，承担的任务，按约定支付其固定的报酬，实际操作中，二者可以是在谈判中商议出私人投资者从项目中可获得的货币支付数量，也可以是以私人投资者的投资额为基础，政府对其承诺固定比例的投资回报。而核心利益相关者则享有合作的其余全部收益，也相应的承担比较大的风险，基本上是该项目运营过程中的全部风险。由于合同中已经约定好对于私人投资者的报酬，其一般不需要考虑对此PPP项目承担风险。与此同时，民营企业需要重视政府的诚信程度。这种分配模式和市场交易模式类似。

3.混合模式。混合模型是前两种模型的综合应用。边际利益相关者支付固定收入的同时，还必须支付项目总收入的一定比例。在PPP项目中，公共部门和私人投资者是收益共享和风险均担的，因此，许多PPP项目尝试采用混合模式。

（二）目前PPP项目利益分配机制存在的问题

1.政府与市场职能界限不清。中国的PPP项目正处于发展的初级阶段。造成政府与市场界限不清，在我国PPP项目实际运行中，地方政府普遍存在权利越界现象。政府在各个利益相关者的合作中起到的作用不是单纯的契约中的一方，而是又当裁判员又当运动员。尤其是在一些盈利性高和现金流比较稳定的基础设施项目中，地方政府越过合同，直接使用行政权力会干扰项目的规划，设计，建设和运营的整个过程地方政府过度干预PPP项目扭曲了各利益相关方在市场资源配置中的作用。也因为政府的行政权力的干预使民营投资者难以获得话语权，导致利益相关者之间发生冲突等问题。

2.风险承担比例失衡。总的来说，PPP项目通常投资额较大，实施周期较长，各利益相关者关系错综复杂，在项目风险识别和管理环节存在许多困难。尤其是中国的PPP项目运行处在国家政治经济转型的宏观大环境下，这使得PPP项目的风险更加难以预测。同时，由于缺乏政府经验等原因，PPP项目在运营过程中尚未建立有效的风险分担机制，导致投资者承担过多不可预测的风险。对于后期的利益分配机制的正常运行埋下了隐患。

3.政府存在诚信问题。在PPP项目实施过程中，地方级别政府的不诚信问题值得引人注意。由于财政壓力的增加、融资渠道的紧缩等问题，地方政府倾向于利用PPP这一新的融资手段来吸引资金和提升短期政绩，并将试图将大部分风险都施加在私人投者身上。常用的手法为承诺过高投资报酬率和长于预期的特区经营期等，并以政府换届、政策变更等理由，违反合约。政府的不诚信行为无疑是将所有风险施加在了其他核心利益相关者（如民营投资者、施工企业），并提前抽出了利益分配，导致利益分配机制形同虚设，不能够真实有效地保证其他利益相关者分配到应得的利益。

4.有关部门监管力度不够。目前我国PPP项目的监管机制尚不完善，有关部门过于重视融资环节而轻视监管环节，并且无用的监管主体过多，导致监管权力分散。这使得社会资本有机可乘，他们利用监管上没有完善机制的漏洞，对投标项目进行包装以骗取财政上的补贴。由于运营过程中监管的松散，使得风险不能够及时地被识别，造成最后PPP项目整体的失败。并且在监管过程中缺失绩效评价体系，无法使社会公众的意见切实反映到项目运行上。由于监管的缺失，使绩效评价流于形式主义。而绩效评价直接影戏到PPP项目后期利益分配机制的构建组成，一个不真实的绩效评价结果，导致利益分配结果失真。

5.相关法律法规不完善。目前我国PPP项目的整体过程缺少一个完善的制度框架，缺少一部具有统一指导性的国家级法规来规范PPP模式。而目前可遵循的规章制度，大多为地方性的管理条例，层次较低，法律效力不高，对于利益相关者的震慑力较小，并且有的法规容易变化，操作性不强，跨地区法规制度可能存在冲突，使得PPP项目无法正常开展。由此而言，利益分配机制中缺乏一个核心的可遵循的原则，在进行收益分配时受到不同政策的交叉影响，无法正确进行收益分配的划分分配。

6.利益相关者信息不对称。因为我国PPP业务的突然爆发，各方利益相关者都表现出很大兴趣，但因为可以获得信息较少或者较为零散，进而开始寻求咨询公司的相关帮助许多以前没有进行过PPP咨询或没有PPP运营经验的组织也开始介入这一市场，并未能为该项目提供专业指导。一开始，所有利益相关者获得的信息都是不对称的。在PPP项目合作的后期，由于利益相关者获得的信息不对称，没有及时沟通。构建利益分配机制时未考虑到这一点，使利益分配时不能得到自己应得的比例。

三、完善PPP项目利益分配机制对策

（一）PPP利益分配机制构建原则

利益分配的核心原则是收益共享、风险共担。基于核心原则，利益分配机制构建的基本原则又可分为：

1.互惠互利原则。目前，PPP模式得到广泛应用的主要原因是该模型可以实现利益相关者。特别是核心利益相关方的利益诉求，通过这种合作模式实现了双赢的目标。在构建利益分配机制时，要严格遵循互利原则，充分考虑利益相关者之间的合作关系，在不损害利益相关者利益的前提下运用基本原则。找到利益分配点的最佳平衡点，以便充分保护利益相关方特别是核心利益相关者的基本利益，实现盈利。从而形成互惠互利，合作互信的关系。

2.风险与收益对等原则。基于利益相关者的合作关系基于利益分享和风险分担。我们不仅要考虑到所有参与者的资金来源和资源投入，还要充分考虑到各利益相关方所承担的风险。风险承担者将获得一定的风险补偿，以增加合作的积极性。在正规的市场经济环境中，风险的承担与分配的收益一般是对等的，各方收益的分配的比例，由其承担风险的比例决定。构建利益分配机制时，要严格遵守风险收益对等原则。

3.信息对称原则。信息不对称通常是整个项目涉及的各方之间冲突的原因，这反过来影响了各方之间的合作关系。因此，为了避免信息不对称的发生，PPP项目运作过程中的信息应该是透明的，在项目收益分配过程中尽可能保持信息共享。在相互沟通的基础上展开合作，当项目出现问题时，要及时沟通和解决，保障PPP项目利益相关者之间关系的稳定，进而保障PPP项目的顺利进行。

4.资本结构合理原则。在PPP项目中，合理分配利益的最优结果必须在其利益分配计划中确定。各方利益相关者需要从宏观角度出发，以利益结构为主要参考，并考虑各种影响因素。平衡利益目标各个方面的权衡和选择，掌握核心权衡点，以所有参与者的利益为主要参考。努力实现公平分配，最大限度地实现所有利益相关者的利益。为鼓励利益相关方积极配合实施PPP项目，应建立激励机制和互信机制。作为契约合作模式，PPP项目履行义务，承担责任，享有权益。应充分考虑投入比例，风险分担，合同执行和贡献等多种因素的综合影响，进而达到一个合理的资本结构。

5.公平兼顾效率原则。PPP项目是一个以公私合作为基础的，作为整体开展运行的项目。其顺利地进行需要利益相关者之间紧密地合作，合作的基础即为公平。构建一个公平的利益分配方案不仅有助于调动各方利益相关者进行合作的积极性，还有助于避免各方之间矛盾和冲突的产生，进而才能确保各方可获得利益的最大化。与此同时，不能追求过分的公平以至于影响到PPP项目整体效益的最大化，所以，要在保证公平的前提下兼顾到效益问题。

（二）完善PPP项目利益协调机制的具体措施

1.建立完善利益分配的相关法律规定。以目前我国PPP蓬勃发展的趋势来看，急需一套清晰的、完整的政策与法规来使保障这一模式的有效运行，将优势发挥出来。

首先，PPP模式运营中涉及到的公共部门和私人部门的利益相关者，在财政、融资、投资和市场准入等环节上的关注点，以及对于最后营运结果上的期望都不尽相同。为了能够平衡利益相关者的利益需求，减缓其在PPP运营过程中因利益分配问题可能产生冲突，保证各利益相关者之间能够进行有效的配合与协调，相关政府部门需要付出努力来建立一套能够考虑到上述问题的政策法规制度体系。同时，要注意保持现有的制度以及政策的连续和稳定性，这有利于各利益相关者对于利益分配进行合理预估和判断。其次，不同于相关制度法规的限制，为了PPP项目的利益分配机制能够更好地运行，在国家层面上，应该大力推进PPP立法。对于PPP项目模式的应用范围作出明确规定，对于各利益相关者的应承担的义务和拥有的权利作出清晰解释，对于各种相关原则和机制、准则和制度等进规范和分类，以期保证PPP项目的顺利进行，保护各利益相关者的利益。

2.建立专门有效的监管机制。在PPP项目中，由于以政府和私人投资者为代表的核心利益相关者相对独立和客观存在，政府机构很容易通过诱导寻租行为来提高短期业绩，而私人投资者则可以利用政府机构承诺的资本回报和信息不对称优势来引起机会主义行为。由于相互之间不规范的行为，PPP项目的利益分配机制也会受到很大的影响。因此，机构需要考虑利益相关方的利益并控制其非标准行为。由于政府也是PPP项目的核心，它涉及到制定相关政策和参与项目运作，这将导致其他利益相关者质疑监督的公平性。这就需要引入一个第三方监管机构，促进监管独立化，同时要赋予监管机构如特许监督权一类的权利与资源。加强对于监管体系的构建，将决策程序透明化，完善制衡机制，制定统一的度量标准，以此来保证利益分配机制的有效性。

3.建立公正的风险承担机制。在PPP项目利益分配机制中，风险管理机制是其中的核心影响因素。PPP项目需要一个公平和公平的风险管理机制作为构建高效伙伴关系框架的支点，以實现双赢。各个利益相关者在PPP项目进行中，应该对将要面对的风险有一个正确的对待态度，不能一味逃避。应该积极识别风险，做出相应的应对措施，争取平衡各个利益相关者的风险和收益。在制定风险承担机制时，可根据各个利益相关者的自身特点，如政府部门对法规政策的承受力较强而企业对经营活动比较擅长等，对利益相关者进行风险分配，以此构建相对公平的风险分担机制。

4.建立有效的沟通协调机制。在PPP项目进行过程中，为了让利益相关方及时了解项目进展情况，发现相关问题，他们不仅需要正式的沟通渠道，如行政指示和会议报告记录，还应该使用一些非正式的沟通渠道。建立利益相关方沟通机制有助于各方充分参与PPP项目的运作。遇到问题可以及时有效的解决，减少冲突，保证后期利益分配机制的正常有效的运行。

5.建立合理的解决争端机制。PPP项目的长期和不稳定的外部经营环境使得更有可能出现意外情况。因此，在构建PPP项目整体机制框架时，制定一个合理的解决争端的机制，为解决PPP项目运行过程中的突发问题提供一个规范纲领，保护和协调各利益相关者的利益，使各方都可以比较大程度的接收解决结果，进而有效的维护和促进利益分配机制的有效进行。

6.扭转政府角色。在PPP项目运行中，可以推广两个政府身份分离认定这一理念。首先，政府作为PPP项目的参与者，其身份应该是平等且强势的。政府应该确保其身份的平民化，不承担过大的投资和商业风险，不随便干预应由市场调节的私人部门的项目中的各种环节。并明确限定项目中政府所拥有的权利和义务，恪守契约精神，严格执行合同规定。虽然政府应作为一个参与者参与到项目中，但是政府有在管理上不可替代的特殊性，其具有的公权力是可以推动PPP项目的进展和执行的。这就要求政府利用自身的优势，在项目奖励机制和风险管理机制中发挥作用。其次，政府作为PPP项目的监管者，其身份的认定应该是监督加干预。政府不能摆脱确保公共产品惠及公众的最终责任。因此，政府要在PPP项目的整体运行流程上进行监督，必要的情况下还有进行干预，以保证项目能够正常、合理的进行。

四、结束语

本文以PPP项目利益相关者角度出发，而不只拘于公私双方。对建立合理全面的利益分配机制进行了探讨，对促进PPP项目中各方利益相关者的合作积极性以及推动项目的顺利实施都非常重要。构建和完善利益分配机制的过程较为复杂，需要考虑我国 PPP项目发展所处的大环境，并进行利益分配机制的适应性调整，使利益相关者尤其是核心利益相关者真诚地进行合作，实现资源与能力的共享和互补，充分发挥PPP模式下的合作机制和效率。

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基金项目：本文是2018年河北省教育厅人文社科研究项目“PPP模式支持雄安新区建设的运行机制及路径优化研究（SD181040）”研究成果之一。