中国财政农业投入效益研究

林权 王敬民

【摘要】本文主要介绍我国财政对农业的投入及其效益状况，从财政预算管理体制，农村城镇化进程同管理监督体系方面分析了财政农业投入总量，农业补贴政策，地区差异以及监管机制等方面存在的问题和形成原因，并相应提出了加大财政扶持力度，完善农业补贴体系，合理分配保证地区间公平与加强监管等提高财政农业投入效益的相关对策。

【关键词】农业 财政 投入

农业是国家自立的基础，中国自古以农立国，作为一个人口大国，农业财政投入拥有其它投入主体不能代替的功能。近些年，我国从中央到地方的各级政府都针对农业问题出台了相关的政策，但长期以来， 有限的农业财政投入存在着投入总量少、力度小、投入结构不尽合理、监管机制缺失等问题。随着目前各国财政支农力度的加强，研究财政农业投入问题，对我国农业农村的发展，对社会主义经济建设有着重要之意义。

一、现阶段我国财政农业投入与效益现状

从历年至今的纵向比较来看，财政对农业方面的投入资金伴随我国经济的高速增长逐年增加，但是在财政总支出中，农业投入资金所占的比重远远不够。在投入的增长总量上，总体上均处于徘徊或下降趋势。从财政农业支出份额与农业GDP份额的比值等衡量财政农业支出相对规模的指标就可见一斑。

从与世界上其它国家或地区进行横向比较结果来看，世界上大多国家都在工业化之前或在推动工业化实现的进程中，给予了农业大量支持。在当前在世界范围内，一般发展中国家的财政农业投入也大都高于我国，像缅甸、巴基斯坦、印度等国，在这些国家，政府对农业的投入比重也大都占到15%上下，而我國作为农业大国，与这些国家相比，投入水平也稍逊于它们。

目前，我国农业投入用于直接农业生产办实事的钱少，用于办事人员的投入费用多，甚至时常发生事业费用小于行政费用、农业生产性支出远低于事业费用的现象。

改革开放四十年来，在农业发展的不同阶段，虽然增长速度有所波动，但总体的农业投入规模始终保持了稳定状态，但尽管如此，每年财政对农业的投入，对比每年政府经常性收入来看，还要小一些，仍可以在一定程度上进行增加。此外，与农业相关的立法手段还不完全，在一些可以保证农业在一定时期内平稳增长的保障机制方面仍有缺失，这些都不利于农业的健康与可持续发展。

二、我国财政农业投入的主要问题

（一）财政对农业投入总量较低，力度不够

从农业投入情况来看，财政农业总投入过低，农业生产的健康、快速发展难以得到保障。在现阶段我国农业投入所占总支出的比重并没有如期望的那样提高，稍有提高，也是亦增亦长，不能保证稳定增长形势，相反地，还呈现出了徘徊不前之趋势，财政农业投入甚至达到过仅占全国财政支出的3%至4%左右，成为了近年农业投入的最低点，这里还包括了一些不直接用于促进农业生产的支出。

（二）农业补贴政策预期效果不明显

部分补贴政策不尽合理也是一个十分突出的问题。我国农业补贴政策单一。补贴方式以暗补为主，已造成资金流失，有限资金不能形成合力，重点不够突出，多以价格补贴为主，整个体系不够科学，补贴方式，补贴效率都需要加以调整和完善。

（三）财政对农业投入存在地区不均衡现象

财政对不同地区的投入差异也较大。在我国的财政农业投入总量中，80%左右的份额由地方政府财政投入所占据，每个地区的农业投入量也因此主要取决于当地政府，而地方政府的农业财政投入并没有固定之标准。

就是说，在国内经济发展较快的地区，诸如东南沿海各省，当地财政支农的力度与规模也就相应的大一些，政策落实得也就好；相反，在国内经济相对落后的地区，诸如中西部省份，当地所受的财政农业投入也就力度弱一些，规模小一些，政策落实缓慢；至于经济发展介于前两者之间的省份，其所受财政支农规模和力度也自然介于二者之间。

农业财政投入与地方省份经济发展水平相挂钩，这一现象不仅阻碍了农业投入的公平发展，还会拉大各地区贫富差距，已成为影响财政支农与地方发展的不利因素。

（四）财政对农业投入监管不到位

我国现阶段并没有成立统一负责农业财政投入的部门。因为以上原因就使得挪用挤占财政拨付的农业投入资金的现象普遍存在。

据调查统计，超过四分之一的国家财政对农业的投入资金被短期内或长时间移作它用，往往不能及时到位或根本不能到位。在财政紧张的一些年度，许多地方政府计划支农这一块的资金就往往不能够按时到位，或由于周转问题无法完全地用于农业生产之中。

三、我国财政农业投入效益问题产生的原因

（一）农村城镇化建设不够完善

城镇化进程速度极大影响了财政农业投入所取得的效益。

加快农村城镇化建设，有利于整合农村的生产资源，拓展农业的内在竞争力与发展空间，扩大农产品消费市场，提高农民生产积极性，进而提高农业生产效率。同时，城镇化的完善发展可以改善农业产品供求关系，利于促进农产品产业链的成熟，为农业的深层发展形成助推。

而现阶段来看，我国农村城镇化还不完善，这就不利于我国农业规模化，产业化，市场化的形成以及农业现代化的实现。城镇化滞后，使得大量农村剩余劳动力无处转移，降低了生产流通的组织化程度，无法有效协调人口与环境资源的矛盾，有损农业的经济效益。

（二）监督管理体制与预算管理体制不健全

监督机制的不健全是造成我国财政农业支出资金流失的重要原因。我国在财政投入方面的监察并未完全健全，主要的行政监督与审查监督两种主要监督方式效果也不明显，欠缺对支农资金后期效果的追踪，从而使得财政农业投入资金在使用过程中被挤占、挪用和乱支乱花等问题仍旧突出。大多支农资金被用于行政管理费用，不能够直接是农业受益，使投入效益大大下降。

目前我国中央与地方政府预算管理体制还不尽完善也是另一大原因，自1994年分税制改革后，虽然中央财政的集中度得到了提高，但原有的中央与地方事权划分界限模糊不清，交叉混淆，划分不明确等问题仍然未得到解决。

中央对地方事权下放过度，而地方缺乏与之相匹配的财力保障，导致一些地方政府在一定程度上出现了财力紧张的局面。这就在一定程度上忽视了各地区差异，也束缚了地方的自主性。

四、提高财政农业投入效益的对策

（一）加大财政对农业投入总量与力度，加强科技创新

各级政府要增加财政对农业的投入，就首先要在思想上引起对农业的重视，“富国必以本业”，从中央到地方，各级政府应该充分认识到农业的重要作用，加大财政支持“三农”，和建设农村城镇化的力度，逐步建立财政支农资金的稳定增长机制；亦应通过加强对农村地区基础设施和生态环境改善，来实现农业的可持续发展、提高综合生产能力。

遍观世界，一国农业科技水平欲得到提高和发展，都需得到国家财政的投入支持。加大对农业科技创新投入，通过小农户与现代农业有机结合，适应市场需求、提高农产品品质、推进生产方式转型升级，提高竞争力，改变农业技术落后的局面，以农业科技创新助推农业供给侧结构性改革。

（二）完善農业补贴政策体系

以立法形式对部分农业补贴政策进行确立，加强申请批复核实。在价格补贴政策上，格局农产品的生产成本与适当利润，形成保护价格来保护农民收益；在农业产品的出口方面，加大出口补贴，避免农产品过剩问题。

同时以农业保险补贴的形式来减少因自然灾害而遭受的经济损失，适当增加农业“绿色补贴”，将保证农民收益与改善农村生态环境相结合。加大对农业科技教育和研发，以及对人才培训的支持，建成健全系统，协同性强的补贴政策体系。

（三）合理分配财政支农资金，保证地区间平衡

财政农业投入在地域空间上的不合理分配，既影响了各地的农业经济发展水平，也间接影响到各地的农民收入和经济发展，甚至拉大不同地区贫富差距。

国家财政部门应当对各省市的各级政府对农业投资占财政总支出的比重进行明确计划和预算，从而进行合理地分配支农资金，对于相对落后的贫困地区省份，应加大资金的投入力度，且必须保证资金落实到位，以及不同地区间的均衡成长。同时各级政府应当优先安排对农业资金的投入，确保新增财力向农业落实。

（四）健全完善财政农业投入监督管理机制

健全和完善财政农业投入监督管理机制，需要加快建设农业投入预算、执行、使用及项目管理等不同环节的监督制度，来保证资金的有效使用，并加大检查力度以确保相关支农政策、法规的全面落实；采取相应的法律和行政手段并且制定相应的投资法律政策条例来监督农业投入资金的使用，约束不当现象，加快对农业投资行为进行规范。与此同时，政府还要应该加大对农业投入进程的监督执法力度，切实保证国家财政投入适当向农业倾斜，真正合理落实到位，增加能使农业直接受益领域的财政支出，适当减少那些无关费用，合并那些分工复杂繁琐的相关部门，成立统一的农业部门，这样一来，一方面可以提高农业行政管理效率，另一方面可以减少农业行政管理费用的不必要支出。通过完善监管节省下来的资金既可以用于支援农业生产的支出，确保农民收入稳步增长，亦可进一步优化农村产业结构，加快推进社会主义新农村建设。

参考文献

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[5]（明）徐光启.农政全书[M].

作者简介：林权（1978-），男，辽宁大连人，大连财经学院教授，研究方向：财政理论与实践；王敬民（1997-），汉族，辽宁沈阳人，本科学历，专业：财政学。