加强碳市场监管机制建设保障碳市场健康有效运行

孙峥 郭婷珍

摘 要：碳排放权交易是我国通过市场机制配置碳排放权资源的重要途径，是实现低成本减排、促进经济低碳转型的重要举措。碳排放权交易虽然应主要遵循市场经济运行规律，但政府的有效监管是保障其健康稳定进行的基本条件，否则碳排放权交易有可能陷入市场失灵的境地。全国碳市场已于2017年底正式啟动，为保证碳排放权交易的正常运行和减排目标的实现，建立和完善碳市场监管机制已成为当务之急。本文通过分析我国碳市场监管机制的现状和存在的问题，对全国碳市场监管机制建设提出建议。

关键词：碳市场 监管机制 碳交易

当今时代，应对气候变化已成为各国在战略层面高度关注的问题，低碳发展理念成为全球共识。近年来，我国一直在积极探索市场化的低碳发展模式，以期用市场手段控制温室气体排放①，降低整个社会的排放成本。自2013年起，北京、天津、上海、重庆、湖北、广东和深圳等七省市启动了碳交易试点工作，截至2017年底，各试点碳市场共纳入20余个行业、近3000家重点排放单位，碳配额累计成交量超过2亿吨二氧化碳当量，累计成交额超过47亿元。2017年12月，国家发展和改革委印发《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》，标志着全国碳排放交易体系正式启动，1700余家电力企业率先纳入②、碳排放总量超过30亿吨，我国已成为全球最大的碳排放权交易市场。

碳市场作为政策性的新兴市场，兼具环保市场、能源市场和金融市场的特点，具有主体多元性、客体特殊性、利益复杂性、信息不对称性等特征，同时面临政策风险、金融风险、法律风险、操作风险等多重风险。规避风险，重在监管。通过实行强有力的监管，可有效防范风险发生，维护市场稳定，增强市场信心。我国碳市场在平稳运行的基础上，未来将逐步扩大市场覆盖范围、交易品种和交易主体，风险与发展并存，因此，建设和完善与我国碳市场监管机制显得尤为重要。

一、我国碳市场监管现状

市场监管通常是指监管主体运用法律、经济及行政等手段对商品交换活动进行监督和管理。我国碳市场采取的是中央和地方两级管理体系，中央政府和地方政府被赋予了各自的管理职权，尽管分工不同，但两级政府互相支撑、互相制约。具体而言，国家发改委作为碳交易的国务院碳交易主管部门，负责全国碳市场建设，并对其运行进行管理、监督和指导；各省、自治区、直辖市的发改委是省级碳交易的主管部门，负责对本行政区域内的碳交易相关活动进行管理、监督和指导 根据2018年国务院机构改革方案，国家发展和改革委员会的应对气候变化和减排职责划转至新组建的生态环境部，据此全国碳市场的主管机构现为生态环境部，地方碳交易主管机构也相应改变。。中国碳市场的发展历程具有从试点向全国过渡的特点，形成了“国家层面碳市场统筹性文件—试点层面碳市场统筹性文件—试点层面碳市场操作性文件”三级监管政策体系，监管对象为交易主体和交易行为。

与传统的市场监管类似，我国碳市场的监管内容包含宏观与微观两个方面。宏观层面主要包含政策的顶层设计、减排目标的设定、配额的分配方法、交易规则的制定等；微观层面主要包含市场的准入与退出机制、交易监管制度的细化、资金运营中的具体监管、相关机构或平台的运营监管等。在实际工作中，宏观方面的监管与微观方面的监管往往是交叉进行的，二者相辅相成、相互配合，从事前事中事后三个阶段入手，维护碳市场健康稳定发展。

在我国碳市场监管体系中，排放报告系统、注册登记系统和交易系统三大技术支撑平台发挥了举足轻重的作用。排放报告系可实现排放数据上报和数据核查两方面的功能；注册登记系统通过对配额进行编码和实名制，实时记录跟踪配额的转移情况，避免不正当交易的发生；交易系统与注册登记系统相互链接，配额在交易系统完成交易后，注册登记系统收到反馈会对相应配额进行扣除。国家自愿减排登记注册系统已于2015年启动运行，用以记录国家核证自愿减排量（CCER）的签发、转移、取消、注销等流转情况。全国碳市场注册登记系统和交易系统已于2017年底分别落户湖北和上海，目前两项系统的建设正在紧锣密鼓的进行中。

二、我国碳市场监管存在的问题

由于我国碳交易市场构建起步较晚，在碳市场监管方面存在监管法规不完善、监管机构职责不清、监管体系不健全等一系列问题。

（一）监管法律法规不完善

鉴于碳市场的跨学科性、跨部门性，决定了对其风险监管必须采取多元模式，而实现多元监管离不开健全的法律保障，但我国碳交易立法始终滞后于交易本身的发展，且碳排放权的法律属性尚未明确。碳交易试点工作启动后，七试点分别以地方法规或地方政府规章的形式制定了相应的碳排放权交易管理规定，但我国碳交易的上位法——《碳排放权交易管理条例》尚滞留在人大送审阶段。虽然国家发改委在2014年12月制定了《碳排放权交易管理暂行办法》，规定了全国碳市场运行的配额分配、交易、核查、监督管理以及法律责任，构成了现阶段我国碳交易监管的法律基础，但该部门规章只是框架性文件，缺乏配套的操作细则，导致监管乏力。

（二）缺乏统一协调的监管机制

健全长效的监管机制是碳市场有效运行的基础。我国碳市场在国家层面采取的是国家发改委主导、多方参与的管理模式，在地方层面则由地方政府部门组织相关管理部门协同管理并联合决策。但是由于碳市场涉及因素众多，牵涉多方利益，无论是国家层面还是地方层面，都存在监管主体职能交叉、监管重复和监管空白并存、资源难以共享等问题，“有利争着管，无利都不管”情况时有发生，导致“横向职能分散，缺乏有效协调；纵向监管乏力，执行约束不足。”

（三）重事前监管，轻事中事后管理

事前、事中、事后监管都是监管机构履行法定职责的体现，三者既相互独立，又相互关联，组成了监管体系的完整链条。事前监管的质量直接影响事中监管的工作量；事中监管及时矫正和制止不当行为可减轻事后监管的压力，有效防范和控制风险蔓延；事前、事中监管的效果最终要靠事后惩罚威慑来保障。纵观我国七个碳交易试点，在碳市场监管方面通常更偏重于事前监管，采取对交易主体市场准入资格严格审核、对排放数据准确性多重把关、对交易行为规范和约束等措施防范风险，这从一定程度上反映出我国在试点碳交易制度设计和碳市场建设上遵循“自下而上”的特点。相比事前监管，试点碳市场在事中和事后监管方面力道稍显不足。在事中监管方面，虽然有的试点为避免交易价格异常波动建立了市场风险监管和防控机制，但在市场机制和政府干预的关系处理上难以把握好“度”。在事后监管方面，部分试点不能做到从严处罚，推迟履约或拒不履约情况频频发生。

（四）外部监管难以有效发挥作用

根据市场失灵、政府失灵以及多中心治理等理论可知，社会监督可以弥补市场失灵、政府失灵的缺陷。社会监督的主体应是多元化的，就碳交易而言，行业协会、大众媒体、法律咨询服务机构、会计咨询服务机构、资产咨询管理机构、信用评定机构以及投資者等，因其在专业、技术、物力、人力等方面的存在一定的优势，都可以成为外部监管的主体。然而，从国家发展改革委出台的《碳排放权交易管理暂行办法》以及试点省市立法来看，并没有纳入上述社会监督主体，而且由于信息不对称性，公众获取信息数量有限，导致外部监管收效甚微。

三、建立完善全国碳市场监管机制的建议

（一）建立健全碳市场监管法律体系建设

社会主义市场经济本质上是法治经济，成熟的市场经济体制应有健全的法律制度相呼应。为实现市场在资源配置中起决定性作用，最重要的一个前提条件就是市场主体的行为受法律约束和保护。我国在发展碳排放交易市场时，应注重同步建立相关法律法规及其配套政策，在有法可依的基础上，使碳市场监管真正做到有章可循。通过建立健全碳排放交易市场的监管体制，强化监管体系的严密性，提高政府监管权威。逐步完善碳市场监管法律体系，努力做到让市场主体“法无禁止即可为”，让政府部门“法无授权不可为”，起到调动广大市场参与者积极性，形成正向激励释放市场活力的作用。

（二）实行统一的市场监管，建立监管协同机制

碳市场健康运作的关键保障在于监管部门。由于碳交易涉及多部门多政策，易形成多头管理，在运行过程中政策、管理、金融等多重风险或并行或交叉，如果解决不好“谁来管、怎么管”的问题，风险或将相互激发放大，导致碳市场机制失灵、政策工具失效。为此，建议构建由生态环境部统一监管、各相关部门协调配合的监管框架，按照权责一致的原则，理清各方面监管边界和监管主体权责，明确责任划分，落实责任主体，统一指挥、配合联动，健全问责机制，强化责任追究机制。此外，还应建立信息共享机制，对碳排放许可发放、碳排放配额分配、碳交易违法行为等相关信息在监管框架内实时共享，促进碳市场协同监管，从而降低监管成本，消除监管盲区，形成监管合力，提高监管效率。

（三）完善监管执法体系，加强事中事后监管

执法和监管是推动碳市场高质量发展的重要制度保证。客观看来，在碳市场准入阶段，事前审批不仅行政效率低，还存在较大的权力寻租空间，为腐败滋生提供了土壤。如果将监管重点转向事中事后监管，可有效减轻政府对市场的干预程度。为加强碳市场的事中事后监管，可配合行政机构改革创新监管模式，整合组建一支由生态环境部领导的综合执法队伍，制定标准统一执法，加大对碳市场重点排放单位排放和履约情况的监督检查力度，执法必严、违法必究，对未按规定完成碳交易相关工作的重点排放单位依法依规进行处理，同时加大对第三方核查机构的管理力度，适时曝光典型案例。推行“负面清单制”并结合全国征信系统，努力营造诚实守信、公平竞争的市场环境。

（四）重视碳审计监管，倡导企业主动披露碳信息

碳审计是由独立的审计机构对企业和政府在履行碳排放责任方面所进行的检查和鉴证，是对碳排放管理活动及其成果进行独立性监督和评价的一种行为，是促进减排目标落实的重要手段。碳排放数据是碳市场运行的基础，碳市场的总量设定和配额分配与之息息相关，完善的碳审计监管体系有利于确保碳排放数据的准确性，有助于保证全国碳市场的公平性和一致性。由于碳审计体系与碳会计体系一脉相承，政府有关部门应尽快建立碳交易会计体系，同时建立一套科学、权威的碳审计标准，使碳审计工作逐步走上规范化、制度化的轨道上来。在现阶段，政府可以先行鼓励企业自愿披露碳排放情况，主动接受碳审计并报告审计结果，保证披露信息的真实性、完整性、准确性、动态性。在取得一定实践经验后，可逐步要求重点排放行业或企业必须披露碳排放情况并接受碳审计，进而推广至全国范围各个行业领域。

（五）强化行业自律和外部监管

行业自律是对政府行政监管的有益补充和有力支撑，与政府监管“自上而下”的模式相反，自律监管属于“自下而上”，是企业或行业从自身出发的主动监管模式。行业协会则作为沟通政府、市场和企业的桥梁和纽带，是实现行业自律、规范行业行为、开展行业服务、保障公平竞争的关键环节。在市场监管体系中，交易所往往站在监管的最前沿，担负着对日常交易活动进行一线监管的职责，对于市场风险的防控起着至关重要的作用。因此，强化行业协会和交易所的自律管理来完善碳交易的监管制度，有利于营造效率更高、方式更灵活的监管环境，提高监管的弹性和有效性。此外，全国碳市场建设还应要重视和充分发挥社会主体的外部监管作用，通过外部监管客观公正的平衡各方利益，与内部治理形成制衡，促进碳交易监管机制的优化与创新，提高监管效率。

四、小结

对任何市场而言，有效监管的实现和监管体系的建设，必须有正确的价值取向和原则，碳交易市场的监管同样应建立在公平、公正、公开的基础上，力求建立政府主导、多部门协同监管、社会广泛参与的监管模式，不断提高监管效能，保障市场安全有效运行。需要注意的是，在充分发挥政府监管职能的同时，应避免政府滥用职权，影响市场的公平交易，如果政府超越监管者角色，过多参与具体的市场操作，必然会使经济规律不能充分应用到市场交易中，影响其经济杠杆的导向作用，降低碳排放权交易制度的公平与效率，难以实现碳市场建立初衷。

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