从空间失配到空间适配：城市公共产品“空间公平”研究

十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。“不平衡不充分”的发展现状，体现在城市美好生活的直接载体上，就是需要建立形成与市民群众美好生活期盼相匹配的公共产品。具体来说，“不平衡”主要体现为领域不平衡、区域不平衡、群体不平衡，意味着城市公共产品需要建立新的“空间公平”导向，与城市公共产品的供给侧改革相伴，变“空间失配”为“空间适配”，从而更好地打造“高品质生活”。

一、空间公平与空间失配的研究进展

“空间失配假说”（Spatial Mismatch Hypothesis）由John Kain于1968年提出，他在研究城市黑人和白人工作机会差异及内城贫困时认为：住房市场的种族隔离会影响黑人的就业分布；住房市场的种族隔离会减少黑人就业机会；战后的就业岗位郊区化发展明显加剧了前两个问题，从而形成了“空间失配”的三大假说。该方法后来被引申城市公共服务的获得性问题中，当代对于空间失配的认识，倾向于认为其是一种混合了空间因素、族群因素、文化因素及就业因素在内的一系列要素集合，需要以“空间公平”的理念化解“空间失配”的问题。

我国对空间失配问题的早期研究集中于职住分离方面。周江评（2004）通过对比分析的方式对空间失配影响弱势群体就业的问题进行了相关阐述，刘志林（2010）等也从影响特定群体就业的空间阻隔入手，分别讨论了就业、居住于通勤等相关要素对弱势群体的影响程度。郑思奇（2017）意识到这种障碍的背后影响因素和对弱势群体利益损害的内在机理，指出当个体无法选择居住地、或是由于当地职住分离的状况无法得以缓解，这种空间上的区隔将影响劳动力市场流动性，加剧、恶化不同群体的各类福利获取。当前，我国学界对空间失配问题初步形成了共识，即其不仅是一类现象及由此引发的现实命题，也可以作为研究工具对城市经济和区域经济中各类要素、领域进行深化研究。

空间失配作为一类研究方法，体现为以其为工具深入的探讨我国经济社会各类现象。如钱瑛瑛等（2016）应用空间失配对保障性住房选址的研究，姚永玲等以北京地区郊区城市化进程中空间结构非均衡性的研究，等等。学界对空间失配的关注已经跳出了传统职住分离的就业导向，而是应用于区域空间结构中的特定领域和特定要素的失衡，并尝试通过可达性和规模测算等两类方法对空间失配的内涵进行了扩展。当前学界对于广义上的公共产品空间失配研究较少，主要是由于各类公共品之间难以横向比较，因此国内现有研究多集中于某类特定的公共产品（如医疗资源、教育等）的布局与规划，国外的相关研究也以定性探讨为主，从上世纪40年代至今先后形成了城市公共品绝对公平、空间公平、社会公平等不同认识。

上述对于公共品供需均衡的界定和研究，都意识到公共品均衡无法沿用市场化手段测度，而两类方法差异在于角度不同：将公共品供需均衡视为财力-事权匹配状态，是宏观、应然、理论建构的视角；而将公共品供需均衡视为相对状态，则是希望能够找出与整体的供需均衡状态相比偏离最大的特定区域，以该类特定区域开展纾解更为有效，是微观、实然、政策实践导向的视角。两类视角各有其可取之处，亦分别存在相应局限：公共服务需求的异质性存在于特定群体、特定地域，尤其是对于幅员辽阔、构成复杂的行政区划而言更为特殊，单纯依靠总量均衡或结构均衡难以探查公共服务需求在空间、时间维度的动态演进过程，也无从体现公共产品、公共服务高度匹配的要求。

实际上，公共品均衡作为一种经济机制运行的结果依赖于经济环境、人们的行为习惯与方式，以及让人们做出激励反应的游戏规则（制度安排），它是相对这些因素的“最优”选择结果（岳书铭，2007）。因此从空间性差异偏好入手，可能超越一般均衡分析，更好把握公共品最优供给的实现条件。

二、中国城市公共产品的“空间失配”与“空间适配”

我国城市公共产品的供给与需求呈现总量不均衡、结构不匹配、布局不平衡等多方面矛盾。其中，总量不均衡是指社会所需的全部公共品在供给规模上无法满足需求，即绝对失衡。结构不匹配强调社会所需的各类公共品在不同类别之间供需匹配性存在不均衡、在同类公共品之间存在着不同质量的差异：以医疗类公共产品为例，结构不匹配一方面体现为与义务教育、基本养老等公共产品相比，医疗类公共品支出占全体公共品的比例远高于其他类别公共品；另一方面体现在医疗类公共品内部，存在着基层卫生站、三级医院、二级医院、一级医院之间分布不均的结构性矛盾。在供给的数量和质量层面，作为公共产品的供给数量受到公共支出和政府能力的影响，可能形成供给不足或供给过载等情形。在实践中，由于国家整体的公共支出与GDP、财政收入等的比例易为公共决策者洞悉，因此公共品数量偏移正常供给量容易识别和纠正，但供给质量（包括配置效率和技术效率）无法直接测度。

布局不平衡（即空间失配）包括狭义和广义两个层面，其中狭义的“空间失配”指城市公共品在空间层面的均等化享有，通过可达性的形式体现；广义的“空间失配”还包括上述总量不均衡、结构不匹配等内容。

在特定的城市空间结构中存在着行政层级的嵌套结构，需要考虑包含宏观、中观、微观等不同尺度的空间视角，不宜直接采取可达性方法将城市空间公平简单化处理为地理问题。由于公共品在均质空间层面存在可达性（可及性）与适用性的矛盾、在数量上存在着供需总量的矛盾、在结构上存在着各类公共品之间适配性不同等多方面问题，需要在各级政府之间按照“事权-财力”匹配原则按照分级（政府层级）、分类（不同类别的公共产品）的方法进行公共品供给与需求的有效对接，由此进行城市公共产品的空间匹配，即通过空间适配分析实现空间公平。

在空间适配认知中，需要抛弃狭隘的地理视角，更多的考察分级分类的公共品供需情况。从财力-事权匹配入手，探索均等化（基本公共服务满足前提下的比例均等）的空间适配思路。在宏观层面，需要考察各地区及其下辖区域公共品供给与需求之间是否同步，公共品供给与需求与当前发展阶段是否一致等问题，即耦合度分析；在中观层面，需要从分区域和分类公共品两个维度探查“空间失配”情况并给出纾解优先级排序及资金投放比例，为增量资金投向提供依据，即供需比例匹配分析；在微观角度，需要考虑容量和周边人口密度基础上形成各类、各等级公共设施网点的有效服务半径，即拥挤度分析，从而确定出当前公共品供给中可能存在过度或不足的具体区域，为存量資源和财政资金的优化组合提供依据。

三、空间视角下城市公共产品供给：思路与出路

化解公共产品“空间失配”问题的总体思路，可以表述为“两方入手”和“制度保障”。首先，要实现公共产品在空间上的供需配准，需要同时从“供给方”与“需求方”着手。一方面，在供不应求的地区，运用地方财政支持、吸引私人资本、鼓励志愿服务等方式，以当地城市居民的实际总需求为依据，增建相关基础设施，扩大公共产品及服务供给，弥补供给缺口；另一方面，通过调节需求来弥合供需，统筹运用市场价格手段、财政补贴方式、税收调节机制，优化居民公共产品与服务需求总量及结构，同时引导居民公共产品与服务需求流动，鼓励居民“用脚投票”，优化资源配置及利用效率，实现公共产品匹配目标。与此同时，为有效提高公共产品供给，并且调节居民需求，离不开完善优化相应的城市管理机制设计，加快政府职能从“管理型”向“服务型”政府的转变，提高政府工作人员的服务意识和服务观念，巩固公共产品法律法规、政策制度体系，搭建监督保障体系，根本上保障公共产品与服务的水平与质量。

一是以公共品空间公平为导向重塑公共用地政策。其一，顶层设计中优先布局公共设施。公共品的空间规划不是私人性质，而是兼顾到大多数人的福利，在顶层设计中对公共品未来发展的预留地，公共品用地储量的年度规划中保持动态平衡是保证社会福利的基本前提。其二，顶层设计中能够对公共品用地的流程做出有别于一般用地的规定，包括用地审批和单次用地范围，用地优先权等。其三，地方规划中联合布局以减小区域间需求差异性。公共品的用地原则上应强调地区间联合，在顶层设计前提下，地区间供需的失衡需要通过联合规划，分流需求来弥补，公共品的规划不仅服务于单一行政区，地区间通过用地和投资上的合作实现共赢。最后，土地政策中要以后续的监督和补偿机制来弥补。空间规划最终落实到具体实施过程中需要透明的监督机制，以保证在土地利用过程中没有非发转让或浪费行为。补偿机制是针对城市公共空间在规划过程中转化为其他用地的行为设置的。

二是以社區为重点形成公共产品在微观层面空间匹配与有效供给。社区是居民生活的基本地域单位，能够实现“自下而上”的公共产品动态公平。其一，相邻的社区可以联合共同使用内部的公共产品，实现互惠互利。例如社区内部的公园，绿地甚至基础教育机构等可以按照平等原则对其他社区的成员收取费用。俱乐部产品由俱乐部成员实现资金公担，利益共享。其二，要大力发展社区自治，从而更好的发挥社区组织居民生活，完善服务的作用。通过强化特色功能和资源互补，通过计划的推出起到带动作用，弥补“政府失灵”。其三，以社会组织补充政府和私人部门的不足加大社会公益宣传，培养公众的志愿精神和社会责任感，使公众更加接受和认可第三部门提供的公共服务。

三是以公共产品跨区联合供给为机制推动公共产品“空间适配”。区域政府间公共产品生产资源配置范围和公共财政支出责任划分不清，将导致在跨区域公共物品的提供上存在较多的问题。为此，需要以“跨区域联合供给”为手段实现均衡。其一，要明确政府对公共服务的责任，将公共产品均等化水平作为政绩考核依据，从制度安排上为均等化服务提供可能。其二，要建立不同区域的公共产品援助机制，区级政府要承担区域内、校际间公共服务资源均等化配置的责任；而市级政府要起到区县间公共服务资源配置差异的均衡调节作用。其三，运用多样化的方式，包括引入外来服务实体、内生培育、集团制服务、轮换式服务供给等，实现区域间的公共产品“空间公平”。

四、小结

在城市公共产品的资源配置及其实践方面，传统的研究成果关注点在于公共产品供需之间是否平衡，但在城市管理的角度，单纯的指出问题无法直接应用于公共管理实践。同时，仅从学术意义上提出城市（或农村）存在公共产品供给不足等情形，缺少更为深入的认知（如哪些地区、哪类公共品供给不足，供给不足的严重程度如何，是相对不足还是绝对数量不足，等等）。立足于空间适配方法，能够回应出在城市内部公共产品供需的发展阶段及滞后领域（当前公共品属于绝对不足还是相对不足，问题存在于供给端还是需求端）、城市内部公共产品的改进方向及重点投向领域（哪些地方、哪类公共品需要提升，多类公共品之间财政支持的比例）、各类公共品选址及布局调整的重点范围（细化到乡镇、街道这种最低的地理单元，给出公共品选址、扩建、优化、并点的具体做法）。上述思路具有一定的现实操作性，扭转以往研究“能看不好用”“只有问题描述无法转化为实际政策”的局面。

上述观点体现在未来研究内容上，就需要以广义的“空间失配”为出发点，将公共品供需数量、供需质量等一并纳入研究，并考察公共品空间失配现象背后的根源性问题（外部空间关系、空间治理、体制性矛盾等）。如我国提供的基本医疗保障和教育资源，在城乡分割、部门分隔的情况下，长期以来基本医疗保障在体制内、非国有部门职工和农村人口之间的覆盖面和供给量差异较大，即由于体制问题导致公共产品的供给不公平；再如条块分割的教育资源，当前各大城市按照对口共建、院校附中附小的入学方式与就近划片、电脑排位的入学方式并存，产生了新的公共产品空间分布悖论——近在咫尺的公共服务无法享受，形成了供给和需求在空间的错配。而上述城市公共产品空间供给问题与总量、效率关系不大，这种空间结构性问题背后是体制上深层次结构性矛盾，因此需要我们关注现有的公共产品供给机制、需求反映、消费形式等在城市空间层面如何发挥作用，并通过空间适配分析找到纾解方向。

基金项目：本论文系2017年全国行政学院科研合作基金课题“供给侧改革视域下城市公共服务空间失配及其精准匹配策略研究”（课题编号：17KYHZ059），主持人：伏虎。

作者单位：中共重庆市委党校决策咨询中心

责任编辑：马 健