以农民为中心的乡村建设研究

程鹏

乡村建设要以农民为中心，维持农村正常的生产生活秩序应该是乡村建设的出发点和落脚点。面对有限的投入资源和巨大的需求缺口，无论是三产融合模式、示范点建设模式以及相对保守的乡村建设模式均存在一定的局限性。面对软件建设不足、建设目标脱离实际需求、农民组织性不足、政策科学性和合理性不足等问题，应制定合理的建设目标，循序渐进推进乡村建设；重视软件建设，增强乡村建设的内涵；提高农民组织性，增强农村发展内生动力；提升政策科学性，确保乡村建设顺利进行。

一、以农民为中心的乡村建设及其目标

（一）以农民为中心的乡村建设内涵

几千年的中华文明是建立在农耕文明基础上的，从新民主主义革命到新中国的成立，农民付出了艰辛的努力，做出了重大牺牲。乡村是农民生产、生活的重要载体，乡村建设质量不仅对农民的生产和生活具有重要影响，对于乡村振兴战略的推行也具有重要意义。自2005年党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村的重大历史任务以来，政府投入了大量的人力、物力建设乡村，取得了一定的成效，但总体建设效果欠佳，甚至造成了部分农民的不满，导致农村现代化建设受阻，尤其是当前城市化进程不断加快，农村人口不断向城市转移，农村空心化、老龄化问题日益严重，而且进城的农民一旦进城失败，乡村将是其继续生存下去的唯一保障。

我国不同地区乡村的发展状况差距较大，中西部许多农村资源缺口大，发展相对落后，对于这类乡村，当前乡村建設的目的不仅是美化乡村，也要更多地关注对农村基本生产、生活秩序的保护，要让依然在农村生活的农民可以继续在农村生活下去，也要让未来进城失败的农民能够退回农村继续生活，避免在城市中形成贫民窟。农民是乡村的主体，受到乡村建设的直接影响，对乡村建设也有自己的需求，是乡村建设的重要主体。以农民为中心的乡村建设就是在乡村建设的规划中要以保障农民的利益需求为主，尊重农民的主体地位，发挥农民的主体作用，为乡村振兴提供不竭动力。乡村建设的实质就是实现人与自然、人与社会的和谐，既要建设美丽的乡村，也要建设有保障的乡村。当前我国乡村建设过程中的突出问题是主体单一、规划不合理、过于模式化，必然会影响乡村社会的发展和农民对于幸福生活的追求。在乡村建设中以保障农民的利益为核心，维护、修复乡村正常的生产、生活秩序，是乡村振兴战略推行的基础，对于社会主义现代化的建设具有重要意义。

（二）以农民为中心的乡村建设目标

以农民为中心的乡村建设最根本的目标就是要维持农村基本的生产生活秩序，为农民的生产、生活提供更充足的保障。农民作为乡村活动的主体，维持农村基本的生产生活秩序必须要从农民的实际需求出发确定阶段性目标。依据马斯洛的需求层次理论，可以划分出三个阶段性目标。

一是完善基础设施，满足农民生产、生活的最基本需求。让农民可以在农村继续生存下去，保障农民的基本生活和生产活动可以顺利开展是乡村建设的首要目标。与农民的生存切实相关的基础设施主要包括住房、饮水、沼气、电力、交通等农业基本生活设施和农田水利等农业基本生产设施。目前许多农村（尤其是西部地区）的此类基础设施尚不完善，比如新闻报道的悬崖上的村子、深山中的村落等，严重影响了当地农民生产生活的现代化进程。

二是完善公共服务，满足农民的安全需求。推行以农民为中心的乡村建设，必然要求农村居民享受的公共服务水平与城市居民相对均等，这个相对均等是指在公共服务的内容和水平、服务设施和条件上，不因人的身份不同而享有不同的待遇。[1]我国二元经济结构的分割，使得城乡之间的公共服务水平差距较大，尤其是在教育、医疗、养老等方面。尽管农民人均收入水平有所提高，但一旦遇到疾病或子女上学，很多家庭仍难以负担，甚至短时间内陷入贫困状态。而且，很多农村地区文化生活相对匮乏，农民的文化需求得不到满足，极易滋生赌博等不良行为，扰乱农村的社会秩序。让农民在农村获得生活的安全感，减少他们的后顾之忧，是乡村建设的重要价值目标。

三是增强农民自治组织能力，满足农民的利益维护需求。长期以来，作为村民自治组织的村委会的民主自治功能并未得到很好的发挥，加之传统思想的影响，农民日益原子化，对于市场信息、资源的掌握能力较差，在市场竞争中及与政府的博弈中完全处于劣势，在没有有效引导和组织的情况下也缺乏主动去提高自身素质的动机和能力。因此，提高农民自组织能力是增强其在社会事务中的影响力、提高市场中的地位和竞争力的必然要求，对于增强乡村发展的持续性具有重要的意义，将为乡村振兴提供不竭动能。

原子化农民的力量和影响力较差，致使自身的利益诉求难以得到有效的表达和妥善的解决，这也是一些农民在维护利益时出现一些非理性行为的重要原因，损害了正常乡村治理秩序。让农民组织起来，使其有能力维护自己的合法权益，有能力参与与其利益切实相关的公共事务决策，将大大调动他们参与乡村建设的积极性，将为乡村振兴提供充足的内生动力。

二、乡村建设模式的梳理、总结

自2005年开始推行新农村建设以来，各地根据当地实际情况广泛探索，形成了许多不同风格的实践模式，例如安吉模式、永嘉模式、郝堂模式等等。乡村建设的好坏最终还是要依靠对成效的考量，而意识对行动具有指导作用，每一个“建设者”在建设之初都会有相应的规划，规划的合理与否直接影响乡村建设的实践成效。因此，本文主要从“建设者”的角度将乡村建设归纳为三种模式。

（一）三产融合模式

这是当前很多地区政府推行乡村建设所采取的一种主要方式，通过将农村的一、二、三产业相融合，比如发展观光农业、乡村旅游等，吸引城市市民到农村消费，以经济的发展来带动其他方面的发展。在这种发展模式中，“市场”是具有绝对选择权的，适合这种发展模式的农村需要具有一定的区位和环境优势：比如毗邻城市、交通便利、有风景名胜，由于市场在资源配置中起决定性作用，具备此类优势的农村迟早会吸引到相应的资本，例如全国知名的碧山村建设的浪潮起源于上海的老板在该村开设的猪栏酒吧[2]，但全国范围绝大部分农村不具备此类优势，政府盲目投资只会造成资源的浪费。

（二）示范点建设模式

政府是这种推动模式的主导者，通过地方政府对某个乡村投入大量资源或者由政府出资委托相关设计机构，打造“美丽乡村”，以期探索出一种具备普适性的模式加以推广，例如由李昌平团队打造的郝堂村。但就全国大多数地区已建设的示范点而言，大多数“美丽乡村”不具备可复制性且后期发展普遍低于预期，甚至出现了很多新问题，例如：过多资源下乡可能引发村庄内部的各种矛盾冲突，村庄内部缺少自身运作的活力，下乡资源无效使用，以及地方政府行政命令造成示范点建设缺少与村庄内在文化与生活的契合，规划不合理，建筑无品位。[3]

（三）相对保守的建设模式

这种建设模式与前两种模式相比，“建设者”既不针对乡村经济、政治等某一方面，也没有过高的目标，更没有大量的资源投入。在国家政策的引导下，一些地方政府针对乡村的薄弱环节，针对性地推行了一系列项目，例如开展相关宣传活动、定期清理乡村垃圾、加强乡村社会秩序的管理等等。总体来看，这种建设模式不仅对于乡村面貌的改变不大，而且一些地区的政府显得过于“保守”，仅仅是为了应付上级所下达的乡村建设任务，这种相对保守的建设模式并未真正满足农民在生产、生活方面的真实需求。

三、以农民为中心视角下乡村建设存在的问题

（一）重视“硬件”，轻视“软件”，难以满足农民的公共服务需求

伴随着社会的不断进步，农民对于公共服务的需求也日益增多，例如對于子女教育的重视、对于身体健康的关注、对于先进文化的渴望等等。而很多地方对于乡村的建设重点放在以村容完善为主的硬件建设上，将大量的资源用于打造表面上的“美丽乡村”，忽视了农村体制机制、治理机制、公共服务等软件建设，这种徒有其表而缺乏内涵的乡村注定缺乏发展的持续性，这不仅是对资源的浪费，也损害了政府在农民心中的公信力。乡村建设不是给外人观赏的，更不是以城市人休闲旅游养生为目的[4]，乡村建设最根本的目标是要让农民过上更幸福的生活。

（二）乡村建设的目标定的过高，脱离农村的实际情况，缺乏可行性

全国各地广泛开展的示范点建设均投入了大量的资源，且艺术气息浓厚，在一村的范围内取得了一定的成功。但就全国94万个行政村而言，显然不具备复制这些示范点的条件，不仅区位条件差异巨大，而且巨额的投资需求也难以得到满足。就目前我国的城市化阶段而言，城乡之间的经济、公共服务、社会保障等方面的差距依然巨大，城市对于农民的吸引力远大于农村，单靠短期的乡村建设很难扭转这样的局面，乡村建设必定需要一个长期的过程，需要各级政府一步一个脚印，脚踏实地地去逐步推进。

（三）农民组织性不足，乡村建设缺乏内生动力

现有的农民自治组织过于依赖政府，难以发挥其应有的功能，加上很多农民存在“自扫门前雪”的心态，使得一事一议制度也沦为形式，农民自组织能力较差。乡村建设涉及经济、土地、政治等多个方面，政府是绝对的主导者，原子化农民的维权能力较差，在政策执行过程中极易出现农民利益受损的情况。例如浙江省为增加建设用地，实施了城乡建设用地增减挂钩政策，为了节省农民用地，增加城市建设用地指标，导致农民利益经常被忽视侵害，造成农民“被上楼”的问题。[5]

（四）政策的科学性、合理性不足，难以顺利执行

乡村建设涉及乡村的方方面面和众多主体，一些地方政府在制定和推行相关政策、规划项目时，缺乏科学、有效的评估和流程，致使政策难以“落地”，例如一些地方只提出一些美丽乡村建设项目，既没有资金，也没有政策，但对下级部门则按照一定的进度进行考核验收，由此给地方政府造成巨大债务，特别是经济实力相对比较弱的县市。甚至在执行过程中由于相关协调机制的缺失，各部门各自为政，选取各自的美丽乡村建设示范村，并从各部门的实际业务出发推行相关项目，结果这些项目并不是农民真正需要的，浪费了国家资源。[6]一些地区对于已建成的农村基础设施处于一种无人管理的状态，设施损毁严重。

四、以农民为中心视角下推进乡村建设的对策建议

（一）制定合理的建设目标，循序渐进推进乡村建设

一是量力而行，确定恰当的阶段性目标。乡村建设目标的确定要以当地整体经济发展状况、城乡经济发展差距、农民实际生活状况为依据，在国家层面指导性目标的引导下，地方政府在实际推进过程中，要量力而行，不能好高骛远。除去浙江、江苏、上海等个别经济发达及农村发展水平较高的省份，对于全国大部分农村地区（尤其是中西部农村地区）而言，面对有限的投入资源和巨大的需求缺口，乡村建设的目标首先是维持和改善农民正常的生产、生活秩序，仅依靠农村居民人均0.23公顷土地难以实现致富，致富只是在此基础上的补充性目标。

二是因地制宜，坚持差异化的建设思路。根据当地的城乡经济发展水平、地理区位条件等因素合理选择建设方式，有序推进。对于城乡一体化程度较高的地区，例如浙江、苏南等地区，可以将乡村建设纳入城乡一体化进程当中，对农村实行“萎缩管理”。而对于全国大部分农村而言，则应根据实际情况选择合适的建设目标和方式，例如海南省城乡经济发展水平相对较低，人地矛盾较小，在坚持以自然村为单元进行规划的基础上，推行联片联动发展模式，提高了资源利用率和公共服务的规模效应。在乡村三产发展方面，要根据乡村的实际自然条件、地理区位等因素选择恰当的产业类型，例如一些偏远地区的农村仍应坚持创新第一产业发展为主，避免盲目推进三产融合。

（二）重视软件建设，增强乡村建设的内涵

一是重视对乡村治理体系的完善和塑造。乡村治，百姓安，则国家稳。一个有效的乡村治理体系是国家治理体系和农村正常生产、生活秩序不断改善的重要前提。不同类型的乡村所需要的乡村治理方式也各不相同，概括而言，乡村治理方式主要有：以乡规民约为基础的治理、针对突出问题的专项整治、制度化的乡村治理、智能化管理等。无论采用何种方式，都应该重视对于农民的主体性的提高，坚持自治是基础、法治是保障、德治是补充，推动乡村经济、文化、生态、党建等工作齐头并进。

二是完善教育、医疗等社会保障事业的发展，满足农民的公共服务需求。一要重视农民教育需求的满足，降低社会组织兴办学前教育的门槛，提高义务教育阶段困难学生的补助和营养标准，完善农村教学基础设施，加强对于农村教师的培训，推动职业教育的发展。二要重视农民医疗需求的满足，加强对于农村医务人员的培训，提高农村卫生室的医疗水平，探索更便民的就医和结报方式，提高新农合的保障标准。三要重视农民文化需求的满足，提高农村地区文化活动的质量和数量，根据农民的实际需求选择文化活动方式，例如展览、讲座及文艺演出等，推动农村传统文化的保护和发展，取其精华，去其糟粕，养成文明的现代化生活方式，鼓励文艺类院校、社会组织积极参与文化帮扶活动。

三是进一步推动土地改革，激发农村活力。党的十九大报告提出，巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度。土地制度改革事關国计民生，涉及农业、农民、生态环境等多个方面，必须从整体着手，系统考虑，稳步推进农村“三块地”和农村承包地“三权分置”的改革。各地区可以充分结合实际情况，探索相关创新性改革方式，提高农村土地利用率，释放改革红利。

（三）提高农民组织性，增强农村发展内生动力

将农民从政治和经济上组织起来，政府担负着重要的角色，政府要为各类农村组织的发展提供支持和引导。一是对现有各类农村组织进行完善。加强基层党组织建设，选好农村党组织的带头人，加大对基层腐败的查处力度；加强村民自治组织的建设，完善村级自治制度，推进村务公开，完善监督体系；加强基层经济组织的建设，继续推进集体经济产权制度变革，强化对于新型经济组织的管理，在支持的同时也要及时淘汰一些管理失范、名不副实的经济合作社；支持、引导农民社会组织的建设，相关政府部门要继续加强对于农村群团社会组织的建设，引导相关农民协会的成立。二是通过创新现有制度来提高农民组织能力。比如李昌平提出的村庄内置金融，就是一个相当有效的通过金融手段来提升农民组织能力的办法，值得所有村庄推广。[7]

（四）提升政策科学性，确保乡村建设顺利进行

科学、合理的政策能够为乡村建设的推行提供正确的引导。一是完善政策的制定流程，尤其是涉及经济、政治等多个角度的政策，要重视预先评估的作用，适当开展实地调研。二是设立乡村建设的统一机构，统筹推进乡村建设项目，构建部门之间的协调机制，发挥合力作用。三是重视政策的灵活性，在执行过程中根据实际遇到的困难及时调整政策。四是完善农村基础设施管护机制，责任到人，确保基础设施建得成、能管好。

参考文献：

[1]蓝梦芬.以人民为中心视角下的广西农业现代化研究[J].改革与战略，2017（3）：101.

[2]吴祖全.建设主体视角的乡村建设思考[J].城市规划，2015（11）：88.

[3]贺雪峰.谁的乡村建设——乡村振兴战略实施的前提[J].探索与争鸣，2007（12）：73.

[4]吴理财，吴孔凡.美丽乡村建设四种模式及比较——基于安吉、永嘉、高淳、江宁四地的调查[J].华中农业大学学报（社会科学版），2014（1）：21.

[5]王文龙.中国美丽乡村建设反思及其政策调整建议——以日韩乡村建设为参照[J].农业经济问题，2016（10）：88.

[6]于法稳.美丽乡村建设中存在的问题及建议[J].江西社会科学，2014（9）：224.

[7]贺雪峰.谁的乡村建设——乡村振兴战略实施的前提[J].探索与争鸣，2007（12）：76.

作者单位：中共重庆市江津区委党校

责任编辑：胡 越