农业合作社支持政策：来自美国的经验及启示

王 军

（北京商业管理干部学院合作经济研究中心，北京 100028）

一、引言

2016年，关于产业政策的“林张之争”是学术界热议的话题，林毅夫教授主张产业政策有效，张维迎教授主张产业政策无效并反对任何形式的政府干预。实践中，国内外的产业政策既有成功，也有失败，但对于合作社这一微观经济组织，多数学者认为政府的扶持是必不可少的。对合作社的支持政策是指政府为帮助消除合作社发展的瓶颈和障碍，对合作社的形成和发展所采取的干预措施。苑鹏［1］提出农民专业合作社的制度安排处在市场机制失灵的边缘，提供的服务具有正外部性，对政府的扶持具有某种天然的倾向性。徐旭初［2］基于赋权理论视角提出，合作社是政府实现其“国家意图”的有效政策工具，政府给予立法保护和经济政策支持具有必然性，并且这些支持政策也成为合作社事业发展的“第一推动力”。夏英［3］提出合作社是政府引导社会经济发展的“第三条道路”，其发展应该得到政府及相关部门的支持和保护。张晓山［4］提出合作社寻求政府部门的支持和保护是一种理性的选择，但政府不能干预和扼杀合作社的自主性和生命力。王勇［5］提出，政府对合作社的支持在一定程度上决定着合作社的成败，应从税收、金融、科技、人才等方面强化对合作社的扶持。

合作社作为一种特殊的经济组织，具有经济、社会双重属性，它能够在市场配置资源失效或不完全有效的领域产生积极的作用，但在与其他营利企业的竞争中却处于天然的弱势地位，国内外政府普遍采取对合作社的支持政策，为合作社的发展营造良好的环境。但也有学者提出，政府对农民专业合作社的过度扶持将会浪费公共资源，此举破坏了市场的公平竞争原则，或许还不利于提高合作社的经营效率［6］，并且政府优惠政策容易诱发合作社的异化［7］［8］，特别是财政直接为合作社提供资金支持，可能会出现为了套取政府财政资金而成立虚假合作社的现象［9］，政府的不当干预甚至是许多国家合作运动失败的根源［4］。因此，我们需要重新审视我国的农民专业合作社扶持政策，确保合作社能够借助政府的力量实现自身发展，但又不能因此损害合作社的基本原则。从国际经验来看，美国农业合作社作为农村经济发展战略的重要组成部分，在美国农业现代进程中发挥着不可替代的作用。美国的农业合作社扶持政策很多，通过营造公平竞争的环境让合作社成为独立的市场主体，在政府扶持与合作社自治之间实现了均衡，促进了合作社的持续健康发展。这对于完善我国农民专业合作社的扶持政策具有重要借鉴意义。

二、美国农业合作社支持政策

（一）美国农业合作社发展情况

美国农业合作社的发展始于19世纪末，随着农产品商品化程度的提高和农业内部分工的不断深化，农场主为了提高进入市场的能力以及应对社会化服务的不足，开始组建合作社。20世纪初，在“格兰其”“农场主联盟”“全国农场主协会”“美国农场局联盟”四个全国性的合作组织的推动下，农业合作社的数量及影响迅速扩大。20世纪中期，随着农业规模化、集约化、现代化水平的全面提升，农业合作社经历了持续的合并与重组，数量大幅度减少，但是规模逐步扩大。1940年美国农业合作社的数量为10600家，1980年有6293家，1990年只有4663家，减少了56%，而每个合作社的平均社员数量却从1940年的320多人上升到1990年的879人，上升了近两倍，每个合作社的营业额也从2.2万美元上升到2000万美元。20世纪90年代以来，随着农场收益在消费者的食物支出中所占份额大幅下降，1940年，消费者购买食物每支出1美元农场可获得47美分，1980年农场收益占消费者支出的比例降为37%，1993年则下降到了17.5%①本文引用的美国合作社相关数据全部来自农业部网站、各年相关的农业法案和统计资料，下文不再一一列举。。农场主为了获得农产品产后加工增值收益，开始推动合作社向下游延伸，以赚取二三产业增值收益，从而出现了合作社战略联盟、新一代合作社或者有限合作组织等合作社形式。截至2015年底，美国农业合作社数量为2047家，社员总数为192万人，总营业额达到了2121亿美元，平均每个合作社的营业额达到了1亿美元。

图1 美国农业合作社发展情况

（二）美国农业合作社支持政策的主要内容

美国政府对农业的支持政策始于20世纪初，面对资本主义经济危机和全球贸易保护主义的盛行，美国对国民经济运行进行了一系列卓有成效的干预，即所谓的“罗斯福新政”，其中包括对农业实施了强有力的政府支持［10］。作为农业发展中的重要组成部分，农业合作社得到了政府在法律、资金、税收、金融、教育咨询等方面的支持（见表1），这对合作社的发展起到了巨大推动作用。

1.法律支持。美国早在1922年就颁布了《卡帕—沃尔斯太德法》，该法被称作合作社大宪章，对合作社进行了界定，并为合作社提供了有限的反托拉斯豁免。1926年，美国国会通过了《合作社销售法》，要求农业部门加强对合作社的扶持，并为合作社销售提供各种指导和服务，包括研究、统计、信息、市场调查等。1936年，《罗宾逊—帕特曼法案》规定合作社对惠顾资助金留成的支付不被视为非法回扣。2007年，《统一有限的合作社社团法》对合作社吸收社会资本作为普通股进行了规定。除此之外，各州政府还颁布了近百部有关合作社方面的法律法规，如威斯康星州有185章“合作社法”以及193章“非公司制合作社法”，爱荷华州有第497、499、501和503章四部合作社法，法律的出台为合作社的发展营造了良好的外部环境。

2.资金支持。1932年，农业法案明确设立合作社发展补助金计划，该补助用于发展和扩大合作社以及其他互助企业的经营，2016年，补助金达到4000万美元。除了补助金计划之外，美国农业部农村发展研究中心还有社会弱势群体补助金和附加值生产者补助金两个专项计划，合作社可以获得不高于20万美元的补助。农业合作社在项目建设过程中，经审核批准可以作为国家或地区农业发展的重要内容申请资金支持，如爱荷华州本顿市阳光能源合作社（Benton Sunshine Energy Cooperative）发展玉米加工乙醇项目，州政府提供了200多万美元补贴及低息无息贷款，政府还持有25万美元的优先股（两者之和与合作社发行的A类股票票面价值基本相当）②案例来源：http：／／value－added.org／wp－content／uploads／2014／04／Sunrise－Energy－Cooperative.pdf。。

表1 美国政府对农业合作社的支持政策

3.税收优惠。1916年的联邦税法第一次提出了免除为销售其社员的农产品而组织起来的农场主合作社、水果生产者协会以及类似组织的税收。1921年税法把这一规定扩大到采购合作社。1954年税法规定农业合作社的所得税不得免除，但其计算方法是按股金分配的红利额、分配给惠顾者的惠顾偿还金和分配给社员的来自非惠顾活动的收入要在税前扣除，这就使得农民专业合作社的平均税收为工商企业的三分之一左右。目前实行的税收法典中明确合作社分配给成员的返还要在税前扣除，同时对社员征收所得税，未分配给社员的利润，合作社要照章纳税，相应地社员不用缴纳所得税。

4.金融支持。美国政府借鉴法国农业信贷体制的经验，通过了一系列相关的农业信贷法案，建立了全国性的合作银行系统［11］，为农户以及农民专业合作社提供低于同期市场利率的贷款服务。政府还通过政府基金对合作社进行贷款担保，最高担保额占合作社贷款的80%［12］。

5.教育咨询支持。美国政府对此予以极大关注，通过编制合作社建立指南、运营管理手册，组织研究出版包括如何建立、如何管理、如何处理财务问题以及合作社优劣势、发展机会等多方面内容的合作社书籍以及相关期刊等。美国政府还与其他教育机构进行合作开展合作社培训项目，指导扶持合作社的发展。2015年和2016年，美国农业部农场服务局连续两年分别投入250万和980万美元用于农民及合作社教育。

（三）美国农业合作社支持政策的主要特征

美国农业合作社的发展走在了世界的前列，这既体现了美国农业发展的必然性，也与政府的支持政策密不可分。美国政府采取了立法、税收优惠、信贷支持、资金补贴以及直接提供技术咨询、信息、教育等多种政策工具支持合作社发展。总体而言，美国合作社支持政策具有以下几个显著的特征：

1.以将农业合作社打造成为独立的市场主体为导向。合作社是经济弱势群体组成的自助组织，在与按照价格信号配置资源的营利性企业的竞争中，合作社的制度安排天然地处于劣势。然而，为了更好地发挥合作社在降低农民进入市场的交易成本、提高弱势群体经济收益方面的优势，政府出台了一系列支持政策弥补合作社的制度劣势，将其打造成为独立的市场主体，提升其市场竞争力。通过一系列的支持政策，不仅提高了广大农民对合作社原则的认识、增强了社员的合作意识，也保障了合作社能够作为独立的市场主体参与市场竞争。这些政策并不直接干预合作社运行，特别是许多州的合作社法案中明确规定，合作社一些事项如果章程另有特别规定的，要按章程规定处置，这在很大程度上赋予了合作社自由裁量权，使其能够按照自主的意志参与市场竞争。但由于美国合作社支持政策是整个农业政策的一部分，其政策目标也服从于整个农业政策目标，即希望通过一系列的政策支持，使合作社在促进农业生产、提高农场主收入和保持美国农业竞争力方面发挥重要作用。例如，美国政府为扩大国内需求，开展了食品券计划，针对妇女、婴儿和儿童的特别补充食品计划，学校的早餐和午餐计划以及直接食品分配计划等，这些计划农业合作社都可以参与。为了拓展海外市场，扩大农产品出口，联邦政府成立了农产品外销局，与有关行业团体、协会、合作社等机构合作，充分调动其销售农产品的积极性，这推动了一些大型合作社跨出国门，在全世界建立自己的销售网络。

2.政策措施随着外部环境的改变而及时调整。美国政府对农业合作社的扶持始于20世纪初，在此之前的近半个多世纪里，政府对合作社的有限支持主要限于促进合作社立法，通过间接手段“追认”其合法性［12］。在合作社经历数量快速增长、规模化和产业化的不同阶段，随着外部环境的变化和合作社的发展，美国合作社支持政策不断调整，有力推动了合作社持续健康发展。在合作社发展初期，由于合作社能够提高中小农场主进入市场的能力以及整个农业经营绩效，1908年美国政府成立了“农村生活委员会”，在给国会提交的一份报告中首次对合作社的意义给予了明确肯定，号召各州从立法上对合作社给予支持。截至1922年，美国已经有12个州通过了合作社相关法律。1929年，联邦政府建立了“联邦农场委员会”，该委员会被授权以5亿美元巨资来扶持合作社的发展，鼓励合作社建造仓库、储存过剩的农产品，以解决严重的农产品滞销问题。在这些政策强力推动下，美国农业合作社数量快速增长，1931年达到历史最高值1.2万家，社员300多万。在合作社规模化发展阶段，农业合作社开始从数量增长向规模扩张转变，合作社通过持续的兼并扩大自身规模。这一时期，政府出台了相关政策鼓励合作社兼并，1922年，颁布了《卡帕—沃尔斯太德法》为合作社提供了有限的反托拉斯豁免，随后一些州在修订或新出台的合作社法律条文中将合作社的合并与重组作为重要内容进行明确，这一措施推动了美国农业合作社20世纪60年代和80年代两次合并浪潮。根据美国农业部统计数据显示，合作社数量从1954的10072家减少为1980年的6293家，减少了近40%，到1990年减少到4663家，同比1980年减少26%。在农业产业化阶段，越来越多的农业合作社意识到，除了通过兼并扩大规模外，还要通过一体化的形式进入加工环节分享产品增值收益才能生存。2002年，美国农业法案明确提出要进一步引导农业合作社发展高附加值农业。怀俄明州、内布拉斯加州、犹他州等州出现了介入产后加工增值领域的有限责任合作组织，立法当局推动此类合作社立法，对其进行扶持规范。2002年，怀俄明州出台了《怀俄明州加工合作社法》，2007年，美国全国统一州法委员会起草完成了《统一有限的合作社社团法》，内布拉斯加州、犹他州等州则采用了这一法律。

3.注重为合作社提供服务而非资金支持。在农业合作社发展初期，美国政府给予了大量的资金支持，但目前，美国政府对合作社的支持更多体现在提供公共物品、改善公共服务等方面，例如颁布出台相关法律，提供技术咨询、信息、合作社教育等，而对合作社直接的资金支持有所下降，2014年的农业法案中农业合作社发展补助金计划资金规模由每年5000万元美元减少为每年4000万美元，税收优惠也在1954年之后变得较为严格，对享受优惠政策的合作社提出了相应的条件。主要是因为20世纪后期，西方发达国家政府职能定位就是做服务型政府，政府放松管制、实行经济自由化是时代的主流［12］，随着农业现代化的全面完成和农业在国民经济中地位的不断下降，以及合作社经营实力的不断提升，政府认为合作社与其他企业一样应享受同样的资金支持［13］。

4.注重对合作社的监管和指导。为保障合作社健康发展，美国政府加强对合作社的监管和指导。一是通过搜集合作社相关的信息了解合作社运营情况，如美国农业部门每年都要投入大量的精力与财力开展合作社的调查、统计、研究等，搜集合作社运营数据可以追溯至19世纪末，内容涵盖合作社的基本情况、财务状况、运营情况等诸多内容；在许多州的合作社法案中也提出在本州从事经营的合作社应按照有关要求提交年度报告，从而为农业部门提供了大量翔实的数据，在对这些数据进行分析的基础上，农业部门能够提出合作社发展的具体指导措施。二是许多州的合作社法中明确，合作社的建立、章程修改、相关业务运营、兼并及撤销等都必须经过州农业部门核准审批，同时在合作社运行过程中，农业部门还会检查其是否遵循相关法律、法规、合作社章程以及相关的财务制度，保证农业合作社健康发展。三是由于农业合作社与其他法人实体一样要照章纳税，因此，税务部门也会对农业合作社进行监管，合作社只有达到相关条件才能获得税收优惠。1954年，税法第521条具体规定了农民专业合作社应给予免税的适用规则，其中，合作社股利分红不得超过所在州的法定利息率或8%的年利率、合作社公积金不得超过州法律规定的数额或合作社备用的必要支出、与非合作社成员的营业额不得超过为成员服务的营业额，对非成员的生产性服务供应不得高于合作社购买总量的15%等。

5.注重培育非政府机构为合作社发展提供服务。美国农业部下设合作社发展中心，为农民提供合作社培训服务和建立合作社的可行性调查分析等。除此之外，政府注重培育发展合作社服务的非政府机构，对于一些政府机构也尽可能促进其向非政府机构转变。美国农业部合作社发展中心公布资料显示，美国联邦政府有28个农业合作社服务机构，其中6个为政府机构，其余22个为非政府机构［14］。美国农业合作社委员会就是一个非政府的合作社服务机构，美国政府通过把委员会的官员吸收为美国政府各种顾问委员会或代表团的成员，让其参与美国农业及农业合作社方面政策和规章的制定［14］。美国农业信贷体系是美国政府在20世纪60－70年代投入资金成立的政府机构，经过几十年的发展，政府投入的资金全部被合作社认购，成为独立经营的非政府机构，目前该体系是美国最大的合作金融机构，为农业合作社提供信贷支持。

三、讨论与启示

（一）合作社的发展离不开政府支持，但要逐步改变支持方式，特别是要强化对合作社的非资金支持

合作社所发挥的社会经济功效对于消除市场失灵是一种促进作用，合作社的社会属性及其发挥的社会功效，是其获得政府扶持的重要理由［12］。美国农业合作社是在萨皮罗和诺斯两大不同的合作思想学派下发展起来的。简单地讲，萨皮罗学派强调合作社的合法垄断，而诺斯学派强调合作社在市场中的竞争标尺作用。萨皮罗学派认为，通过广大农民社员集体联合起来组建农业合作社，能够提升农民集体谈判力量，对于消除农业领域以资本为主导的垄断力量，促进市场充分竞争发挥了积极的作用。诺斯学派认为，通过发挥合作社不同于其他经济组织的优势，创造并保持较高效率，能够迫使其他经济组织与合作社竞争，推动整个社会生产效率提高。无论是哪种类型的合作社，在促进农业竞争，提高农业生产经营效率方面都具有重要意义。但是，合作社是一个定义模糊的用户与投资者的财产权集合，存在着免费搭车问题、视野问题、投资组合问题、控制问题和影响成本问题［15］，在参与市场竞争中，因其产权不明晰导致效率相对较低。并且，合作社的发展是实现全体成员共同富裕，合作社企业家的创新能力并不能直接体现到其个人收入，合作社的发展面临着企业家供给短缺的问题。因此，必须用政府的支持政策来弥补市场失灵。

近年来，我国政府对农民专业合作社的支持力度很大，形成了财政资金支持为主，金融、法律、培训等支持为辅的格局。早在2003年，中央财政就安排专项资金扶持农民专业合作社发展，2014年中央一号文件明确提出，允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护。2015年，中央和地方扶持农民专业合作社发展的财政专项资金已达46亿元，加上其他由合作社承担的项目资金预计高达几百亿元。在金融、法律和培训等支持方面，2007年《农民专业合作社法》颁布实施，浙江、黑龙江等省出台了农民专业合作社条例，为农民专业合作社的发展提供了法律支撑。农业、林业、科技、供销社等部门都安排有专项资金强化对合作社领办人或负责人的培训。这一系列支持政策成为我国农民专业合作社发展的“第一推动力”，推动了我国农民合作社快速发展。截至2017年底，我国登记注册的农民专业合作社达201.7万家，实际入社农户1.2亿户，约占到全国总农户的48.1%。

然而，我国以财政资金支持为主的政策是通过直接补贴或以奖代补的方式无偿投入合作社，并且政府在资金投向上具有较高的自由裁量权，这会使农民专业合作社将部分精力投入到跑关系拉项目而非合作社创新发展上。因此，在农民专业合作社数量达到一定规模的情况下，政府应弱化农民专业合作社的财政资金支持，强化改善农民专业合作社市场竞争环境。这就需要在现有财政扶持资金总量不变的情况下，改变财政资金投入方式，可以通过股权投资、低息贷款、财政贴息等方式扶持农民专业合作社。加大对农民专业合作社开展农产品加工、技术创新、流通渠道建设等方面的信贷和担保支持力度。加强与科研机构的合作，强化对农民专业合作社教育培训、规划咨询等方面的服务。

（二）合作社的支持政策目标要清晰，政策内容具有灵活性和适应性等特点

好的政策应该促进竞争，能够有利于建立和维持一个竞争秩序。美国农业合作社的一系列支持政策就是为了弥补合作社天然存在的一些劣势，能够让合作社与其他经济组织平等竞争，从而提高农业经营效率。因此，美国政府的政策将合作社从反垄断法中豁免出来，并鼓励其通过兼并重组的方式做大做强，形成与大型涉农企业对抗的力量，防止一些涉农企业垄断对农业发展带来的损害。目前，我国农民专业合作社数量多、发展速度快，但合作社整体规模小、实力弱，在提升农民参与市场竞争方面的能力有待进一步提升，在与其他市场主体竞争过程中依然处于弱势地位。从合作社发展的速度看，我国农民专业合作社数量增长速度已下降到12.4%，相较于《农民专业合作社法》颁布实施以来的成倍增长下降了很多，可以说，我国农民专业合作社发展已经到达从量变到质变的拐点。在农民专业合作社发展的不同阶段，政府扮演的角色是不同的，政府所起的作用也不同［16］。当前，我国政府对合作社的支持政策应从数量发展向质量提升方向转变，重点支持合作社开展联合合作、兼并重组以及发展农产品加工流通、创建农产品品牌，提高合作社的规模化和产业化水平。应鼓励各省结合实际情况出台合作社条例，加强对农民的教育培训，宣传普及合作思想、合作原则以及合作社经营管理等知识，让农民在章程范围内通过自治的方式运营合作社。

（三）要推动合作社支持政策落地

产业政策之所以失败，一个主要的原因就是激励机制的扭曲，因为产业政策能够创造出权力租金，必然导致合作社企业家与政府官员的寻租行为［17］。因此，要想使合作社的支持政策起到积极的作用，关键在于建立完善的约束机制，让支持政策能够贯彻落实。一方面，美国政府减少了资金的直接支持而加大非资金方面包括技术、研究、服务等支持，减少了合作社为申请项目资金支持而产生的寻租行为。即使在有限的资金支持下，政府支持的方向也顺应了农业整体发展形势，例如目前支持重点用于合作社加工增值项目包括乙醇加工等。另一方面，政府加大对合作社的监管，通过搜集合作社相关数据、实行合作社年报制度等，确保只有那些遵循合作社原则的合作社才能获得支持。政府对合作社支持更多体现在改善合作社的经营环境，没有直接干预合作社运行，让合作社自主治理的优势得到了充分发挥，正如奥斯特罗姆［18］在其多中心治理理论提出的那样，让内部的自主性力量发挥基础性作用。

我国政府扶持资金的目标群体瞄准过窄，过度瞄向由龙头企业和能人控制的规模较大的合作社，而忽视了相对比较规范的规模较小的合作社［19］。由于与有关部门或干部更熟悉的能人可以更方便地获取项目资源，合作社更愿意与政府拉关系跑项目，因此，政府支持政策本应是为合作社开展业务提供便利，结果反成了干扰因素，很大程度上导致了合作社的异化。借鉴美国经验，在我国农民专业合作社数量已达到一定规模的情况下，应通过多种措施加强对农民专业合作社的监管，引导合作社规范发展，特别是对于一些申请了项目资金的合作社，一是要充分利用第三方机构对财政资金使用情况及效果进行评估，并要建立财政资金退出机制，防止申请项目资金“一劳永逸”，在此基础上，推动对这些合作社的监管常规化、制度化和专业化。二是要建立和完善财政支持合作社发展的瞄准机制，在明确财政支持范围和资金用途的前提下，尽量予以明细化，重点加强对合作社在农产品加工、合作社成员培训、标准化基地建设、农产品认证、品牌和信息化建设等方面的支持力度［20］。三是要妥善处理好政府与合作社之间的关系。政府应当建立健全公共服务平台，为合作社发展提供所需的各类服务，例如登记注册、合作理念培训、经营管理和财务会计指导、市场营销服务、人才培养以及政策法律咨询等［21］。