我国农田水利设施高效治理的瓶颈与对策研究

刘海英

（1鄂尔多斯应用技术学院；2内蒙古大学鄂尔多斯学院，内蒙古 鄂尔多斯 017000）

纵览21世纪以来的中央一号文件，2004－2018年，连续15年聚焦“三农”问题。作为农业生产的命脉，农田水利受到党中央和国务院的高度重视并取得了显著的成效，但与此同时一些固有的治理困境和短板仍无法突破，如资金投入不足、建设总量不够、建设标准偏低，尤其是农田水利治理中长期存在的“重建设轻管护”和“重硬件轻软件”现象以及由此引发的治理效率低下问题，已成为影响农牧业稳定发展和国家粮食的一大瓶颈。本文基于“建设—管理—使用”全生命周期的治理链条，对我国农田水利的治理现状、瓶颈及突破对策进行探索，以期为农田水利的高效治理提供创新思路。

一、农田水利设施治理现状

农田水利设施治理是一个动态过程，涵盖了水利工程建设、管理和使用的全过程，具体包括建设投资方式、运行模式、管理模式以及组织设计等内容。本文所探讨的农田水利治理是指由政府、市场和农民等利益相关者共同参与的，对农田水利设施进行的投资、建设、管理和运营等过程。因此，研究将从两个方面对农田水利设施的治理现状加以描述：一是建设和投资，二是管理和运营。其中建设和投资属于治理的硬件层面，管理和运营属于治理的软件层面。

（一）建设和投资现状

1.建设现状。经过60多年的建设，我国农田水利设施的数量、灌溉面积和抗灾能力都明显提升并持续稳步发展。水利部在2010－2012年进行了第一次全国水利普查，结果显示：我国农田水利设施建设成效显著，有效灌溉面积、旱涝保收面积、机电排灌面积占耕地面积的比重总体呈现上升趋势，初步形成具有蓄、引、提、灌、排、防等功能的农田水利工程体系（见图1）。截至2016年底，全国设计灌溉面积大于2000亩的灌区共22689处，其中50万亩以上灌区177处，30万～50万亩灌区281处。全国灌溉面积73177千公顷？，耕地灌溉面积67141千公顷，占全国耕地面积的49.6%。全国节水灌溉工程面积32847千公顷，其中，喷灌、微灌面积9954千公顷，低压灌溉面积9451千公顷，其他工程节水灌溉面积4267千公顷［1］。

图1 有效灌溉面积、旱涝保收面积、机电排灌面积的变化

2.投资现状。1953年至今，我国水利基建投资总量逐年增长，投资规模不断扩大，2015年共完成水利建设投资5452.2亿元，水利基建投资占农业基建投资的比重逐年上升。在农业灌溉方面，2015年共完成大型灌区续建配套与节水改造及新建等工程投资197.4亿元，完成小型农田水利建设投资317.9亿元。

就投资结构而言，农田水利投资呈现投资来源多元化和投资去向地方化、小型化的趋势。目前已形成国家投资、自筹资金、国内贷款、企业和私人投资等13种资金来源渠道。就投资去向来看，2015年中央项目完成投资109.1亿元，占总投资的2.0%，地方项目完成投资5343.1亿元，占总投资的98.0%；大中型项目完成投资860.0亿元，占总投资的15.7%，小型及其他项目完成投资4592.2 亿元，占总投资的 84.3%［1］。

（二）管理和运营现状

1.管护主体多元化。建国初期，农田水利设施的管护主体仅包含政府、农民和水管部门。目前其治理主体不仅包括中央政府、地方政府、村社集体、水管部门和农民，还包括用水组织、国际公益性组织以及一些其他利益相关者。其中，中央政府和地方政府的职能由以往的全盘统筹演进为政策资金支持与监督；村社集体的职能由全权掌控集体政治资源转变为向农民收取水费，且这种收费功能也随着农村税费改革的开展而逐步弱化甚至消失；农户的职能由投劳出工拓展为参与决策与管理；水管部门的职能由过去的代理政府进行供水管理演进为灌溉服务，并协助水利设施运营方商讨灌溉计划、工程维护及经费分配等；用水组织的主要存在形式为农民用水者协会，职责是代表农民行使各项水利管理权力并协助其他利益相关者进行水利工程管理、维护和运营；国际公益性组织等利益相关者则通过提供资金技术支持参与农田水利治理。截至2016年底，我国发展农民用水合作组织8.34万个，管理灌溉面积3亿亩，占全国灌溉面积的29.8%。为实现小型农田水利设施的社会化、专业化和物业化管理，不少地方尝试采用政府购买服务、委托经营等管护方式。

2.产权形式多样化。农田水利设施的产权由所有权、占有权、处分权、经营权和收益权组成，其中最被产权承接者看重的是经营权和收益权，因而农田水利设施的产权制度改革也主要表现为经营权和收益权的转让。我国大中型农田水利设施的产权一般归属于国家，能进行产权制度改革的多为介于纯公共物品和私人物品之间的准公益性水利设施，如水库、机井、塘坝、水渠、管道、滴灌喷灌等小型水利设施。

当前我国农田水利设施的产权制度改革已形成股份合作制、拍卖、承包、租赁、组建用水者协会和农民独资等多种形式。股份合作制适用于投入较多，单个农户或家庭难以承担，需由多个农户或其他利益相关者联合管理的农田水利设施。股东一般包括政府、集体和农户，当然也存在多个农户分别作为独立股东的情况，运营中不但接受资金入股，还接受劳动、土地、设备、技术等多种股份形式，各类股东通过入股，共同拥有水利设施的所有权、经营权、处分权和收益权，股份合作制在筹集治理资金的同时，还能克服技术、土地、人力和设备的不足；拍卖是将农田水利设施的所有权、经营权和使用权进行捆绑销售，也可只转让其中一种或两种权利；承包多用于小型水利设施，期限为5～15年，承包合同应涵盖承包费用、年限、双方责权利及被承包工程的经营管理标准等；租赁是承包的延伸环节，适合配套差、管理不善、开发潜力大的水利工程，租赁者在合同约束下，可适当改变水利工程的经营方向来获取利益，对租赁者的激励效应较强；用水者协会虽是民间组织，却具有完善的经营管理制度，可代表农民对水利工程的经营权、使用权和所有权加以管理；农民独资则通过核发产权证的形式获取小微型水利工程的所有权、使用权和收益权，并对上述权利进行流转，这种“私有”产权能够有效激发农民对水利设施的高效经营和科学管理。截至2016年底，全国100多个农田水利设施产权制度改革试点中已有74个县试点任务完成70%以上，其中21个县试点任务基本完成，全国约有50%的小型农田水利工程实现了产权明晰化。实现管养分离的水管单位有9608个，占水管单位总数的 72%［1］。

3.投资渠道多样化。目前我国农田水利设施的投资主要来源于国家投资、自筹资金、国内贷款及企业和私人投资等多种渠道。国家投资包括中央预算内拨款、预算内专项和中央水利建设基金。预算内拨款是国家水利投资的主要形式，其数额由当年的财政收入决定，该项投资占水利投资比例在2009年达到峰值49.1%；预算内专项是1998年大洪水之后，国家通过增发长期国债，作为专项资金拨付给水利部门，其占水利投资的比重从1998年的23.7%增加到2002年的39%，此后逐年下降，到2015年仅为0.3%；中央水利建设基金设立于1997年，在水利投资中比重不大但增速较快，2010年达到峰值9.3%。2011年中央一号文件出台后，国家进一步加大水利投资力度，增设了水利财政专项经费，重大水利工程建设基金、土地出让收益和水资源费等项目。

自筹资金是改革开放后我国基建投资的重要来源之一，从1986年的4.3亿元上升到2015年的573.1亿元，增长近40倍。1994年开始，自筹资金占水利投资比重超过预算内拨款，成为水利投资的重要资金渠道，但受其公益性影响，自筹资金占水利投资中的比重低于其他行业；国内贷款是改革开放后水利投资渠道的新拓展，该方式在20世纪90年代后发展较好，“八五”期间增速最快，但水利项目的公益性决定了其财务收益率较低，纯公益性水利项目较少使用贷款，使用贷款的多为具有经营性质的水利项目。

此外，随着多元化投资的发展，企业和私人对水利设施的投资数量不断增加，但在水利投资中所占比例不高；受国际金融组织和国外政府诸多条件限制，外资在我国水利投资中所占比重较小，水利利用外资的比例呈现先增后降趋势，在1995年达到12%，之后逐年下降，到2015年仅为0.1%；债券近年被列入水利投资范畴，在水利投资中所占比例较小；其他投资在“九五”和“十五”期间所占比重较小，近年有逐渐增加的趋势。各类水利投资的变化趋势如图2所示。

进一步对比1990年和2015年水利投资的来源情况。1990年我国完成水利投资48.7亿元，主要来自5个渠道：预算内拨款、国内贷款、外资、自筹资金及其他投资，占水利投资比重分别为57.1%、4.2%、4.5%、27.7%、6.4%。2015 年我国完成水利投资5452.2亿元，主要来源于13个渠道：预算内拨款、预算内专项、财政专项、水利建设基金、重大水利工程建设基金、土地出让收益、水资源费、国内贷款、利用外资、自筹资金、企业和私人投资、债券投资、其他投资，占水利投资比重分别为 28.4%、0.3%、34.7%、2.6%、1.5%、1.6%、1.2%、6.2%、0.1%、10.5%、3.4%、0.05%、9.4%（见图 3）。

图2 水利投资的来源结构变化

图3 1990年和2015年农田水利设施投资主体及投资比例

二、农田水利设施治理的困境

多元治理主体对农田水利设施的持续投入，使我国的农业生产条件得到较大改善，农业综合生产能力稳步提升。但是，农田水利设施的建设质量和使用效率却未能相应提高。

（一）建设资金有限，水利设施薄弱

新中国成立以后，我国农田水利设施的投资总量不断增加，从“一五”时期的24.3亿元增加至“十二五”时期的10118.7亿元，农业基本建设投资中60%左右用于水利基本建设。但是随着工业化、城镇化逐渐成为我国经济发展的中心，农业在国民经济中所占比重下降，农业基建投资占全社会固定资产投资的比重呈现下降趋势，水利投资占全社会固定资产投资的比重也随之明显波动。目前水利支农投入占水利财政支出的比例在45%左右，这些水利基金大多被用于大江大河治理，受益范围不仅包括农村和农民，还包括城市居民在内的全体国民，直接用于农业生产性支出的仅为40%左右，真正投入农田水利建设的比例更低。这直接影响了我国农田水利事业的发展，使得农田水利设施供给不足，尤其是小型农田水利设施普遍存在老化失修严重，供水效率低下等问题。水利部《第一次全国水利普查公报》显示，我国防洪河段的治理率为33%，其中治理达标的仅占17%，尤其是中小型河流的治理率更低。供水保障方面，灌溉型水库93000多座，兴利库容仅1700多亿立方米。灌溉渠道衬砌长度不到30%，中小灌区的灌溉效率较低［2］。与此同时，我国农田水利设施的供水质量也不容乐观，很多地区把受污染的水资源用于农田灌溉，导致农田减产与农产品重金属超标现象并存，严重威胁着人民群众的生命安全。

（二）供给主体单一，投资结构不合理

农田水利设施的公共性、资产专用性和自然垄断性决定了私人或者团体难以提供其足量供给，政府成为最主要的供给主体，农民和各类民间资本的投入非常有限。以2015年为例，我国当年完成水利基建投资5452.2亿元，其中国家预算内拨款 1549.7 亿元，占 28.4%；国家预算内专项和财政专项合计 1906.3亿元，占 35.0%；国家水利建设基金、重大水利工程建设基金、土地出让收益和水资源费合计 375.3 亿元，占 6.9%，以上几项合计3831.3亿元，占水利基建投资的70.5%。农民对农田水利的投入表现为投资和投劳两方面，农村税费改革后，农民对水利的投劳由“两工”演变为自主投劳与缴纳水费相结合，这是市场化的必然结果，但却导致农田水利治理陷入短时困境。据统计，2004－2005年，全国农田水利建设的农民投工量比1998－1999年减少70%［3］。同时，农田水利设施本身所固有的高风险、低回报特点及其公共性与承包土地个体性之间的矛盾，以及农民的外出务工等原因均使得农民的水利投入大大减少。此外，受投资环境欠佳，民间资本产权界定困难，信用障碍、市场运入障碍等因素影响，民间资本所有者难以得到足够的预期收益、政策激励和运行机制支持，无法真正进入农田水利治理［4］。

（三）治理效率低下，协调机制不畅

农田水利治理的效率评价始于20世纪50年代，学者们先后采用工程供水量、有效灌溉面积、粮食产量、灌溉水有效利用系数等指标来评价水利设施的供水效率。借鉴这些指标，对照我国农田水利的发展现状，可将其治理效率问题归纳如下：

1.水利设施供水量增速缓慢，供水与防灾效率低。从水库治理来看，1990年我国小型水库数量为78662座，库容量为573亿立方米，2016年小型水库数量为85648座，库容量仅增加至705亿立方米。库容量的增速远远滞后于水库数量的增速，说明增加水库数量的同时未充分重视其库容量的扩大，水库的管理和使用效率不高；在堤防工程方面，堤防长度增加与其保护耕地面积不一致，2016年我国堤防长度比2010年增加了3.9万公里，但其保护耕地面积却比2010年减少了1933.4万公顷，部分地区水利灾害有增无减，说明堤防工程的建设和管理粗放，只增加建设数量，未着力于其管理和维护，导致其防灾效率降低；从灌溉设施来看，我国灌溉农田设施8亿亩中有三分之一老化失修，超期服役。大型灌区的骨干工程损坏率接近40%，中小型灌区干支渠完好率仅为50%左右［5］，每年农业生产缺水量超过300亿立方米。

图4 粮食产量和灌溉面积随水利投资变化的情况

2.有效灌溉面积增速缓慢，粮食增产不完全得益于水利治理。近年来，随着国家对农田水利投资的加大，有效灌溉面积和粮食产量持续增加（见图4）。1990－2002年，有效灌溉面积的年均增幅为 2.89%，2002－2006 年，有效灌溉面积的年均增幅为 2.29%，2006－2010 年，有效灌溉面积的年均增幅仅为1.18%，低于税费改革试点推广期间增长水平。2012年开始，有效灌溉面积占耕地面积的比重短暂下滑后缓慢增长。说明该时期虽然水利投资有所增加，但建设效果不明显，有效灌溉面积增速缓慢且在耕地中所占比重不高，2016年全国有效灌溉面积占耕地面积比重仅为49.8%，一半以上的耕地仍要靠天吃饭。与此同时，我国粮食产量的增长并非完全得益于水利投资的增加，粮食播种面积的增加以及粮食单产因素的作用均为粮食增产做出贡献。例如，我国2010年的粮食播种面积为10987.2万公顷，比2009年增加886公顷，按2010年粮食单产计算，因新增播种面积而增加的粮食产量为441万吨；2010年粮食单位面积产量达到4973千克／公顷，比2009年提高了103千克／公顷，因粮食单产提高而增加的粮食产量为1118万吨，扣除这两项因素引起的粮食产量增加，2010年粮食产量与2009年粮食产量持平。可见，以粮食产量为指标而衡量的农田水利设施供给效率不明显［6］。

3.灌溉水有效利用系数低，水利现代化目标无法实现。灌溉水有效利用系数是指某次或某一时间内被农作物利用的净灌溉水量与水源渠首处总灌溉引水量的比值。它与灌区自然条件、工程状况、灌水技术、管理水平、灌区类型和规模等因素有关，是评价灌溉用水效率的重要指标［7］。目前国务院已将农田灌溉水有效利用系数作为水利工程效率考核评价的一项重要指标，水利部通过在全国选取样点灌区的方式，构建了较完善的全国灌溉水有效利用系数测算分析网络。据水利部公布的数据，2016年我国农田灌溉水有效利用系数为0.542，其中大型水利、中型和小型农田水利设施的农田灌溉水利用系数分别为0.492、0.508 和 0.538，纯井的农田灌溉水有效利用系数为0.737。这意味着使用1立方米水仅有0.542立方米被农作物吸收利用，近一半的水资源在老化破损的水利设施输送中被浪费，这一数据与发达国家的0.7～0.8还相差很远。此外，农田水利现代化程度的实现，能从另一层面反映出其治理效率，穆建新等［8］对我国六大区域2003－2016年的农田水利现代化程度进行评价，结果显示：海河和黄河中下游地区的农田水利现代化程度最高，在0.62～0.63之间波动，已经实现农田水利现代化。淮河和长江中下游地区的得分在0.55～0.56左右，基本实现农田水利现代化，其他区域的评价值均低于0.50，未实现农田水利现代化。可以看出，我国农田水利现代化水平较低，且存在很大的地区不均衡性［8］。

4.多元治理主体协调效应差，难以实现协同。尽管我国已经形成了多元化的农田水利设施投资体系，并初步实现了多元化治理，但这种多元化治理尚处于起步阶段，未形成有效的管理机制。首先，政府在农田水利治理中承担着近八成的责任。各级政府直接参与农田水利设施治理的资源配置、组织与管理工作，农田水利设施治理中缺乏农民和其他利益相关者的主人翁责任感和参与热情，水利治理不够活跃；其次，农田水利设施是具备系统性和层次性特征的准公共物品，这种物品在客观上要求形成一种分层管理，多方监督和制约的治理格局。这种多边参与合作的治理格局必然会造成水利管理体制的短期混乱，各治理主体往往各自为政，缺乏有效的利益协调机制、目标协调机制、冲突协调机制、信任机制及文化协调机制，整体效益难以充分发挥，多元化治理呈现“多头管理”状态，尤其是对于农田水利建设的财政专项资金管理更是缺乏统一规划，多个部门重复管理，资金分散导致农田水利设施治理的资金被无理占用、挪用、滥用的现象时有出现，严重影响了其资金的使用效果。

（四）决策机制不合理，管理体制不健全

长期以来，我国农田水利设施治理采用“自上而下”的决策机制，水利设施的供给总量，供给结构，地区协调均由上级政府做出决策。在这种决策机制下，信息传递速度慢，资金使用和反馈效率低且存在严重的信息不对称。中央政府旨在努力进行农田水利建设和管理，而地方政府则在GDP和政绩工程的驱动下，将公共资源投资于更多见效快的项目，甚少考虑农民的实际诉求。“一事一议”制度的提出旨在改变这种“自上而下”的决策机制，建立民主的“自下而上”的参与机制，以汇集农民偏好，服务农民需求，但是这种体制的实施成本高且难以达成共识，如若个别村民不同意大多数村民认可的决策，或因搭便车心理，虽然赞同却不愿出钱，乡村组织则难以强制向其收费或对其行为进行处罚。“一事一议”经常演变为“事难议、议难决、决难成”的状态，无法发挥其应有的作用［9］

三、农田水利高效治理的对策

（一）构建完善的农田水利设施“建—管—用”全生命周期治理机制

农田水利治理涵盖了工程建设、管理和使用的全过程，无论是对其进行建设投资还是维护运营，都需要足量的资金支持、人员配套和制度建设。资金支持方面，应积极拓展建设和管护资金的筹措渠道。可采用水利建设资金划拨预留、政府农业补贴和村组集体收入抽取及利用水费、用水户集资及社会捐赠等形式筹集管护资金；在人员配套方面，应重点组建高效的管护队伍，管护队伍可由水利部门工作人员、用水协会及村名等利益相关者组成，其职责之一是看管和维护已建成的蓄水池、水井及田间排灌工程等，以保证其无坍塌、淤积和破损，另一方面要对水库、田间渠道、水沟等水利工程的卫生状况加以维护和清理，以保证农业水资源的生态安全性；制度建设方面，应通过明晰产权、明确权责等方式构建完善的水利设施“建—管—用”全生命周期治理机制。在工程建成后，利用产权划分和水权分配选择工程管护主体，并制定配套的管护标准、管护范围和管护方式。

（二）促进产权制度改革，拓宽融资渠道

农田水利设施的准公共物品属性及其投资主体政府化，是造成其产权主体不清，投资主体单一，管护主体缺失的根源所在。只有将农田水利设施的所有权、经营权、收益权等一系列权利进行明确界定并合理使用，才能拓宽融资渠道，吸引更多的社会资本投入其建设、管理和维护，形成农田水利设施多中心协同治理的新格局。农田水利设施的产权制度改革可以从确权、赋权和活权三个层面进行。应通过颁发产权证书实现精准确权，通过颁发经营权流转证书实现有效赋权，通过租赁、承包、股份合作、委托管理等形式实现高效活权。如四川省恩阳区舞凤乡将农田水利工程使用权承包给天香地权农业投资公司，该公司投资新建水库、高标准囤水田发展生态水产养殖和乡村旅游业，实现了水利工程的额外收益。又如贵州省安顺市已有300余处小型水利工程入股到企业、合作社、家庭农场等经营主体，其中平坝区飞虎山生态农业观光园将23处小型水利设施所有权界定给当地村委会，村委会又将其使用权承包给农业观光园内的专业合作社，由合作社下属的用水协会对水利设施进行经营管理和维护运营。观光园将407万元水利资产折算为40股，入股到园区专业合作社，每股每年保底可分红 0.8万元。

（三）提升工程供水效率和多元化治理主体的协调效率

众所周知，水利工程的灌溉用水除一部分被农作物吸收利用外，还有相当部分会在水资源输送、分配和灌溉中损失，这种损失来源于工程渗水、漏水及蒸发等多个方面，其中渗水损失所占比例约为81%，漏水损失约为17%，蒸发损失比例较小，约为2%，无论是哪方面损失都与水利工程的质量和灌溉管理制度息息相关。因此，在工程建设初期，应利用现代测量技术，做好工程供水量的准确计算，将之作为标准来考核工程的实际供水情况，进而对未达到供水标准的工程进行改造和修复；在工程使用中，加强节水灌溉技术的推广和使用；在供水管理中，通过建立科学的利益协调机制、有效的目标协调机制和合理的冲突化解机制来实现农民、用水协会、龙头企业、村社集体及各级政府之间的有效协调，加强成本控制，提高管理效率，以保障合理的灌溉用水要求。

（四）优化制度设计，构建利益相关者协同治理机制

政府是农田水利设施的最大投入主体，但并非使用主体，因此在决策制度设计中，应突出水利工程使用者的利益诉求，而水利工程的使用者不但包括农民，还包括水利工程投资和使用的其他利益相关者，如通过水利工程使用权流转获得开发经营权的企业及其他利益相关者。因此，在水利工程建设、使用和管理中，应首先明确各类利益相关者的地位及职责。第二，应创建产权明确的农田水利社会化管理体制，充分发挥农民用水协会和农民水管员的权力，提高“一事一议”的协商效率，力求通过民主方式确定农田水利工程的有效供给。第三，加强基层水利服务机构的建设。如乡村水利站、灌溉试验站等。加强基层水利服务机构和农民用水协会的协作配合。