现阶段排污单位自行监测管理存在的问题及对策

朱燕玲

(苏州市环境监测中心，江苏 苏州 215004)

1 引言

中国用30多年的时间走完了发达国家上百年的发展道路，导致本应在不同阶段出现的生态环境问题在短期内集中体现和爆发出来[1]。在以改善环境质量为目标的大环境下，作为改革生态环境保护管理体制的重要内容之一，我国排污许可证制度已逐步在法律、监管、公众参与等方面进一步完善[2]。2016年11月，国务院办公厅印发了《控制污染物排放许可制实施方案》(国办〔2016〕81号文)，《方案》中明确要将排污许可制建设成为固定污染源环境管理的核心制度，并作为企业守法、部门执法、社会监督的依据[3]。

排污许可证制度旨在落实排污单位主体责任，促进排污单位从“要我守法”到“我要守法”转变，要求排污单位自证守法。然而，排污单位的自行监测管理能力有待提升，现阶段自行监测管理中存在的主要问题如下：①硬件投入不足。部分排污单位实验室基本工作条件达不到要求，设备普遍简易、老旧，缺少符合标准规范的采样、分析等仪器设备；有的排污单位为追求经济利益，人为干扰监测数据[4]；②人才储备不足。部分排污单位的环保从业人员未接受环境保护和环境监测专业知识培训，手工监测人员未持有相关上岗证，缺少监测分析人员，多数都是兼职从事监测分析，人员缺少岗位培训；缺少专业的监测管理人员，在运维管理、实验室管理、信息发布上存在很多问题[5]；③自行监测质量保证和质量控制不到位。通常表现在排污单位现场的监测方案内容不全面[6]，排污口设置不规范，监测点位、监测指标未按照标准方法、频次开展监测等。④对第三方监管缺失。部分排污单位对第三方委托监测监管缺失，个别排污单位甚至要求第三方改动监测数据、涂改原始记录、人为编造数据的现象[5]。⑤信息公开力度不够。自行监测信息公开环节的问题主要体现在排污单位未定期公开发布自行监测数据，公开的监测数据应与原始记录不一致等[6]。本文以排污单位自行监测管理中存在的主要问题为切入点，剖析其存在及发生的原因，为进一步优化自行监测管理工作提供参考。

2 存在的问题

现阶段，排污单位对环保部门的监督性监测较为重视，积极配合且关注监测结果，因为一旦出现超标情况，就会面临行政处罚、影响排污单位环境信用评价等，而对于自行监测的关注度就弱了很多[5]，引发了一系列自行监测管理层面的问题。

2.1 硬件投入问题

环保在排污单位中更多的是为生产 “保驾护航”，对于以盈利为目的的排污单位来说，不愿意做投入与产出不成正比的亏本生意，因此其开展自行监测工作的积极性不高[7]。排污单位不愿意在自行监测工作中投入过多资金和精力(在监测场所、仪器设备、人员和经费等方面没有规划性、连续性投入)，导致自行监测能力较低，实验室建设处于落后水平。相关法律法规明确要求排污单位有安装和维护自行监测设备的义务[8]，然而实施过程中排污单位通常认为是自己花钱买“枷锁”，不仅没有动力去设置和维护，甚至还会想方设法阻止监测设备发挥作用(国家要求排污单位必须要发布自行监测数据，排污单位还要为发布的数据是否合格而纠结)[5]。此外，经济处罚的额度与污染治理成本的差距较大，导致排污单位宁愿选择罚款。

2.2 人才储备问题

排污单位普遍缺少专业环境监测人员，大多是兼职人员(甚至身兼多职)，工作主动性不高。不同的人员在监测分析方法、监测仪器使用、质量管理等方面都有不同理解，很多环节都是老同志的传帮带，出现错误也很难察觉。

2.3 质量保证和质量控制问题

涉及排污单位自行监测的质量保证和质量控制环节包括：监测方案编制(监测点位，监测指标和监测频次)、监测点位布设、样品采集与保存、检测设备检定校准、空白样品测试、校准曲线相关要求、平行样测定、有证标准样品测定、人员和仪器比对等。排污单位在制定方案时往往是为了应付主管环保部门审核，存在问题包括监测点位、监测指标缺项，未涵盖环评报告和排放标准中的要求；监测频次、监测方法不符合国家或者行业标准要求等[6]。

2.4 对委托的第三方机构监管问题

第三方机构大多属于新进入监测市场的机构，存在监测技术水平参差不齐，监测行为不规范现象。此外，由于第三方公司经营属于商业运作，当排污单位委托成本不足时，难免会导致“偷工减料”的现象[5]。

2.5 信息公开问题

目前排污单位的环境信息公开机制和体制不完善，排污单位主观上并不愿意公开与自身相关的污染源自行监测信息，社会参与程度较低，公众对排污单位的排污监督更多的是在深受其害后参与维权和诉讼[2]。

3 对策与建议

3.1 政策扶持

自行监测是排污单位及时了解其污染物排放状况最直接有效的方法，能帮助排污单位及时发现污染防治设施和措施中存在的问题，避免污染物长时间超标排放[5]。依托必要的行政手段，将排污单位的自行监测和信息公开作为一项考核指标，纳入到排污单位的优良信用评价、上市核查和享受环保优惠等行政工作中[7]，从经济杠杆着力，提高排污单位的相关意识。随着社会分工越来越细，并不需要每个排污单位自身就要具备相应的监测能力和水平，可以通过委托专门的机构进行监测，从而节约监测资源[5]，随着市场的放开，相关成本核算，对第三方监管和行业自律等配套管理措施将日益完善。

值得一提的是，今后出台管理措施前需注重提高自行监测数据地位。借鉴美国经验，排污单位作为自证守法的主体，自行监测数据是污染源监测数据的主体，在环境管理中发挥了重要作用，监督性监测仅作为监督检查的一种手段。建议赋予自行监测合适的地位，明确其能够作为环境管理的依据[10]。

3.2 专业培训

《国家重点监控排污单位自行监测及信息公开办法(试行)》第十条以手工监测方式开展自行监测的，应当具备以下条件：具有两名以上持有省级环境保护主管部门组织培训的、与监测事项相符的培训证书的人员。针对排污单位普遍缺乏监测管理人员和监测技术人员、在岗监测人员业务水平低、岗位人员流动性大的特点，定期组织排污单位开展多种形式的技术培训与交流[10]，定期组织相关单位开展自行监测能力培训，包括技术培训和管理培训，从顶层设计中给予技能认证。开展自行监测培训时内容应有所侧重，按需按层次开展。

(1)对于排污单位从业人员，培训内容可包括：怎样设计自行监测方案、开展自行监测应具备哪些条件、监测过程中应注意的工作事项、监测过程中应同步收集的资料、数据的记录/保存和数据报告等。

(2)对于社会化检测机构，培训内容可包括：怎样设计排污单位自行监测方案、开展社会化检测应具备的条件、怎样配合排污单位共同完成资料收集、数据记录/保存和数据报告等。

(3)对于环境监测部门，培训内容可包括：指导排污单位完成自行监测活动的注意事项和怎样对排污单位自行监测全过程开展监督检查等[10]。

3.3 质量保证和质量控制

现阶段自行监测质量管理体系可按照：《国家重点监控排污单位自行监测及信息公开办法(试行)》[8]、固定污染源监测质量保证与质量控制技术规范(试行)[11]、地表水和污水监测技术规范[13]、固定源废气监测技术规范[12]等要求建立，并随着标准规范的版本更新而更新内容。对于自行监测要求、环境管理台账记录要求均应严格按照具体行业核发技术规范在排污许可证中予以明确规定[14]。

质量保证和质量控制是自行监测质量管理工作的重要组成部分，涉及自行监测的质量保证和质量控制环节包括：监测方案编制(监测点位，监测指标和监测频次)、监测点位布设、样品采集与保存、检测设备检定校准、空白样品测试、校准曲线相关要求、平行样测定、有证标准样品测定、人员和仪器比对等。以CEMS为例，一是在初始安装阶段要按照技术规范的要求安装，进行自主验收，通过认证测试后使用；二是使用质量保证和质量控制程序，保证监测数据的准确性；三是固定源要承担数据审核责任，使用缺失数据补充程序对缺失数据进行补充[15]。此外，也可借鉴美国经验，适当调整管理要求。1996年，美国颁布了《减少国家消除污染物排放制度(NPDES)许可证监测频次的暂行办法》，排污单位可以通过满足达标监测、持续低于排放限值的行为来证明符合减少监测频次的要求。当更换新的许可证时，可将降低的监测频次纳入[10]。

3.4 法律保障

排污单位对自行监测的运营单位和委托单位要严格管理。对自行监测数据和信息平台发布数据负责，对委托监测数据也要承担相应责任。排污单位委托监测时，建议在环保主管部门备案的机构中选择[16]。环保部门定期对备案机构进行监督检查，并定期向社会公布检测机构违规情况，供排污单位委托监测时参考决策。对备案机构所开展的自行监测工作，是否存在超范围、超有效期、伪造数据或其它弄虚作假行为；是否按照相关技术规范或标准实施样品采集、运送、贮存、分析、处置及数据处理等。环保部门严格执行国家环境保护部《环境监测数据弄虚作假行为判定及处理办法的通知》的要求，对排污单位自身或排污单位委托的第三方机构均要严格管理[5]。一旦发现其存在违规行为，对出具的监测数据不认可，限期整改或取消备案，涉嫌犯罪的，移交司法机关处理，并将该机构和相关人员列入弄虚作假不良记录名单[17]。

3.5 监督平台

目前尚未建成完善的公众、社区、各级环境保护机构的多层次监测体系，违法排污举报、监督平台仍有待完善。建议依托统一的信息公布平台，政府部门加强对辖区内排污单位自行监测及信息公开执行的监管。自行监测结果报告应执行三级审核制度。审核范围应包括样品采集、交接、实验室分析原始记录、数据报表等。原始记录中应包括质控措施的记录。质控样品测试结果合格，质控核查结果无误，报告方可通过审核。通过审核的结果报告应按有关规定及时公布，按有关规定向环境保护主管部门递交月报、年报等报告和有关资料。自行监测结果报告和各类原始记录内容应完整并有相关人员签字，保存3年。适度激发群众监督力量，保证自行监测信息的如实公开，逐步形成依法治理、民众监督相结合的监管模式。