六安市河长制管护制度“一河一策”探讨

赵雨迪

(河海大学，江苏 南京 210098)

1 研究背景

2016年12月中共中央和国务院办公厅正式发布《关于全面推行河长制的意见》[1]，明确提出了全面推行河长制的四条原则；水利部在部署全面推行河长制工作时突出强调，坚持生态优先、绿色发展，牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念。“河长制”工作由各级党委和政府主要负责人担任相应的“河长”，负责流域内污染源防治、水环境改善和生态修复等工作。六安市推出河长制工作推行以来，构建了市、县、乡镇、村(社区)四级河长制组织体系，全面落实河湖管理保护责任，建立健全河长制相关工作制度、考核办法，形成河湖管理保护的长效工作机制[2]，取得了较好的工作成效。

2 基本情况

六安市位于安徽省西部地区，地处大别山北麓，横跨长江和淮河流域。现辖霍邱、金寨、霍山、舒城四县和金安、裕安、叶集三区，总面积14990 km2，其中属于长江流域3064 km2，属于淮河流域11926 km2。流域面积50 km2以上河流101条，其中，淮河干流1条，跨县区主要内河7条，湖泊2座，大型水库6座，中型水库6座，小型水库1340座，2000亩以上灌区135处，灌溉面积533万亩。全市多年平均水资源总量达到83.66亿m3，境内有佛子岭、磨子潭、梅山、响洪甸、龙河口、白莲崖六座大型水库，总库容70多亿m3，六安市淠史杭水利综合利用工程，是我国最大的人工灌区，也是国内外主要的七大人工灌区之一，是六安市乃至合肥、淮南等市农业、工业和生活用水主要来源。随着城镇化进程加快、经济社会迅速发展，大别山旅游开发和畜禽、水产养殖的不断升温，污染长期累积，点源污染、面源污染和内源污染严重，水生态环境日益恶化，水质性缺水加剧，水污染防治形势严峻。

3 存在的主要问题

3.1 水污染问题

六安市大部分乡镇生活污水、畜禽养殖场排泄物、未能有效利用的化肥农药，未经处理，就地直排河流或沟塘等，污水随着地面径流进入河湖，严重影响水源地水质。

3.2 水资源保护问题

水资源费征收到位率较低；节水管理机构不健全；水资源保障能力不足，供需矛盾仍较突出；用水效率不高、节水成效不明显；饮水水源地保护措施不到位；河湖水功能区监管尚不完善；入河湖排污口监管不到位等。

3.3 水域岸线管理保护问题

河湖管理范围尚未划界确权登记发证；河湖水域岸线保护利用规划尚未编制；沿河沿湖滩地、水域仍然存在着非法圈圩种植、养殖；河湖堤防上仍然存在民房建筑未被拆除；跨河危桥影响行洪、侵占水域岸线；河湖堤防、圩口破损等。

3.4 水安全问题

由于部分河湖无统一的水源管理机构和管理人员，有的管理方面存在多方治水的局面造成管理难度大，加上存在违法养殖和生活污水和生活垃圾处理处置及畜禽养殖污染治理推进缓慢，部分饮用水水源地存在水质达不到Ⅲ类标准，严重威胁饮用水安全。

3.5 水生态问题

河道生态基流不足；河湖杂树、杂草丛生阻塞河道；河流流域内水土流失；河湖自然保护区、生态敏感区生态保护受到侵占，生物多样性受到严重威胁。

3.6 执法监管问题

3.6.1 执法监管制度不完善

河湖取水排污管理、建设项目监管、占用水域补偿、重大水事违法案件挂牌督办等制度体系需进一步完善，确保河湖管理工作有法可依、有章可循。

3.6.2 执法监管机制不健全

河湖水质监测与评价、违法水事活动处置等执法监管机制不健全，执法监管手段不完备。联合执法体制机制、督查考核、责任追究尚不健全。

4 管护措施

4.1 水资源保护

加强六安市水资源“三条红线”管理，落实最严格的水资源管理制度[3]，实行水资源消耗总量和强度双控行动，严格重大规划和建设项目水资源论证，切实做到以水定需、量水而行、因水制宜。控制用水总量并制定分年度控制目标，推进非农业取水口在线监测和农业用水计量；制定区域节水型社会达标建设方案[4]，明确年度工作任务和实施计划，落实保障措施；全面加强水功能区监督管理，保证河湖生态基流，巩固水功能区水质达标成果，确保河湖功能持续发挥、资源永续利用。

4.2 水域岸线管理保护

制定六安市水域岸线保护与开发利用规划，划定岸线开发利用区、限制开发区、保留区、保护区；加快开展河湖管理和保护范围划界确权登记发证工作；针对违法现象严重的水域，开展违章建筑、非法种养、围垦湖泊滩地、盗采偷采砂石等侵占河道水体现象专项整治和综合治理，严禁违法侵占岸线；加强河道治理修复；落实船舶污染防治。强化水域岸线分区管理和用途管制，确保岸线开发利用科学合理、高效生态。

4.3 水污染防治

完善入河湖排污管控机制和考核体系，优化入河湖排污口布局，全面推行排污许可证制度，加强排污许可证管理[5]；建立农村生活污水集中处理设施，完善农村生活污水集中处理系统；推行畜禽清洁养殖和养殖场标准化建设，推进畜禽粪便等废弃物综合利用；完成域内入河排污口监控信息系统建设，实现水陆统筹，入河排污口监测的全覆盖；加强水污染联防联控。

4.4 水环境治理

实施饮用水水源地在线监测监控，提升饮用水源地水质监测能力，保障饮用水安全；采取跨流域、跨地区引水调水、河道疏浚清淤整治、生态系统保护和修复等措施，推进农村河道综合治理，加快实施水环境综合整治，建设亲水生态岸线；改善水环境质量，提高水环境承载能力。

4.5 水生态修复

大力建设湿地生态河湖水系连通工程，提高河湖生态水位和环境容量。积极推进河湖生态修复、保护和水生态环境补偿机制；开展水土流失综合治理；大力开展绿化造林，构建沿河生态绿化景观带，维护河湖健康生命。

4.6 执法监管

4.6.1 建立健全河湖管理保护法规制度

建立河湖管护信息公开制度，进一步明确岸线管理事权划分，定期公布违法违规项目信息及整改情况；建立巡查检查监管制度，加强对涉河建设项目、水工程管护等涉河活动的巡查；建立健康评价制度，积极推进建立生态保护补偿机制；完善涉河事务行政许可制度；完善水域占用补偿、涉河建设项目准入等行政许可制度。

4.6.2 加大执法监管力度

依法加强对河湖违法行为的查处。坚决清理整治非法排污、设障等侵占水域岸线等活动。统筹国土资源、环保、住建、交通运输、农业、水利、林业、渔业等部门的涉水行政执法职能，推进联合执法。完善水资源保护管理协作机制，上下游各级政府、各部门间要加强协调配合、定期会商，实施联合监测、联合执法、应急联动、信息共享。

4.6.3 提高执法监管能力与水平

建立河长制信息数据库和高效的管理平台。在河湖岸边竖立河长公示牌，标明河长职责、河湖概况、管护目标、监督电话等内容，接受社会监督。

5 结语

(1)“河长制”是开创河道管理模式的新尝试，由各级党委和政府主要负责人担任相应的“河长”，负责流域内污染源防治、水环境改善和生态修复等工作。 “一河一策” 工作方案是河长制的重要组成部分，通过对河道存在的问题进行剖析、诊断和梳理，针对性提出专项治理保护措施，为落实“河长制”提供依据和技术指导。

(2)“一河一策”工作方案的制定可根据地域地形、流域水系、水资源、水生态环境的特点，按照因地制宜的原则，考虑规模化综合整治，通过实施水资源保护、水污染防治、水安全提升、水生态环境修复等落实长效管护措施，建成水资源高效利用、水生态环境有效保护的河网体系。

(3)构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制，为维护河湖生态健康、实现河湖功能永续利用提供制度保障。全面落实河湖“河长”，建立“统一领导、分级负责、条块结合、属地为主”的“河长制”工作体系，建立责任明确、制度健全、运转高效的河湖管理体系，以逐步实现“河畅、水清、岸绿、景美”的河湖管理保护目标。