国有林场林权纠纷问题分析与对策

王立方

(承德市滦平国有林场管理处，河北 承德 067000)

1 引言

承德市滦平国有林场管理处坐落在滦平县境内，隶属于承德市人民政府，由承德市林业局主管，是正处级事业法人单位，下辖巴克什营、虎什哈、金沟屯、拉海岭、老虎沟和于营子6个林场，均为正科级事业法人单位。根据2016年森林资源调查最新成果，全处总经营面积59.7087万亩，其中：有林地41.5455万亩，疏林地0.2957万亩，灌木林地14.6114万亩，未成林地0.369万亩，其他林地2.7891万亩，非林地0.098万亩，全处活立木蓄积85.1万m3，森林覆盖率69.58% 。这些林地分布在滦平县的18个乡镇、一个街道办事处和双滦区的一个乡范围内。

2 林权纠纷的主要特点

2.1 林权纠纷存在普遍性

虽然我国林业发展经历过深刻的林权改革，但是在我国大部分地区的国有林场中都存在着不同形式的林权纠纷问题，一方面，林权纠纷在我国国有林场内存在着范围的普遍性与主体的多样性。滦平林场管理处下属的6个林场都存在不同程度的林权纠纷，纠纷存在的种类也是多种多样、纷繁复杂。另一方面，国有林场的林权纠纷有的存在于林场与集体组织之间，有的存在于林场所在的村组与个人农户之间。

2.2 林权纠纷长期存在

我国林权纠纷长期存在主要是由于历史遗留问题与实质利益纠纷引起。首先，历史遗留问题涉及面广、成因复杂、解决难度很大。其次，因林权涉及到实质利益，表现出很明显的矛盾集中、对抗性强等特点。实质利益纠纷不易缓解，不同利益双方互不相让，矛盾呈激化趋势。

2.3 林权纠纷不可预见

林权纠纷的不可预见性主要由历史遗留问题带来，国有林场所经营的林地，均来自于政府划拨。国有林地划拨初期，由于人口数量、政策等因素影响，划拨林地没有任何纠纷，其他单位或个人也无异议。但是到划拨后期，由于政策变化、人口急剧增加等因素影响，群众与国有林场的林地纠纷不断发生。基于此，国有林场与个人、单位之间，不能准确地就时间、空间等方面的具体问题进行划定，导致纠纷不断，且不可预见，也无法预防。

3 林权纠纷成因分析

3.1 历史遗留原因

因相关人员工作粗糙、不按规定程序办理林权证，村干部营私舞弊、私自发包等历史问题，造成“一山两证”现象。一是村集体擅自将国有林场经营范围的林地分包给村民，造成“一山两证”引发的林权争议。依据1975年《集体荒山交国家造林合同》当时村集体将林地移交给国家，经县林业局复核验证确定林地、林木所有权为国有，林地、林木使用权为林场，后县林业局又为林场换发了国家统一制式的《林权证》，但是后来当地村集体又将本应属于国家的一部分林地分包给了村民。二是林业局有关工作人员在村民办理林权证时理应由相邻国有林场进行确认边界后，林业局才能为其办理林权证，但是，当时林业局只要求国有林场办林权证时必须与村干部核对并签字盖章、进行公示。而村集体个人在没有国有林场核对签字盖章的情况下，滦平县林业局就给这些村民核发了林权证，致使出现“一山两证”现象，形成了村民与林场的林权争议。“一山两证”现象较为普遍，只有当林地被占用或林场进行森林经营作业时，村民才提出这些林地、林木是他们承包的，便拿出“林权证”，阻止占用林地或林场施工，引发林权纠纷。

3.2 人为因素

由于纠纷双方的立场及利益的不同，许多涉及国有林场的林权纠纷源于周边农村当事人的法律意识的缺失、无赖心理或地方保护主义等。主要表现为：一是历届村干部不承认原村干部签订的“原始交山合同”或虽承认林权国有但拒绝签字确认。20世纪70年代原村干部与县林业局签订了《集体荒山交国家造林合同》将合同注明的具体地点四至范围的林地所有权和经营权交给了国家。但是，自20世纪90年代以来，林场按照国家要求在办理林权证前需要与这些村“核对国有林地林木、宜林荒山”边界，时现任村干部不予以认可，或承认合同规定的四至范围内的林地属于国有，但就是不在“核对国有林地林木、宜林荒山登记表”上签字盖章，致使无法取得林权证。二是原始合同中的四至边界与实地存在出入。林场历年来掌握的四至边界与当地村说的具体地点不一致。村干部以合同地点与实际不符为由拒绝在“核对国有林地林木、宜林荒山登记表”上签字，林场无法取得林权证，从而形成林权争议。三是受经济利益驱动，村民无理取闹，引发林权争议。由于建设项目征占用林地越来越多，原本国有林权属清晰、没有争议的林地林木，涉及到占地补偿款等经济利益问题，有的村干部或村民便提出所谓有林权争议。

3.3 档案管理方面

档案管理混乱无序是导致林权纠纷的又一成因。档案管理方面主要有以下问题：首先，由于管理监督方面的缺位，致使有些重要档案遗失、损毁，使得林地确认出现纠纷。其次，部分林地没有发证或者证件表述不甚清楚。从理论上来说，完整的林权证主要有资料出处，有边界认证和参与单位及相关参与人员的签名或落款，这些材料缺一不可。但实践中却并非如此，对于边界的描述只是简单地引用了界线标识物等非永久性的固定物而已，通常以树木、道路等容易发生改变的物体为边界标识物；地名使用过程也存在着不规范现象，并没有采用规范的地名和地方标志，更多的是采用了当地的土名。

4 林权纠纷解决对策

4.1 妥善处理好各类历史积案

林权纠纷调处是一项政策性很强的工作，既要把握政策，照顾历史，又要善于做群众思想工作，化解矛盾。因此，要妥善处理好旧的林权纠纷。第一，国有林场要积极主动与当地有关部门多沟通，取得地方领导及各方面的大力支持和群众的理解。第二，对于已发生、涉及国有林场的林地或林木纠纷，要派出精兵强将协同有关部门完善相关手续，同时调查时要认真细致，要与对方做好耐心细致工作，确需上级部门裁决的要提供完整的资料，并完善好后续工作。第三，尊重原始合同，实事求是解决林权争议。国有林场管辖范围内有的林地切实不属于原始合同范围内，只是林场自成立以来，一直视为国有林地，也在林场的森林资源图上，本着实事求是的原则，将不属于原始合同范围内的林地从国有版图上删除并归还给当地村。凡是原始合同明确的国有范围的林地没有在国有林场版图上的地块，一律通过合法程序从民营中找回来，划入国有版图，办理林权证。

4.2 防止因林权纠纷造成破坏资源等不良后果

防范因林权纠纷处理不当而造成的不良后果，要从监管、监察做起。首先要将处理好的林权纠纷落到实处，其次要加强林业执法工作，避免林权纠纷中出现破坏林业资源的现象。

4.3 预防新的林权纠纷

在对待林权纠纷的态度上，要做到解决问题与预防问题并重。制定行之有效的措施，避免新的林权纠纷发生。预防林权纠纷主要从建立与完善林业档案管理制度做起，完整林权档案的建立，有助于及时发现并处理已有林权纠纷，有助于从档案资料中总结出完善的林权纠纷处理、处置措施，避免新的林权纠纷出现。

5 林权纠纷解决的建议

5.1 制定科学合理的调处办法

以行政法规为调处依据，结合地方特殊情况，制定适合于本地区的林权调处办法。林权纠纷的调处，要结合当地实际情况制定出一套较为科学合理的省级、县级林权纠纷调处办法。

5.2 坚持依法调处

林权纠纷的调处，在保障国家利益的同时，要兼顾群众利益。在林权纠纷调处中，事实与法律是调处的前提和依据，对没有林权证的，要以土改时期颁发的土地证为准。对无林权证、土地证的，要以分山到户、造林规划、转让协议等历史依据为参考，进行调查、走访和核实，以事实为依据、以法律为准绳进行调处。对属于国有林场的，坚决不能放手，不能让国有资产流失；对属于村组的，坚决不能据为己有，不能侵害群众利益。

5.3 坚持有利于保护、培育和合理利用森林资源的原则

林权纠纷双方的目的都是争取自己的权利和利益，不能使矛盾激化，对合理诉求予以支持，对不合理的予以说服和教育。调处纠纷时，要紧紧围绕是否有利于森林资源保护、培育和利用来进行，要通过林权的界定促进林场与群众提高森林资源培育、保护的积极性和力度，不能因调处而产生新的纠纷和矛盾，要通过调处达到和谐共处、安定团结的局面。

5.4 加强相关法律、法规和政策的宣传、培训

由于产生林权纠纷个体的局限性，这部分群体大都存在法律意识淡薄、不懂法的问题，也就不会守法，相当一部分的林权纠纷是因为对林权的法律、法规和政策理解和认识不足而产生的，因此，首先要加强相关法律、法规和政策的宣传，让群众充分认识和理解林权的含义、林权界定的依据、林权调处的程序，乙级相应的法律责任等，可以有效降低纠纷的产生数量；其次是在进行调处前对人员进行相关法律、法规和政策的学习、培训，让调处人员熟练掌握相关的法律、法规和政策，为有效开展调处工作奠定理论基础。