我国财产申报内容的反思、重构及其精细化设计——全面申报原则的坚持及其实现

乔亚南

公职人员财产申报制度①为节约篇幅，以下简称“财产申报制度”。是国际公认的反腐败制度，也是反腐败基础性制度，具有源头反腐防腐功能，并对其他反腐制度作用的发挥具有很好的支撑作用，因此有必要尽快完善我国公职人员财产申报制度。尤其是作为公职人员财产申报制度设计核心的申报内容的制度设计，目前尚存在诸多问题和不足，本文意在对公职人员的申报内容给予更为科学、精确的厘定，以期补实制度漏洞，不给腐败所得留下任何存储空间。

一、我国财产申报内容的制度现状与问题反思

自20世纪80年代，我国开始探索构建公职人员财产申报制度，1994年曾列入全国人大“八五”立法规划，②参见刘明波：《中外财产申报制度述要——写在我国家庭财产报告制度实施之际》，北京：中国方正出版社，2001年，第15页。但目前尚未上升到立法层面，主要由党内法规予以规定。中央曾先后颁布六个文件③分别是：1995年《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》（失效）、1997年关于领导干部报告个人重大事项的规定（失效）、2006年《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》（失效）、2001年《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》（现行有效）、2010年《关于领导干部报告个人有关事项的规定》（失效）、2017年《领导干部报告个人有关事项规定》（现行有效）。对财产申报作出规定，现行有效的是2001年《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》和2017年《领导干部报告个人有关事项规定》。我国财产申报制度已取得较大发展，但仍不完善，尤其是在申报内容方面存在制度缺陷，可能会导致我国财产申报制度的反腐目的不能顺利实现。笔者认为，我国财产申报内容存在以下四大问题。

（一）尚未从收入申报完全过渡到财产申报

2017年《领导干部报告个人有关事项规定》第四条对处级以上干部应申报财产范围作出了规定，共计六项，其中前两项规定的是收入事项，后四项规定的是财产事项，规定过于简单、财产范围尚显狭窄，总体来看缺乏财产申报的基本定位，因此尚未从收入申报完全过渡到财产申报。2001年《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》虽明确定位于财产申报，但只限于省部级领导。

（二）针对正常收入而不是非正常收入

中央文件对应申报财产范围的规定总体来说是针对公职人员的正常收入而不是非正常收入，而非正常收入更容易隐藏腐败行为和腐败所得，从更有利于反腐防腐的角度来看，应当着眼于公职人员非正常收入的申报。例如2017年《领导干部报告个人有关事项规定》第四条前两项用列举的方式规定了收入申报事项，实际上第一项所谓工资和奖金、津贴、补贴是公职人员的正常收入，且由财政统一发放，即便公职人员不申报，这些款项也是很容易查询和掌握的，收入申报的重点应当放在公职人员的非正常收入，即正常薪资以外的其他收入。该规定虽也规定了薪资以外的讲学、写作、咨询、审稿、书画等劳务所得，但这些收入似乎都是显性收入，比较容易调查得知，应引入兜底条款或最低限额申报条款，将公职人员的其他收入或者其他隐性收入也一概纳入申报范围，申报不实则予追责。

（三）财产范围的规定不够全面，存在重大缺陷

目前我国关于申报财产范围的规定仍不够全面，毋庸讳言，现有的财产申报制度无法落实全面申报原则，存在为腐败所得保留存储空间的极大可能，文本规定仍存重大缺陷。例如2017年《领导干部报告个人有关事项规定》没有把公职人员的存款纳入申报事项之中，存款应该是公职人员应申报的最基本的财产信息，如果连存款都没有纳入财产申报范围，制度完善性及制度效果则颇受质疑。再如2001年和2017年两个文件都没有将公职人员拥有的交通工具纳入财产申报的范围，也是一个明显缺陷。

（四）财产申报事项范围较窄，且现有规定内容粗糙、不够具体明确

从条文数量来看，2001年和2017年两个文件都仅用一个条文且寥寥数项来规定财产范围，而其他国家例如美国、韩国等国一般都是用较大篇幅来予以规定，因为现代社会财产种类多样、范围很广，立法中须用较大篇幅才能尽可能地将全部财产类型纳入进来、才能尽可能地给予具体明确的规定。所谓内容粗糙、不够具体明确主要体现在两大方面：首先，财产种类的规定尚显单调，且缺乏兜底条款，基本上不能落实全面申报原则。其次，对每一类财产的规定也不够详细，公职人员申报财产实际上是在申报相应的财产信息，财产信息不仅仅包括财产数额，还包括财产的来源、获得财产的时间、获得财产的相对方或相关单位和个人等信息，这些相关信息的申报也非常重要，重要性甚至超过财产数额的申报，因为其更有利于发现和查处腐败行为。例如，2017年《领导干部报告个人有关事项规定》第四条第二项对于公职人员薪资所得之外的其他收入，仅要求进行数额申报，没有要求相关信息的申报。

二、坚持全面申报原则的理论回应与实践理性

（一）理论回应：全面申报原则与公职人员隐私权保护的关系

坚持全面申报原则涉及的另一个问题是公职人员隐私权保护。不单是申报内容这个具体制度，财产申报制度本身就涉及公职人员隐私权保护问题。有学者认为，公职人员财产申报制度的理论基础是财产申报与公民隐私权的关系，①参见屠振宇：《财产申报制度中的隐私权保护》，《法商研究》2011年第1期。还有学者认为理论基础是公职人员个人利益与公共利益冲突理论②参见刘志勇：《中国官员财产申报制度研究》，北京：中国社会科学出版社，2013年，第28页。等等。本文认为，财产申报制度的理论基础首先是反腐败理论，其次才是上述具体理论，因为财产申报制度在根本上说是反腐败制度且须达到反腐败目的。公职人员作为公民，其隐私权是宪法意义上的公民根本性权利，涉及一个公民人格尊严和人格完整之重要权利，应当给予充分的重视，即便为达到反腐目的也要充分考虑公职人员隐私权保护。然而，隐私权的内涵处于发展之中，笔者认为透明政府论（玻璃缸理论）延伸及公职人员个人生活，且对公职人员的隐私权给予了一定的限缩。③参见乔亚南：《从公职人员财产申报的基本理论到我国实践的理性选择》，《学术研究》2014年第10期。德国联邦宪法法院就人格权保护问题确立了所谓的“领域理论”，即将个人私生活领域区分为三种类型：隐私领域、私人领域和社会领域（公开生活）。④参见翁晓玲：《新闻报道自由与人格权保护——从我国与德国释宪机构对新闻报道自由解释之立场谈起》，翁岳生教授祝寿论文编辑委员会：《当代公法新论——翁岳生七秩诞辰祝寿论文集（上）》，台北：元照出版公司，2002年，第95—97页。该理论对处理财产申报制度建设与公职人员隐私权保护的关系具有参考意义，但这种分类在现实中毕竟具有相对化倾向。有学者认为，基于此理论认为财产申报事项应限于公职人员个人私生活领域中的“社会领域”。⑤参见屠振宇：《财产申报制度中的隐私权保护》，《法商研究》2011年第1期。本文认为，何谓隐私权的“社会领域”部分恐怕尚需进一步探讨，而且财产申报制度的理论基础首先应当放置于反腐败理论之上，如果基于反腐败需要甚至可以在一定程度上将申报事项扩展至隐私权的“私人领域”，例如基于反腐败刑事法律的规定是可以进入公职人员“私人领域”的。

同时，本文认为，尽管公职人员隐私权是可以对财产申报制度给予一定的限制，但是限制的着眼点应当主要放在财产事项的公开程度上，而不是放在申报事项上。该问题包含两个层次，值得说明。公职人员将全部个人财产信息向监管部门申报，监管部门依法开展监管工作必然需要了解公职人员财产信息，对于监管部门知晓和掌握其私人信息的情形不能被视为侵犯了公职人员的隐私权；而如果将公职人员的财产信息毫无甄别地向社会公布，则可能侵犯公职人员的隐私权，例如房产坐落地址、车牌号码等信息就不宜向社会公布，否则显然是侵犯了公职人员的隐私权。但在申报事项上，要求公职人员向监管部门申报其全部财产，这似与隐私权保护无碍。

（二）实践理性：坚持全面申报原则的必要性和重要性

全面申报原则是各国建立公职人员财产申报制度所共同遵守的原则，各国财产申报制度规定的申报范围都比较广，“只要属于财产或与财产有关，都需要申报，防止遗漏”。⑥中央纪委法规室，监察部法规司：《国外防治腐败与公职人员财产申报法律选编》，北京：中国方正出版社2012年，第12—13页。在我国也早有关注财产申报制度的学者提出，“设立财产申报制度，应对申报主体的一切财产收入进行监督，不能有漏项，否则就会降低其作用”。⑦参见赵秉志、赫兴旺：《论中国公职人员财产申报制度及其完善》，《政法论坛》（中国政法大学学报）1995年第5期。新近的相关研究成果也主张公职人员应当全面申报财产。⑧参见杨晓光：《国（境）外财产申报制度比较研究——兼论我国财产申报制度的构建思路》，杭州：浙江人民出版社，2014年，第68页。可见，全面申报原则在我国理论界已成共识。值得探讨的是全面申报原则如何落实以及是否马上落实的问题。如何落实的问题且待下文分析，是否马上落实的问题则需要在此予以探讨。

在我国，尽管舆论呼吁加快财产申报制度建设，但实务界循序渐进推进财产申报制度建设的声音较强。财产申报制度杀伤力较强，一旦实现全部申报，数量庞大的腐败案件可能会在短时间涌现，反而造成被动局面。这可能是实务界人士总体上认为我国财产申报制度应当循序推进、逐渐发展的主要原因。我国理论界也有不少学者认为我国财产申报制度建设应当循序渐进。①参见杨晓光：《国（境）外财产申报制度比较研究——兼论我国财产申报制度的构建思路》，第260页。本文认为，上述理由基本有其道理，的确应当实事求是地依据我国反腐实际循序推进，但是本文要说明的是，财产申报总体制度的整体建设可以循序渐进，但在申报内容这个环节上不应当循序渐进，而应当一步到位、落实全面申报原则。如果说申报主体、申报时间、申报程序等有关财产申报制度的其他具体制度建设可以循序渐进、逐渐完善，但是有关申报内容制度不宜循序渐进，因为只要没有坚持全部申报原则，没有将公职人员的全部财产纳入申报范围，公职人员便极有可能在未纳入申报范围的财产类别中存储和隐瞒腐败所得，尽力规避监管部门的调查，使其腐败行为不被发现，由此导致整个财产申报制度的反腐效果落空。

三、全面申报原则的实现与申报内容的精细化设计

如何落实全面申报原则是个更加值得讨论的问题。各国均坚持该原则，但能否真正落实该原则，则效果不一，如存在制度漏洞，反腐效果就会打折扣，例如日本。②在日本，财产申报的内容侧重于收入所得，而不是针对全部财产，因此存在重大漏洞，如无须申报活期存款、无须申报配偶财产等等，反腐效果自然不可高估。参见金言：《美法日官员如何申报财产》，《检察风云》2009年第24期。落实全面申报原则需要更大的政治决心和更详细的制度设计，否则恐难落于实处。应当立足我国国情，借鉴各国经验教训，着重做到以下几个方面，以求达到国际反腐防腐的先进水平。

（一）有形财产与无形财产并重

在现代社会，财产的内容和形式非常广泛，基于不同的角度可以进行不同的分类，但就公职人员财产申报制度而言，比较有意义的分类是有形财产和无形财产。各国一般都有关于无形财产的申报规定，例如韩国有关财产申报的法律中有“无形财产权”的概念。③SeePublic Service Ethics Act of Republic of Korea,Article 4(2),［Amended by Act No.4566,Jun.11,1993;Act No.4853,Dec.31,1994］.The version from United Nations Public Administration Network（UNPAN）.一般认为，有形财产是具有一定的实物形态（有体物），能够被人们直接感觉到存在的财产。④参见杨建斌：《试论无形财产》，《求是学刊》1992年第5期。无形财产是指无形财产可以界定为“有形物所有权以外的权利体系”，“有价证券、股票、商誉、知识产权”一般都属于无形财产。⑤参见马俊驹、梅夏英：《无形财产的理论和立法问题》，《中国法学》2001年第2期。基于反腐考量，并总结其他国家财产申报法制中对应申报财产类型的规定，可以对有形财产和无形财产分别做出以下分类。

1.有形财产具体包括公职人员的存款和现金类、不动产类、大型动产类、贵重物品类。

存款和现金类是指国内外银行等各类金融机构的各类货币形式的存款和各种货币形式的现金。我国现行规定中没有要求申报现金，而根据一些腐败案件情况来看，很多公职人员将腐败所得以现金的形式存储起来。⑥腐败官员将巨额现金藏在家里，这在我国反腐实践中是很常见的现象，参见郑赫南：《贪官为何偏爱现金》，《检察日报》2015年4月28日。

不动产类包括房产（住宅或商业性质）、商铺、土地使用权、车位、车库、不动产租赁权、林木以及矿产等自然资源权。房产包括商品房、经济适用房⑦经济适用房分配中存在不少腐败现象，应将其纳入申报内容中，参见范传贵：《经济适用房领域腐败链条揭露》，《法制日报》2013年1月15日。、限价房。矿产和水产资源权包括矿产和水产资源的使用权、收益权和处分权，例如韩国规定渔业权也需要申报。⑧SeePublic Service Ethics Act Republic of Korea,Article 4(2),［Amended by Act No.4566,Jun.11,1993;Act No.4853,Dec.31,1994］.The version from United Nations Public Administration Network（UNPAN）.重要动产类包括交通工具、机械设备。交通工具包括汽车、船舶、航空器。我国现行规定中没有将交通工具纳入申报内容，而交通工具是重要动产，应予申报。例如，俄罗斯对交通工具的申报规定非常详细，其规定了小型汽车、载重汽车、拖车、摩托车、农用机械、水上交通工具、空中交通工具和其他交通工具都需要申报。①参见杨晓光：《国（境）外财产申报制度比较研究——兼论我国财产申报制度的构建思路》，第76页。

贵重物品类包括贵重家具、贵金属、首饰、艺术品、古董、宝石等其他贵重物品。艺术品种类繁多，其中应包括名人字画，例如，我国2001年《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》中将名人字画纳入申报内容。贵重物品类财产的规定可以参考韩国财产申报法律规定，韩国《公职人员伦理法》将贵重物品规定非常详细，该法要求具体说明贵金属的种类、含量、重量和宝石的种类、大小、色泽等详细信息。②SeePublic Service Ethics Act Republic of Korea,Article 4(3),［Amended by Act No.4566,Jun.11,1993;Act No.4853,Dec.31,1994;Act No.5108,Dec.29,1995;Act No.6388,Jan.26,2001］.The version from United Nations Public Administra⁃tion Network（UNPAN）.

2.无形财产包括有价证券类、投资经营类、知识产权类、债权债务类、其他无形财产类等五类财产有价证券类。“有价证券是指设定并证明持券人有权取得一定财产权利的书面凭证”，主要包括“票据、债券、股票、提单”。③魏振瀛：《民法》，北京：北京大学出版社，2007年，第131—132页。

投资经营类是指公职人员进行的各类投资和经营事项，包括投资类和经营类。投资类包括对公司法人、合伙企业、个体工商户等各类商事主体的投资，也包括对基金会、民办非企业单位、社会团体等社会组织的投资以及其他投资，尤其是要注意与公职人员职权相关的经营事项。

知识产权类包括著作权、商标权、专利权。这三类权利均是具有财产性特点的权利。我国法律规定，公职人员可以拥有这三类权利，既可能是自行申请所得，也可能是受他人转让所得。其中，商标权和专利权的财产性特点更为鲜明。现代社会，知识产权是重要的财产性权利，并且是可能存在非常大的财产价值的，因此，应当将知识产权纳入财产申报的范围。

债权债务类。许多国家的财产申报法制都要求申报债权债务，例如像美国、韩国、俄罗斯等国家，④中央纪委法规室，监察部法规司编译：《国外防治腐败与公职人员财产申报法律选编》，北京：中国方正出版社，2012年，第12页。相比较债务来说，债权明显属于财产类，应予申报，因为公职人员有可能将其他可能发现的财产种类转化成债权持有，以此来存储腐败所得。至于债务信息，也应当申报，因为公职人员若负担较大额的债务则有可能通过权力寻租获益来解决其债务问题。例如我国香港地区的公务员条例规定，“任何公务员一旦无力偿还欠债或申请宣告破产，必须立即向政府部门首长申报和报告；有关部门接到报告后，将密切监察该公务员的工作表现及行为，并在管理上采取相应措施，比如不将该公务员安排在一些可能接触钱财或容易发生贪污受贿的岗位，以防止其利用职权来解决个人的债务困难。”⑤参见刘明波：《中外财产申报制度述要——写在我国家庭财产报告制度实施之际》，第11页。

（二）着眼于非正常收入和隐性财富值的增加

我国目前仍侧重于公职人员正常收入和显性收入的申报，而就反腐而言，应侧重于非正常收入和隐性收入或隐性财富值增加。关于非正常收入，本文认为应当要求公职人员申报以下七类收入：投资经营收益、有价证券收益、动产和不动产买卖交易、债权收益、因接受赠予而获得的收益、任何兼职收益（包括担任顾问而获得的收益）、其他一定数额以上的收益。另外，所谓隐性财富值增加包括但不限于公职人员因某种资格或待遇而获得收益，该收益可以是消极性的收益，即公职人员在没有支付对价的情况下获得某些优待。可参考美国的做法，美国《道德改革法》要求公职人员申报前一年度从其亲属以外的任何其他来源收到的交通、住宿、食品或娱乐方面的任何累计价值为250美元或者250美元以上的礼物。①SeeEthics Reform Act of 1989,Pub.L.No.101-194,§102(a)(2)(A),103stat.1728.该规定对我国国情似乎尤为适用，契合我国反腐实际。

（三）财产现状与财产异动共同申报

综合各国财产申报法制，可以把财产申报分为财产现状和财产异动申报。财产异动申报的重要性不亚于财产现状的申报。我国财产申报制度设计应当有意识地将现有财产状况和财产异动情况区分性地予以规定，以便建立我国公职人员财产异动申报和审查机制。财产现状可采用固定时间申报，而财产异动则应当随时发生随时申报。

所谓财产异动，是指公职人员的财产在某一时间或某一时期发生数量上、价值上的重大变动，既包括财产突然地大幅增加、也包括突然地大幅减少，还包括房地产、车辆、古董等较大价值的财产和贵重物品的突然增加或有价证券的突然大量增持，如此等等。其中主要强调两点：一是时间上的突然性，非逐渐增加或减少，而是在某一时间或某一时期突然增加或减少；二是数量上、价值上的大幅增加或减少。②参见乔亚南：《我国公职人员财产申报制度的实践、困惑及其法制化路向》，《河南财经政法大学学报》2014年第4期。借鉴域外法治经验，至少以下几种财产异动的情形应当纳入申报范围。

1.债权债务重大异动情形

基于反腐考量，该情形包括获得高额债权和负担高额债务或无力偿债。许多国家都要求公职人员申报债权债务，并作为无形财产在现有财产状况中予以申报，但是在上一次申报后至下一次申报之前，如果发生债权债务的重大异动情形，应当即时向监管部门申报。获得高额债权是财产异动的重要情形，公职人员获得高额债权意味着获得可预期的高额财产。负担高额债务或无力还债则意味着公职人员承担了巨大的还债压力或陷入债务危机，巨大压力有可能促使公职人员利用职权谋取利益来偿还债务。③参见《贪售猴票还债，邮政局长获刑》，《北京晚报》2016年1月8日。

2.重大财产性交易的申报

重大财产性交易是财产异动的重要情形，要求公职人员申报重大财产性交易有助于防止腐败交易的发生，也有助于防止公职人员转移腐败所得或实施有关腐败所得的洗钱行为。所谓重大一般应当以所在国、所在地区的消费水平和商业习惯来衡量。例如美国《道德改革法》作出规定，对于不动产、股票、债券、期货或其他证券的交易，价值超过1000美元的，公职人员应当申报交易的数额和日期。④SeeEthics Reform Act of 1989,Pub.L.No.101-194,§102(a)(5),103stat.1728.应该说，美国1000美元的标准比较严格，为保持反腐高压态势，我国也应采取较低的申报数额标准，参照美国的标准，我国可以考虑采用1万元为最低申报数额标准。

3.财产数额的大额增加

一般认为，公职人员财产数额的大额增加是非常值得关注的，虽然公职人员也可以在薪资之外有多种收入来源，但财产数额的大额增加应当被纳入监管视野，因为财产数额的大额增加亦有可能是腐败所致，所以有必要要求公职人员在财产数额出现大额增加时向监管部门予以申报。所谓数额较大的标准，宜采用前述关于重大财产性交易的最低数额标准，即1万元，超过1万元即应予以申报，以此增大反腐败力度。

（四）财产数额与相关信息一并申报

财产申报制度不只是要求公职人员申报财产数额，还应要求其申报与财产有关的信息，这样才有助于监管部门发现和查处腐败行为，才能真正发挥财产申报制度的反腐防腐效用。因为数额本身并不能反映问题，财产数额增减及财产交易等相关信息才是监管部门真正需要了解的内容，从这些信息中可以了解公职人员财产来源的合法性以及是否存在腐败交易。这也是一些国家的经验做法：例如，美国《1978政府道德法》规定，公职人员要对其从亲属之外获得礼物和馈赠的情况进行说明、对从亲属之外的任何其他债权人负担的超过10 000美元的债务进行说明，等等。①SeeEthics Reform Act of 1989,Pub.L.No.101-194,§102(a)(4),103stat.1728.再如，新加坡要求公职人员“申报财产时必须写明其名称、价值、占有数额，说明取得的来源、日期、估价方法、变动情况等，以便掌握财产来源是否违法。”②中央纪委法规室，监察部法规司：《国外防治腐败与公职人员财产申报法律选编》，第105页。我国2001年和2010年的财产申报文件都只是要求公职人员申报收入和财产数额，不要求申报相关信息，应当予以完善。

申报相关信息应当包括陈述和说明两部分。陈述部分是指公职人员将财产的来源信息和财产交易的内容信息如实做出陈述，用书面的形式提交监管部门；说明部分是指公职人员应当说明上述信息中所涉及到的相关方与公职人员的关系、与公职人员职权和地位的关系，如果该相关方是从事经营性业务，亦应说明其所经营的业务与公职人员职权和地位的关系。