德国难民治理中的协商参与研究——以莱比锡市为例

文

（1.3.4.中共四川省委党校，四川成都 610072；2.莱比锡大学，德国莱比锡，04109）

内容提要：难民治理问题作为欧洲难民危机所产生的次生社会问题，给欧洲国家的社会治理带来了极大的挑战。随着德国难民数量的快速增长，难民治理困扰也日益突出。本文选取的样本莱比锡市政府为避免在难民治理问题上进一步出现德国民众与政治精英疏离的情况，通过推广协商民主，扩大社会团体及公民的参与，构建了一种政府+社会团体的协商参与治理模式。这一运行模式可以很好地补充代议制，满足公众深度参与需求，增强民众和政治精英的互信，同时能提高公共政策的效率、效果。协同治理还应在法定化、制度化、系统化等方面继续探索，避免形式化，无效参与，挫败参与公众的积极性。

难民问题是一个全球性问题，考验着国际社会处理危机的能力。回顾2015年的欧洲难民危机，作为后冷战时期欧洲难民状况的一次集中体现，它有着深刻的德国印记。

默克尔政府的难民政策，不仅弱化了欧盟现行避难公约的效力，而且也违反了德国《基本法》的相关避难规定。［1］当众多难民在极短的时间内涌入德国后，德国社会很难从容地打造出一个有助于难民融入的环境，这便给难民治理问题留下了严重后遗症。为避免在难民治理问题上进一步出现德国民众与政治精英的疏离，政府提出了一个符合各方利益的方式：推广协商民主，充分扩大公众的参与，以协商治理的方式解决社会问题。本文以莱比锡市难民治理中的协商参与为个案研究，首先陈述了样本的选取意义，然后梳理了代表性非政府组织参与难民治理的基本情况，最后分析样本协商参与治理模式的特点、实施效果以及其不足与局限性。

一、莱比锡市难民治理中的协商参与背景

莱比锡市是德国萨克森州第二大城市，近年来该市经济上升趋势明显，2014年国内生产总值达18418百万欧元，人均57004欧元。［2］理想的发展前景吸引来越来越多的外来者，据2017年6月5日的官方统计显示：2015年每1000名居民中有27.4人是来自其它城市。［3］鉴于本研究对象是莱比锡市的难民问题，难民规模是一个关键数据，在此首先将该市人口构成情况做一简要梳理。

（一）接收难民数量

笔者通过查阅莱比锡市政府官网上的所有相关数据，大至了解到2014-2016年期间的难民数量变化情况。据莱比锡市统计局2017年发布的数据［4］显示，截止到2016年底，常驻莱比锡的5万多外国人当中叙利亚人所占比例高达13.1%。据莱比锡市外国人管理局官网信息［5］，2015年增加人数最多的外国人主要来自：叙利亚、阿富汗、伊拉克等地。根据“科尼根斯坦协定”（Kö nigstein Agreement）规定的配额，联邦萨克森州必须占德国所有申请庇护的新难民的5.1%，其中13%被分配到莱比锡市。［6］事实上，由于2015年涌入难民数量众多，萨克森州在该年所接收的难民数量为27180人，占到全德的6.2%［7］；2016 年接收难民数量为 23663 人， 占比3.3%，在德国东部地区接收难民数量仅次于柏林。［8］莱比锡市在2014年接收难民1232名；2015年接收5185人，这些难民来自叙利亚、阿富汗、伊拉克、利比亚和突尼斯；［9］到 2016年 4月，共有 4434名难民居住在莱比锡。［10］截至2016年12月底，有3900名难民依照《寻求庇护者福利法》领取救济金；有6960名难民按照《社会法》第二卷申领救济金。其中有4992名受益者年龄在15到65岁之间，有360名国外无陪护未成年人得到了来自“青年，家庭和教育办公室”的照顾。

（二）难民安置

莱比锡最初接收的难民中多数被安排集中居住于市中心而非市郊，难民与市民之间有着天然的密切交往。此种安置方法使得难民与市民之间容易发生直接的矛盾冲突。因而在接收难民初期，莱比锡市中心曾发生过多次大规模的市民抗议活动。

后来，政府为难民准备了集体住房和公共生活区。截至2016年12月底，有48%的难民居住在合住房、小型公寓和临时住房中。另有52%的难民居住在独立住房中，他们中57%的人有属于自己的住房合同，剩下43%的难民则是以保障房的形式入住。［11］但仍有约56%的难民居住在市中心住宅区内。［12］

（三）对待难民的态度

根据德国联邦统计局数据，2014年在德国有移民背景的人口已达1600百万，占总人口的20.3%。［13］由此可以说，德国早已成为事实上的移民国家。但是，德国社会缺乏一种公平的、确定的、能够在不同文化间有效沟通的价值观或行为方式，能够让外来人口得以迅速地建立起自己的新身份认同。①参见德国哥廷根大学政治学教授Bassam Tibi1998年出版的专著《缺乏特征的欧洲》（Europa ohne Identität）。这本书中作者原本希望倡导的是一种新的、基于欧洲层面上的、方便外来人口融入的主流文化（Leitkultur），但Leitkultur这个概念一经提出却遭到误解和滥用，反而成了文化保守主义的代名词。这种现象同样发生在统一后的东德地区，正如德国柏林人口与发展研究所一项题为《德国统一现正走向何方——曾一度分裂的德国有多统一》（How reunification is going--how far a once-divided Germany has grown together again）的报告中提及的那样，“虽然东德人与西德人在生活方面已经很难区分，但他们之间仍存在巨大的差异。”［14］其中东西德人对移民的态度不同就是差异之一。相对于西德的多元化人口和较多的移民数量，东德的移民比例相对较低。在东德地区，移民人数占总人口的4%到9%，而在西德则高达25%。同时，东德人对移民的厌恶程度更加明显，这很大程度上与他们缺乏同外国人共处的经历有关。［15］而且，东德地区的公民社会发展与西德尚存在差距。调查显示，37%的西德人有意愿参与志愿活动，而东德只有30%。［16］

在原东德地区新纳粹根源深厚，对伊斯兰难民持反对态度的PEGIDA②PEGIDA为爱国欧洲人反对西方伊斯兰化运动的缩写（Patriotische Europäer gegen die Islamisierung des Abendlandes）。此运动为一个欧洲右派民粹主义的政治运动，由卢茨·巴赫曼（Lutz Bachmann）于2014年10月在德累斯顿发起，争取保护德国（西方社会）的犹太教-基督教文化。便发源于萨克森州首府德累斯顿。德国《亮点》杂志在2015年1月1日发表的一个民意调查指出：有13%的受访者有意愿参加在他们家附近举行的“反伊斯兰化”游行；还有29%的受访者认为鉴于伊斯兰教对德国人的生活造成影响，PEGIDA的游行是有理由的。［17］莱比锡大学与海因里希伯尔基金会、罗莎卢森堡基金会、奥托布伦纳基金会合作调查的结论也显示德国社会对穆斯林的排斥呈现逐步增加的趋势。这份调查共采访了2420人，从14岁至93岁不等。其中一半受访者表示：“因为（德国）有很多穆斯林……有时感觉在自己的国家像是外来者”；超过40%的人认为，应该禁止穆斯林移民德国。这两个数字对比两年前都有所上升。

德累斯顿工业大学教授Hans Vorlö nder关于PEGIDA运动参与者的调查报告显示［18］，典型的PEGIDA参与者是来自德累斯顿和萨克森州，受过教育，在职，净收入在萨克斯州范围内超过平均水平的中产，无教派无党派，中年男性（男性比例占75%，40岁以上占65%）。换言之，PEGIDA游行的主力成员并非低收入群体，而是具有稳定收入的中产阶级。其参与者的主导动机主要为：对政治体制的不满（54%），对公共媒体的不满（20%），对移民和难民政策的不满（15%），而出于反宗教暴力而参与游行的成员仅占总数的5%。因此PEGIDA运动实质上是政治异见者借由反欧洲穆斯林化口号发起的一场抗议游行，其结果正中右翼民粹主义者的下怀。随着PEGIDA运动的推进，同样位于萨克森州的东德第二大城市莱比锡也逐渐受到游行影响，展开了多次LEGIDA抗议活动。反伊斯兰化运动中心点逐渐由德累斯顿转移到莱比锡。

自2002年起，莱比锡大学的学者们每两年都会对德国社会中的政治观点进行调查，其中的调查核心是一份针对极端右翼观点的问卷。从事此次调查的德克尔（Oliver Decker）教授说：“对比两年前，持极端右翼观点的人数没有增加，但是这些极端右翼人群更倾向于使用暴力的手段来维护、实现自身利益。”［19］该群体对警察、政党等社会政治机构的信心明显下降；对待极端右翼政党的态度也发生了变化。在2014年，该群体中的四分之一对社民党（SPD）有好感；而在2016年，该群体中的35%表示，在大选中可能会投票给极右翼的德国选项党（AFD），而选择社民党和联盟党的比例则下降了10%。［20］这就形成了一种现象：一部分人积极为难民奔走，而另一部分人强烈拒绝难民。在对待难民的态度上，德国社会两极化愈加明显。

综上所述，选择莱比锡为研究样本，可以清晰地考察在反难民较强烈地区难民治理当中存在的问题。

二、莱比锡市难民治理中的协商参与概况

在参与莱比锡市难民治理的主体中，我们可以梳理出政府和社会组织两类治理主体。德国莱比锡市是一个社会组织发育良好的城市，大大小小的社团组织为数众多。莱比锡市政府难民治理的社会组织大致可以分为两类：工具型社会组织和智囊型社会组织。其中在2015年以来的难民治理中，积极参与莱比锡市政府难民治理的主要有工具型社会组织的代表难民委员会和智囊型社会组织的代表移民委员会。本文拟选取这两个委员会，大致勾勒出政府与社会组织协商治理的概况。

（一）难民委员会的自发参与

难民委员会成立于1991年，致力于提高难民和移民的生活水平，并帮助难民和移民更快地融入当地生活。难民委员会有8.5个全职工作岗位，其中6个岗位由官方提供资金支持。难民委员会成员有着不同的背景，有些是基督教徒，有些是从政人员（党派成员），有些是其他协会或国际组织的代表。难民委员会的活动经费来源于莱比锡市政府的拨款和民间捐助。根据莱比锡市2015年财政报告，难民委员会在该年总计收到了182160欧元的拨款资金，并将其用于以下项目［21］：1300 欧元用于“教育融入”项目；4000欧元用于跨文化交流中心的会议展示；70610欧元用于 “文化桥与分散难民咨询服务”项目；106250欧元用于“到莱比锡来，为难民服务”合作项目。

迄今为止，难民委员会已开展了多项服务项目，比较典型的即为“教育融入”项目。基于难民委员会的突出表现，莱比锡市政府批准2016年给其拨款的金额为 268871欧元。［22］

作为工具型社会组织的代表，难民委员会具有以下特点：

1.成员多样性。难民委员会成员有着不同的背景，有些是基督教徒，有些是从政人员（党派成员），有些是其他协会或国际组织的代表。虽然以难民委员会为代表的工具型的社会组织往往是由具有相同目标，由来自不同的阶级、阶层，不同宗教信仰，不同党派归属，不同组织代表的人们所组成。

2.目标对象单一。难民委员会的宗旨是致力于提高难民和移民的生活水平，并帮助难民和移民更快地融入当地生活，针对的对象只有难民，并不包括其他类似的社会群体。难民委员会不同于移民委员会，它们二者都是针对于某一社会问题而形成的具有相同目标的社会组织，移民委员会针对有类似情况的多群体，但难民委员会针对的对象往往只是该社会问题中最主要的单一的矛盾对象。

3.组织较为松散。难民委员会这种自发性形成的社会组织结构一般较为松散，人员的募集主要在于人们的自愿参加，整个组织除了有必要的组织运行规定外，并没有严格的组织纪律或者组织章程去约束委员会成员的行为规范。

4.参与门槛低。难民委员会是由当地市民自发组成，就其整个组织的运行来说，没有严格的组织章程，只要是愿意参与难民治理的市民都可以加入委员会，大多数人都是以自愿者的形式加入委员会，没有硬性条件去规定参与人员的准入标准。

难民委员会在莱比锡市难民治理中发挥了重要作用。例如难民委员会在2015年夏季接收难民的过程中扮演了重要角色，其成员一直活跃于萨克森州与莱比锡市难民安置的领域，约有7000名志愿者在此期间注册登记。他们的工作范围主要分为两个方面：首先是按照政府统筹参与难民求助。早在2014年2月，莱比锡难民委员会受莱比锡市委托，开展了“到莱比锡来，为难民服务的”合作项目。项目吸引了诸多志愿者自愿担当引导员，帮助申请人申领相应的住房，安排申请人从事自己专业领域的实习性工作，或者安排其在医疗诊所实习等等。委员会在难民需要时都会提供咨询和支持服务。每个引导员在开始工作之前，也都会经过定期的培训。［23］其次是自发援助政府审核范围外的难民。除了配合政府的救助工作外，委员会还照顾了许多未被登记在册的、无权获得社会福利和住房的“二等”难民。助理人员每天二十四小时，每周七天不间断地为难民提供诸如医疗护理，衣物，被褥，以及卫生用品等相关应急用品和帮助。

（二）移民委员会的协商参与

移民委员会代表着莱比锡市移民，以及具有移民历史的莱比锡市民的利益。移民委员会成员由市议会以及各党派提名，由市议会挑选并任命产生。莱比锡移民委员会有21名成员，其中16名由任命产生，5名来自各个党派。市议会当中的各个党派均可提名一位代表。据移民委员会主席K.Sethi先生访谈记录可知道，作为智囊型社会组织的代表组织移民委员会具有以下特点：

1.成员组成精英化。移民委员会的成员基本上是由市议会以及各党派提名，成员的构成较为高端，多为社会精英层，主要来自各党派成员，由市议会挑选并任命产生。移民委员会可以较为全面地掌握相关信息，同时委员会还拥有相应的反馈机制。

2.服务对象多元。移民委员会虽然和难民委员会一样致力于难民问题，但是并不仅仅是难民，移民委员会代表着莱比锡市移民，这其中包括难民、学生，以及作为二代移民的德国公民，所有具有移民历史的市民都由移民委员会维护其权益。

3.组织结构相对紧密。移民委员会的组织结构虽然也比较松散，但是整个组织机构较之难民委员会更为严密。成员较为固定，而且移民委员会有着固定的职能和职权，并且定期召集相关市政府人士、各党派成员、各难民委员会代表举行相关问题的讨论会，在会议后形成提案并致力于促进相关社会问题的法律、法规的出台。

难民委员会与移民委员会都是社会组织，在难民治理问题中与政府组织形成了一种协商参与的模式。难民委员会作为工具型社会组织的一种，致力于实际性的帮助活动，而移民委员会则致力于各难民委员会与政府的沟通，并且力求促进各种问题的相关法律条文的形成。

移民委员会作为智囊型的社会组织，架起并完善了难民委员会与政府（移民局）二者之间的沟通机制。一方面将各方面意见反馈给政府部门，并提交相关议案；另一方面通过会议来商定相关未来难民治理中所需的法律、法案，来进一步保障治理工作的顺利进行。在协商治理的过程中，每个党派都有自己的发言人，每位发言人有自己所关注的领域，并非所有的议员都关心与移民委员会相关的问题。因此，移民委员会提出议案，要求在市议会中增加专门讨论移民相关事务的时间（1小时）。要在市议会中集中时间对有关移民的8个专项问题进行讨论（教育和抚养；职业技能培养与认证；医疗健康保障；社会空间型融入；跨文化与跨宗教交流；跨文化引导与接纳；政治上的共同参与；对抗种族歧视与种族主义）这些问题需要在有民众和移民委员会参与的情况下进行。可见，移民委员会所具有的提案权等权力可以将政府的治理理念与实际操作的救助团体相结合，有利于政府与社会组织在难民治理中的达成一致。

移民委员会开展协商工作的主要模式之一就是“圆桌”提案模式。移民委员会邀请各局各部门的负责人参加会议并听取他们的想法意见。当中出现问题时，移民委员会会对此做出讨论。例如莱比锡市政下属子公司LWB（莱比锡房建公司）的负责人曾就房屋市场的相关问题参加会议讨论。最近，民政局负责人也因劳动市场问题被邀请参加会议。当委员会对各项事务有了解之后，就可以针对性地提出议案。议案递交后，委员会会收到市议会的初稿（可由委员会更改）。或者委员会直接选择自己感兴趣的话题，在移民局申请报备下次会议的与会人员。这个过程需要在几周之前经过投票，整个流程下来可能会持续几个月的时间。以“圆桌”模式来说，它实际上整合了难民治理中涉及到的各个群体、各个方面的整体利益与诉求，使之在“圆桌”这种模式中达成多方可接受的一种议案，并提交政府尽可能地以法制化的方式来使得难民治理这一问题得到多方满意的一个结果。

在莱比锡市难民治理中的协商参与过程中，政府（移民局）、移民委员会和难民委员会三者互相联系、统筹兼顾，形成了一个相对完整的组织体系。难民委员会作为补充政府治理难民的工具型社会组织，极大补充了政府在难民治理过程中的具体操作性难题；移民委员会相当一部分委员会成员来自各难民委员会或者相关组织，因此移民委员会可以较为全面地掌握相关信息，同时委员会还拥有相应的反馈机制，移民委员会在与难民委员会联系的基础上集合了实际操作中所产生的问题并向移民局以及相关政府部门进行会议协商，利用本身的职能提出相关意见建议，促进相应法律、政策的出台；移民局作为政府与社会组织联系的交流窗口，可以较为深入地吸收社会意见。具体关系可参照图1：

图1 政府与社会组织关系图

三、莱比锡市难民治理中的协商参与思考

（一）莱比锡市难民治理协商参与的成功因素

基于上文梳理，莱比锡市难民治理中协商参与这一运行模式取得了令人较为满意的治理结果。分析其中的成功因素，笔者认为有以下三点：

1.优良高效的运行机制。德国的管理模式向来就是“优良、高效”的代名词。而在难民治理中德国政府部门与社会组织的协商参与治理模式同样具有“优良、高效”的特点。在对于社会组织协商参与中两种社会组织与政府运行关系的分析不难发现，不论是作为工具型社会组织的难民委员会还是智囊型社会组织的移民委员会以及政府，三者各自之间都能够按章行事、各司其职、分工合作、相互协调，并且三者之间互相联系，缺一不可。三者共同构建了“政府+社会协商治理”的运行模式，使得整套协商参与难民治理模式犹如一台精密的机器，能够优良高效地应对难民治理的过程中的各种问题。

2.最大限度地反映民意。政府与社会组织协商参与难民治理的过程中，政府除了有自身的相关信息收集部门之外，我们还看到移民委员会在具体救助难民中的难民委员会与德国政府部门之间架起了一座桥梁，将各难民委员会所面临的问题与民意通过自身职能以及在市议会等讨论会中向政府转达并提出相应提案。一来这种方式极大限度地弥补了政府自身收集难民信息过程中的漏洞；二来这种方式是站在社会组织的立场上，极大限度地避免了作为掌握公共权力的政府部门对于自身利益的主观性考虑，能够更加客观地、最大限度地反映出实际问题与民众诉求；三来是能够在与各个难民委员会的协作中，切实地发现难民治理中存在的各种问题。

3.力求资源的优化配置。两大社会组织通过对于难民治理实际问题的发现与梳理，最大限度地自下而上反映民意并与政府的相应政策措施结合，就能够在自身本就相对优良高效的运行机制下达到对于救助难民资源的最优化配置。就上文难民委员会在难民治理中所展开的各类项目而言，通过充分考虑难民的实际所需，将政府的财政援助与委员会自身所筹措的资金最优化地用在了难民治理中亟需解决的各个方面。这也是德国政府在大量难民呈爆炸式涌入国内而未出现严重社会问题的根本所在。

（二）莱比锡市难民治理协商参与的模式缺陷

莱比锡市难民治理的协商参与模式发挥了十分重要的作用，也取得了很大的成功。但不可否认的是，协商参与这种模式依旧存在不容忽视的缺陷与漏洞。

1.组织制度中存在诸多制度漏洞。作为莱比锡市政府难民治理协商参与中的两大主要社会组织，不论是难民委员会还是移民委员会，二者都是相对较为松散的社会组织。这就难免在自身的组织制度方面存有漏洞。

2017年7月，难民委员会曝出经费丑闻一事。由于制度欠缺规范，在特殊的救助难民的过程中，委员会不经政府批准，擅自挪用公款。除此之外，委员会自身管理制度也存在漏洞。比如副主席（一名律师），也就是负责行政与会计事务的主席，并没有得到监管。这场丑闻对难民委员会来说是致命的打击，面对这种局面只能将部分项目移交给其他的非盈利性组织，建立新的难民委员会。

移民委员会虽然没有曝光出此类丑闻，但是委员会内部分人员的不作为也一直是组织制度无法完美运作的缺陷之一。移民委员会成员免职的程序非常复杂繁琐，理论上可行，实施起来十分困难。只有市议会有权免除移民委员会成员的职位。有几位成员事实上并没有称职地履行他们的工作，但是却很难对此做些什么。虽然市议会正在推进移民委员会应当由直接选举产生的改革。直选方式在德累斯顿、慕尼黑、法兰克福等其他城市已经存在，但成效并不显著。不仅参选人数很少，而且还存在其他问题。

2.协商参与模式中存有衔接间隙。协商参与中社会组织与政府之间由于二者的根本出发点不同，衔接上一直存在多多少少的间隙。比如人事任命的问题（移民委员会与移民局之间）。移民局是移民委员会的一个对口合作单位，双方合作存在很多问题。这个原因不仅有人事层面的，更有结构层面的。移民局与委员会的根本差别就在于，移民局为政府负责，而委员会致力于促成新的法律和制度。在委员会和移民局之间同样存在意见分歧，这也是由于双方出发点不同造成的（移民局立足于市政服务的观点，而委员会则从独立的角度出发）。

从移民委员会的成员构成可知，移民委员会成员基本上是由市议会以及各党派提名，成员的构成较为单一，成员主要多来自各党派成员，由市议会挑选并任命产生。而移民委员会与移民局之间又因为立场以及职能的不同，导致人事任命问题一直是二者协商参与衔接间隙中的核心问题。其实一旦人事层面的问题得到解决，结构层面的很多问题也可以迎刃而解。

（三）莱比锡市难民治理中的协商参与启示

在莱比锡市难民治理中的协商参与模式中，移民委员会作为一个社会组织甚至具有了部分政党的职能。在对移民委员会功能的分析中发现，隶属于政府部门的移民局是政府服务机构，在市议会中不享有提案权。作为社会组织的移民委员会反而具有相应的提案权。这在一定层面上意味着移民委员会已经有了政治团体的意味。我国著名政治学学者朱光磊教授认为：“从广义上讲，政治团体是指为表达、争取人们的利益或国家权力的运行有关而组成的群体、集合、集团、组织。 ”［24］对于以往各国家政府与社会组织的协商参与模式来说，莱比锡市难民治理中的协商参与模式可谓是一个亮点。而这对于未来政党的发展来说，政党部分功能的弱化与让渡以及社会组织、非政府组织转而承担相应政党职能的表现会越来越多、越来越突出。对于政府来说，执政党部分功能的消失也就意味着政府部分管理职能的转移与让渡，这就突出了协商治理模式在未来社会治理中的重要性。对于社会组织来说，移民委员会的部分职能的政治属性也意味着未来社会组织自身发展的一个发展路径与提升自身政治地位的方向。

当今德国的民主体制已经呈现出多元化的态势，虽然代议制仍旧在政治体制中占据主体地位，但是今天的德国民众已经不再满足于几年一次的民主授权，而是希望更广泛、更深入地影响公共政策。［25］显而易见，协同治理可以很好地补充代议制，满足公众深度参与需求，增强民众和政治精英的互信，同时能提高公共政策的效率、效果。为充分发挥协商民主的优势，完善公民切实参与的途径，协同治理还应在法定化、制度化、系统化等方面继续探索，避免形式化，无效参与，挫败参与公众积极性。要加强参与文化的建设，在协商制度框架下将难民群体更多地纳入到参与主体中来，这样才能更好地解决难民融入德国生活中来。

（该文为笔者杨丽梅于2017年4月—7月间在德国莱比锡大学访学期间的主要成果之一。莱比锡大学Julia小姐积极协助搜集资料、访谈相关当事人，在此深表感谢。）