成都建设美丽宜居公园城市的SWOT分析及战略选择

文 （...中共成都市委党校，四川成都 60000）

内容提要：公园城市是城市发展到新的阶段提出的新模式，它吸收了以往生态城市、山水城市、园林城市建设的思想及理论精华，如何建设美丽宜居的公园城市极其具有挑战性和创新性。成都市在进行美丽宜居公园城市建设过程中应遵循“五大发展理念”，充分利用自身的优势资源，把城市的经济建设、环境建设和社会发展结合起来，促进城市经济社会的可持续发展。

公园城市是城市发展到新的阶段提出的新模式，它吸收了以往生态城市、山水城市、园林城市建设的思想及理念精华。2018年2月习近平总书记在视察天府新区时指出，天府新区一定要规划好建设好，特别是要突出公园城市特点，把生态价值考虑进去。这是公园城市作为一种城市发展模式第一次被正式提出。如何建设美丽宜居的公园城市极其具有挑战性和创新性。本文运用SWOT分析法对成都市建设公园城市的优势和劣势、机遇和挑战进行理性分析并提出建设公园城市的战略选择。

一、公园城市的内涵界定

用SWOT分析法进行战略分析首先一定要明确目标是什么。建设美丽宜居的公园城市，首先就要明确什么是公园城市？要对它的内涵进行准确界定。

公园城市具有功能属性和空间属性的双重内涵。首先是功能属性。功能属性是对生产和生活服务具有支撑作用而不直接产生经济效益的属性。公园城市的功能属性应强调体现新发展理念的发展观和以人为本的价值观，以生态文明理念引领绿色发展来满足人民对美好生活的向往，引领功能性产业，资源利用，文化景观，生活服务的发展，强调产业的加速转型，大力发展与生态环境相协调的功能性产业。实现农业文明、工业文明与生态文明相辅相成，形成“绿色+”的新发展框架；实现城市公共服务更加均衡，城市功能更加合理，城市形态更加美丽，城乡关系更加和谐，产业发展更加生态。要将“人是城市的核心”作为价值取向，以“追求美好的生活”为使命，以人民的获得感和幸福感为根本出发点，突出“服务所有人”的理念，力争满足各类人群的个性化需求。其次是空间属性。空间属性是城市可以作为人类活动聚集的地方共用共享的属性。公园城市的空间属性应突出山、水、森林、田野、湖泊和城市生命共同体的生态观，以及人、城市、环境和产业的高度和谐统一的大美城市形态。要反映自然景观与城市建筑的合理配置和整体优化，构建城市与自然、人与环境之间共生共依的一体性关系，形成人与城市、环境、产业和谐统一的美丽宜居宜业的城市形态。

综上，公园城市可以定义为：以生态文明思想为引领、以人民为中心，兼顾功能和空间两大属性，实现生命、生态、生产、生活及山、水、森林、田野、湖泊和城市高度融合，体现人与城市、环境、产业高度和谐统一的大美城市形态的人类聚居环境和生命共同体。

二、成都建设美丽宜居公园城市的SWOT分析

（一）成都建设公园城市的优势（Strength）

自然、地理条件。成都位于四川省西北高原与四川盆地之间的过渡带，四周群山环抱，四季分明，热量丰富，属于亚热带季风湿润气候，独特的气候资源为成都的绿色生态产业发展创造了十分有利的条件。成都平原地势平坦、水系发达、物产丰富、农业发达，自古就有“天府之国”的美誉。成都地理落差最大为5000余米，造就了世界最为丰富的生物多样性。中国城市设计研究中心主任、北京大学教授陈可石称其为“世界上最大的盆景”。优越的自然地理条件构成了成都建设公园城市的绿色生态本底。

区位和交通优势。成都是长江经济带的重要节点，承接着“新丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”，是中西部地区极为重要的战略腹地；也是成渝经济区的“双核”之一，它是整个西部经济发展的战略高地和发展动力，具有非常强劲的带动辐射作用；同时也是西部内陆地区的交通枢纽，是中国第四大航空枢纽、第五大铁路枢纽和国家重要的公路交通枢纽。蓉欧快铁开行班列数量在中欧班列中名列前茅。截至2018年6月，成都共有106条国际（区域）航线；成都天府国际机场建成在即，预计将于2020年投入使用，届时成都将成为北京和上海后全国第三个拥有两个国际机场的城市。区位和交通优势有助于吸引人才，建设高规格高标准具有世界影响力的公园城市。

文化旅游优势。成都作为城市文明的起源地之一，距今已有超过4500年的历史，有着丰富的历史人文景观，悠久深厚的民俗文化、餐饮文化、休闲文化。成都一直处于“蜀文化”的核心地位，成都的文化旅游资源是“蜀文化”的综合体现，有以武侯祠为代表的三国文化，以杜甫草堂为代表的诗歌文化，也有司马相如、卓文君演绎凤求凰浪漫爱情的琴台路、薛涛的望江楼等诗词文化遗址，以都江堰、青城山为代表的山水文化，以洛带古镇为代表的客家文化，以川菜、成都火锅和成都小吃为主的餐饮文化，以宽窄巷子、锦里为代表的古建筑和仿古建筑等，成都将历史文化注入现代元素，形成了以三国文化、民俗文化、饮食文化和休闲文化等为主的独特文化形态，从地文景观到水域风光再到建筑与设施，景区处处彰显的丰富文化旅游资源为高标准建设美丽宜居的公园城市增添了浓厚的天府人文历史底蕴。

城市综合实力。成都是西南地区的商贸、金融、科技中心和重要的交通枢纽，也是国家高新技术产业基地、商贸物流中心和综合交通枢纽，无论是开通国际航线数量还是设立的外国领事馆数量都是西部地区最多的。截至2017年年底全市常住人口达到1605.5万人。2017年地区GDP及人均GDP双双过万，地区GDP高达1.3889万亿元，人均GDP过万美元。成都市还拥众多等高等学府和科研机构。2017年成都被列为仅次于北上广深的 “新一线城市”，综合实力明显优于中国中西部的其他城市。雄厚的城市综合实力为建设公园城市提供了较为坚实的经济和物质基础。

城市建设经验及政府理念。从城乡一体化建设、农村综合配套改革试验区建设到世界田园城市建设再到到现在公园城市建设，成都市积累了丰富的城市建设经验，从中也能看到成都市委市政府的执政理念，一以贯之的把生态价值考虑到城市规划建设中，努力做到城市规划建设的科学、生态、环保和可持续。成都在全国率先成立新经济发展委员会，对公园城市建设给与有力的机制体制保障。成都市委市政府的规划理念是成都建设公园城市最大的特色优势，成都市制定的 《成都市城市总体规划（2016-2035年）（送审稿）》既凸显了成都的自然地理环境特征与经济社会发展优势，又符合习近平总书记提出的要将生态价值注入到公园城市建设中体现绿色发展理念的要求。

（二）成都建设公园城市的劣势（Weakness）

环境资源不足。成都地处盆地，地势较低，地理和气象条件特殊，全年静风频率接近一半天数，年平均风速每秒一米左右，非常不利于废气的扩散和稀释，全年空气质量优良天数较低。由于海拔低，云沉积，导致日照也不充分。水功能区的达标率依然较低，不到50%，主要污染河段包括毗河、府河及沱江下游等。以龙泉山为界，西部较东部地区环境问题尤为突出，西部空气质量优良天数比率仅为61.1%，远低于东部的80.1%。资源总量不足，缺乏承载新兴产业的空间，龙泉山以西的11个市辖区开发强度已经高于北京上海。

城乡发展不均衡。成都市市区中心高度聚集，虹吸效应虽然有所减弱，但一定程度上依然存在对周边的经济抽血的现象。2-3圈层产业聚集能力较弱，人口结构不合理，资源价值较低，城市品质不高，城市间同质化发展特征较为明显。乡镇建设和产业园区建设特色不足，配套不完善、职住不平衡，没有形成差异化可持续发展模式。

城市特色不明显。城市天际线模糊，尚未形成疏密有致、高低错落具有视觉美感的城市形态。城市建设存在建筑整体形态均质化，特色不突出现象。与上海、深圳等城市相比城市总体建设强度相对较高。公共空间建设速度快，但系统性联系不足。社区级开放空间均衡性不足，各类公共空间缺乏系统性联系。历史文化资源特色的挖掘和展示还有很大空间。

（三）成都建设公园城市的的机遇（Opportunity）

政治环境。十九大报告中提出了新时代坚持和发展中国特色社会主义的十四条基本方略，其中很重要的一条是“坚持新发展理念”，要以创新、协调、绿色、共享、开放的新发展理念来引领社会、经济的发展。习近平总书记2018年2月来川视察时强调天府新区是一带一路建设和长江经济带发展的重要节点，一定要规划好建设好，特别要突出公园城市特点，把生态价值考虑进去，努力打造新的增长极，建设内陆开放经济高地。在开放的背景下，成都因为区位优势独特，一直都是本区域最重要的中心，也得到了国家战略支持。建设公园城市是坚定贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，贯彻落实十九大精神及总书记来川视察讲话精神，加快建设全面体现新发展理念的城市的需要。

经济环境。我国正处于世界经济增长中心，有利于世界城市在我国加快形成，亚太地区增长最快的城市有七成在中国大陆。“一带一路”建设又将西部地区变成了开放的前沿，东部和西部相对其他区域具有更大的优势，随着“一带一路”建设的深入推进，西部向西开放的优势将更加明显，成都作为西部地区重要的中心城市其地位也越发重要，这对成都建设公园城市无疑是空前的机遇。

社会环境。党的十九大提出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”人民的“美好生活需要”，不仅包括物质上的满足，也包括“民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面”的内容，就环境而言，人民对绿水青山的渴望与环境污染的矛盾、物质财富积累和生态环境破坏的冲突、经济发展与生态建设的不平衡等都是社会主要矛盾的体现，要解决这些矛盾，满足人民对美好生活的追求，就必须加快生态文明建设，改善人民生产生活环境。建设美丽宜居的公园城市抓住了主要矛盾，恰是满足人民需求、顺应潮流之举。而成都又是有名的休闲之都，市民以会享受生活而闻名全国，创建公园城市更符合成都市民对这个休闲城市安逸惬意生活的向往。

舆论环境。成都受到世界主流媒体的广泛关注，不光有较高的报道频率，而且报道中所彰显的美誉度也是名列前茅的。从全球专家评论、主流媒体舆情监控以及实际调查结果看，成都受到的关注度及美誉度都是非常突出的，充分体现了国际国内对这座城市的肯定和认可。良好的舆论环境也增加了成都建设公园城市对资本及人才的吸引力。

技术环境。公园城市对产业体系的要求就是要高效利用一切自然资源与能源建立绿色的产业体系。以新能源、新材料、信息、生物等领域为主的新一轮科技革命和产业变革的到来，对体现绿色发展理念的产业发展和城市建设也带来机遇。成都市公园城市建设完全可以利用现代科技和实体经济相结合形成先进制造业、现代服务业、都市现代农业三大产业为主体的体现五大发展理念的现代经济体系。

法律环境。绿色发展的法律法规体系标准不断完善。公园城市的建设有赖于体现绿色发展理念的法律法规、制度及其有效的实施。目前，国家已经制定颁行了一系列鼓励、支持绿色发展的法律法规，包括环境保护法、清洁生产促进法、循环经济促进法、可再生能源法等，这些法律法规的颁布对建设公园城市提供了有效的法律保障。

（四）成都建设公园城市的威胁（Threat）

城市之间的竞争压力。中国城市竞争力研究会发布的2017年城市竞争力排行榜让人感到非常意外的是成都、武汉这两个新一线城市竟然落选十强。其实意外之中也有必然，成都、武汉都处在工业化的中后期，正处于漫长的转型期，而现在成都建设公园城市势必要加快这种转型的步伐，因此经济增量短期可能会放缓，而经济增量又是衡量城市竞争力的一个重要指标。如何应对城市间竞争压力，对成都建设公园城市来说也是一个重大挑战。

公众意识欠缺。成都市关于建设美丽宜居公园城市的宣传对相关部门、机构在城市规划建设过程中有较强的指导意义，但目前为止全民推广工作还较为欠缺，很多市民百姓并不完全了解成都市“三步走”战略目标，特别是对关于建设公园城市“2035年，加快建设美丽宜居公园城市，全面建成泛欧泛亚具有重要影响力的国际门户枢纽城市”的目标不甚了解。公众、企业以及一些非政府组织在推进公园城市建设的实践中该有什么样的作为亟需一个明确的努力方向。这些问题都需要政府通过加强宣传与推广来给予解决。

外部负面评价。成都虽在中国甚至全球都享有盛誉，但也不乏负面评价。潮湿，晦暗，节奏慢，太安逸，人们不上进，不做实事，爱麻将多过家人等等，再加之“少不入川，老不出蜀”的古训，休闲安逸的成都很容易被贴上吃喝玩乐、不思进取、磨灭意志的标签。这些负面标签也影响了外界对成都人文环境的判断不利于人才及资本的引进。

法律法规。虽然国家已经颁布了一系列体现绿色发展理念的法律法规，但是，过去很多法律法规制定颁行是顺应经济大发展的理念，自身有一定的时代性和局限性，其宗旨和原则并不能体现绿色发展理念，因此，需要在以后修改相应法律时加以改进。在公园城市的建设中还存在一些“一刀切”行政命令式的强制性手段，这些手段也许会立竿见影，但很难保障可持续和公平有效的绿色发展。

三、成都建设美丽宜居公园城市的战略选择

利用SWOT分析法进行战略选择的原则是顺势而为、扬长避短、取长补短。从上述对成都建设公园城市所具备的优势、劣势及机遇和挑战（威胁）的分析来看，成都建设公园城市具备的优势明显且机遇众多，其建设公园城市的战略选择应当是SO战略（优势+机遇），即充分的利用自身优势来把握机会和用好机遇，然后尽可能地弥补劣势、避开威胁。因此成都市公园城市建设需把握的总的原则就是锚固自然生态本底，利用优势和机会吸引人才，高标准高规格规划城市，合理进行产业布局，取缔或转型传统资源型、高能耗、污染企业，打造彰显人文荟萃、特色鲜明文化魅力的天府文化景观体系。具体对策如下：

首先，基于自身独特的自然环境基础和空间结构构建“山水田林城”公园城市总体格局。公园城市需具备全域性、系统综合、多功能，涵盖山水林田路、林草湿地湖，适应从宏观、中观、微观不同空间规模、不同景观的配套，还要利于不同生态系统与地理类型的协调，便于不同层次、不同风格、各具特色、丰富多彩多模式的组合，做到将城市发展融入大自然之中。按照“园中有城、城中有园、城园融合、人城和谐”的理念，构建由龙门山自然生态公园、龙泉山城市森林公园、郊区公园、城市公园及城市绿化环境组成的全域公园体系。在此基础上，充分发挥天府绿道网、市域水网的串联作用，连通林盘、景点、园区、企业、学校等所有城乡节点，形成普遍共享、覆盖全域、蓝绿交织的网络，实现城乡全域景观化、景区化，让市民可进入、可参与，创造一个满足人们美好生活需求的生活场景。

其次，以尊重和保护生态本底为前提优化城市空间及功能布局。公园城市的建设要求以公园体系规划的格局来构建城市发展空间结构，实现从“城市里建公园”向“公园里建城市”的转变。在城市规划过程中，通过绿色网络、绿色廊道、立体绿化等不同空间类型的公园绿色开放空间形态，构建城市发展的绿色基底和绿色基础设施。优化城市空间布局，完善城市生态体系，提升环境品质，突出绿地与城市功能的协同互补发展。城市建设不能盲目追求数量大、形象美，城市空间要以为市民提供便捷、安全、舒适、美观的绿色空间为目标进行建设。把市民公共空间使用的公平性、可获得性和参与性作为评价城市建设发展水平的一项重要依据，让人民共建绿色家园，共享绿色福利。通过打造基本功能齐全互补的城市群以及“15分钟生活圈”，尽可能减少市民不必要的出行，从而降低拥堵、减少排放，提高生活宜居性。提高城市的组织能力和基础设施水平，舒缓过高的局部人口密度，优化空间及功能布局，实现与公园城市相匹配的城市管理能力和基础设施水平。

第三，加快经济转型，合理布局产业，吸引人才聚集，提升城市综合竞争力。绿色经济是绿色发展的关键，成都市要把发展绿色经济作为推动经济高质量发展的重要抓手，把建设低碳城市作为推进绿色经济发展的重要领域和载体，将低碳城市建设与绿色经济发展有机结合，为建设一个美丽宜居的公园城市提供绿色产业支撑。推动经济转型由“产城人”向“人城产”转变，营造良好的人居环境，完善城市功能，从而吸引人才聚集；同时依托公园城市优美的生态环境，以节能减排、清洁发展、循环发展、绿色发展、高质量发展和高效率发展为原则，构建创新驱动、绿色环保、集约高效的产业布局。大力发展物联网、大数据、机器人、生物工程、健康产业等高科技实体经济。着力建设与公园风格、生态文明水准、世界级、国际化、美丽宜居生态文明公园城市相适应的现代化经济体系。

第四，打造彰显人文荟萃、特色鲜明具有文化魅力的天府文化景观体系和人文环境。依托成都的自然资源与文化特色，根据不同公园类型，形成差异化多元文化主题的绿色空间，全方位展示成都文化特征。建设具有文化识别性的标志性景观，无论是地标性建筑还是小微型景观小品雕塑都应注入天府文化“基因”。美化城市“第五立面”，突出飞机起降航线可视区域的绿化、美化景观建设，强化重要山体、标志性高层建筑以及重要公共建筑眺望可视范围内建筑屋顶的管控，呈现公园城市360度大美形象。深入挖掘和发展“创新创造、优雅时尚、乐观包容、友善公益”的天府文化内涵，塑造兼容并包的文化特质，彰显成都独特韵味。策划民俗文化活动，强化人对文化的感知体验，提升公园城市文化内涵。加大城市文化品牌塑造和营销力度，提升城市文化的传播和影响力，努力营造多元化、国际化的人文环境。要将文化作为美丽宜居公园城市的“魂”，建立健全以生态价值观念为准则的生态文化体系，展现人文精神、包容多元文化，促进传统文化与现代文明交相辉映，彰显大城文明气韵。

第五，加强对建设公园城市的领导、完善公园城市建设的制度保障。加强对美丽宜居公园城市建设的总体设计和组织领导，建立和完善公园城市建设的管理机制，设立美丽宜居公园城市建设领导小组，整合职能建立公园城市建设管理机构；要健全市县两级联动机制，加强部门协作配合，形成系统高效的工作推进机制；建立以改善生态环境质量为核心的目标责任体系，强化考核问责，严格责任追究，考核结果作为领导班子和领导干部综合考核评价、奖惩任免的重要依据；完善相关的法律法规，废除行政命令式“一刀切”的强制性手段，给予公园城市可持续发展充分的法律保障，大力推进历史保护区、龙泉山城市森林公园、都江堰灌溉区、天府绿道、重点生态区域保护、生活垃圾处理等重大立法，逐步建立起以最严苛法治保护生态环境的执法体系；组建公园城市建设规划研究机构（成都市正在筹建公园城市规划研究院），科学规划建设公园城市；要有充足的资金和技术支持，保证公园城市建设工作持续良好地开展；要让公众全员参与到公园城市建设活动中来，加强对于公众的绿色生态教育宣传，建立长效的社会公众教育机制，倡导居民开展绿色生活行动，推动全民向绿色低碳、文明健康的生活方式转变；营造一个让每一位公民都愿意而且能够充分履行参与权和监督权的舆论与制度环境，形成全社会的绿色发展方式和生活方式。

四、结语

成都在进行美丽宜居公园城市建设过程中，应遵循“五大发展理念”从自身实际出发，充分利用本市的优势资源，把握时代赋予的机会，把城市的经济建设、环境建设和社会发展结合起来，促进城市生态、经济、社会复合系统良性循环，城市环境、经济的可持续发展，以期实现“2035年，加快建设美丽宜居公园城市，全面建成泛欧泛亚具有重要影响力的国际门户枢纽城市”的战略目标。