规范和加强农业农村部部属事业单位国有资产管理工作

蔡 琳

一、事业单位国有资产管理的内涵

(一)事业单位国有资产的概念

国有资产是法律上确定为国家所有并能为国家提供经济和社会效益的各种经济资源的总和。国家是国有资产所有权的唯一主体。事业单位国有资产是指由事业单位占有使用的、在法律上确认为国家所有、能以货币计量的各种经济资源的总称，包括:国家拨给行政事业单位的资产，事业单位按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产，以及接收捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产。按存在的形态不同，可分为流动资产、固定资产、无形资产和对外投资等。

(二)事业单位国有资产管理的主要内容

1.资产配置。是指财政部门、主管部门、事业单位等根据单位履行职能的需要，按照国家有关法律、法规和规章制度规定的程序，通过购置或者调剂等方式为行政事业单位配备资产的行为。事业单位购置纳入政府采购范围的资产，依法实施政府采购

农业农村部事业单位2016年国有资产分类占比情况。

2.资产使用。包括资产自用、对外投资和出租、出借等。事业单位应当建立健全国有资产使用管理制度，规范使用行为，做好使用管理工作，充分发挥国有资产的使用效益，保障国有资产的安全完整，防止国有资产使用中的不当损失和浪费。

3.资产处置。是指事业单位国有资产产权的转移及核销。包括各类国有资产的无偿调拨(划转)、对外捐赠、出售、出让、转让、置换、报损报废、货币性资产损失核销等。

4.其他基础性工作。主要包括事业单位资产清查、资产核实、产权登记、资产评估等配套基础性工作，与资产配置、使用、处置三个基本环节构成了事业资产管理的内容体系。

(三)事业单位国有资产管理制度体系

这些制度体系，全面规范了资产配置、使用、处置等各环节的管理，构建了从资产配置、使用到处置全过程的有效监管体系，标志着我国行政事业单位国有资产管理工作进入了一个崭新的阶段——建立既相互衔接又有效制衡的工作机制和业务流程，着力构建更加符合行政事业单位运行特点和国有资产管理规律、从“入口”到“出口”全生命周期的国有资产管理体系。

二、农业农村部事业单位国有资产管理存在的问题

(一)国有资产管理制度执行方面的问题

1.制度建设方面:没有制定符合现行规定的国有资产管理办法；只制定固定资产管理办法而没有制定国有资产管理办法。

2.资产配置方面:资产配置超预算；采购资产不符合相关的配置标准，即超标准配置资产。

3.资产使用方面:财务账和资产账账账不符；账实不符；固定资产未全部粘贴标签；资产管理信息系统填报不规范；房屋出租未履行审批或备案程序；房屋出租未实施公开招租；房屋出租合同签订不规范等。

4.资产处置方面:资产处置未履行审批备案手续；资产处置程序不规范，处置收入未上缴中央国库。

5.事业单位所办企业管理方面:事业单位长期投资账面金额数与所办企业实收资本不符；事业单位对所办企业管理责任落实不到位，未能有效行使出资人职责。

6.会计基础工作方面:无形资产入账不规范。

(二)政府采购制度执行方面的问题

主要包括:无预算、超预算采购；限额以上事项未规范执行分散采购；个别品目未执行政府集中采购；政府采购计划管理系统录入不规范等。

产生上述问题的原因主要是:

(一)对国有资产管理重要性认识不足

部分事业单位仍存在“重钱轻物”“重购置轻管理”的思想，对国有资产管理重视程度不够，资产管理意识淡薄，不利于国有资产管理精细化水平的提高。

(二)资产管理人员配备不强

部分事业单位负责国有资产管理的人员素质和业务水平不高，对新出台的一些制度和管理办法理解不到位，具体工作落实不够认真、不够细致，精细化管理意识缺乏，个别单位频繁更换资产管理岗位人员，新接手人员短期内无法胜任工作，也不注重与业务部门、财务部门沟通，导致许多工作无法规范运行。

(三)对所办企业监管不够

目前，一些事业单位未制定所办企业的管理办法，也未对企业实施绩效考核。企业管理者参与企业经营管理的积极性不高，个别企业缺乏市场竞争力，导致企业经营效益不佳，投资收益率极低，甚至亏损，对事业单位投资无法有效实现经济回报。

(四)政府采购管理不规范

一些事业单位负责政府采购的人员对政府集中采购、分散采购、政府采购计划管理系统填报等工作不够重视，对应执行政府采购的事项自行采购；一些事业单位对政府采购工作缺乏统一管理，没有设立政府采购的管理部门，各业务部门和财务部门沟通不畅，互相推诿，影响了政府采购的规范执行。

三、推行国有资产管理绩效考核的必要性分析

事业单位国有资产是不以营利为目的，既不参与市场经营，也不参与生产经营流通过程，其管理的目标在于防止国有资产流失，维护国家财产权益，努力提高资产管理效率，促进单位任务的圆满完成和各项社会事业的发展。

(一)事业单位国有资产管理要实现的主要目标

1.保障履职。充分发挥事业单位资产在单位履行职能方面的物质基础作用，有效保障单位运转和提供公共服务的需要。

2.配置科学。事业单位资产配置的范围符合公共财政的要求；资产配置标准科学合理；根据事业单位职能、资产配置标准、资产存量情况以及资产使用绩效细化资产配置预算。

3.使用有效。事业单位资产日常管理制度完善，单位资产得到有效维护和使用；资产共享共用机制合理，实现使用效益最大化；对资产出租、出借和长期投资行为及其收益实现有效监管。

4.处置规范。有效遏制随意处置资产的行为，防止处置环节国有资产的流失；建立完善的资产处置交易平台和重大资产处置公示制度，引入市场机制，实现资产处置的公开化、透明化；规范资产处置收入管理。

(二)推行国有资产管理绩效考核的必要性

2014年至2016年三年间，我部事业单位资产占比均在96%以上，事业单位拥有如此庞大的国有资产，管好用好事业单位国有资产显得尤为重要，也预示着事业单位国有资产管理开始进入一个新的发展方向——绩效管理，必须研究出建立资产安全性、完整性和使用有效性的考核方法、考核标准和考核机制，对其实行绩效考核。

建立国有资产绩效考核体系，就是运用定性指标和定量指标相结合的办法对国有资产进行评价考核，有利于科学、全面地评价资产管理效能。对事业单位国有资产进行绩效评价，考核事业单位的国有资产能否充分利用、有无闲置不用的，尽可能客观真实地反映国有资产的运用状况，从而优化国有资产的配置，提高国有资产的使用效率。加强事业单位国有资产绩效考核的工作，是做好国有资产管理工作的有效措施，事业单位通过对国有资产管理的绩效考核结果分析，有利于掌握国有资产管理的情况，及时调整管理方式，促进资产管理水平的提高。

四、依托国有资产绩效考核规范和加强部属事业单位国有资产管理

事业单位国有资产管理绩效的实现，体现为社会公共服务质量的提高。事业单位国有资产绩效主要表现为社会效益、生态效益，绝大部分资产效益无法直接用货币来衡量与反映，因此，事业单位国有资产管理绩效考核指标体系的设计具有一定的技术难度。

(一)国有资产绩效考核指标应考虑的主要内容

1.对国有资产基础管理的绩效考核。国有资产基础管理的绩效考核是指对国有资产的基础性管理工作进行绩效考核，从而加强国有资产的基础管理。首先，要建立完善的国有资产管理体制，设置专门的国有资产管理部门来进行资产的管理，将国有资产的管理职责予以明确，并将资产管理的责任落实到个人。其次，要加强国有资产管理制度建设的绩效考核。要对于资产管理制度的建设予以考核，建立资产管理、采购、监督、处置等制度，对于制度的建设、监督和执行情况分开予以考核评分。

2.对国有资产过程管理的绩效考核。事业单位要加强对国有资产过程管理，提高资产管理的效率和质量。首先，要对于资产的配置情况进行绩效考核。资产配置包括资产的年度预算编制、年度配置计划和专项经费的使用，资产配置是否合理科学以及符合相关规定，大型设备等资产配置是否经过科学合理的论证并编制可行性报告，资产采购的过程是否合乎规定等。其次，要对于资产的自用管理进行绩效考核。资产的自用管理包括国有资产的采购、登记、验收、入库、领用、保管、处置等制度的落实情况，大型设备的管理以及使用状况，单位要对于这些工作进行严格的绩效考核。最后，对于资产的出租、出借以及投资等管理情况进行绩效考核。要将事业单位国有资产的出租、出借、投资论证、风险评估以及主管部门审批状况，国有资产的保值增值状况等进行分项考核。

3.国有资产信息化管理的绩效考核。随着事业单位国有资产管理的规模和难度越来越大，对于国有资产进行信息化管理已经成为资产管理的必然趋势，因此，单位要将国有资产的信息化管理纳入绩效考核的内容中来，促进国有资产的信息化管理。首先，要对于信息化系统的建立和使用状况进行绩效考核。对于系统建立的初始化情况、基础信息的录入情况等分开进行评分；其次，要对于资产的信息化管理情况进行绩效考核；第三，对于国有资产的动态管理状况(如出租出借、处置信息)等进行绩效考核。

4.将绩效考核与预算管理相结合。科学的预算管理制度对于事业单位的国有资产管理工作非常重要，事业单位可以将绩效考核的环节全面的融入到预算管理制度中去，从而提高国有资产预算管理的效率，并提高国有资产管理的透明度。在每年的单位预算编制时，一定要根据国有资产占有和使用的情况，进行科学合理的计算和预测，使得预算编制能够真实的反应国有资产的价值以及使用状况，使得国有资产的管理能够有科学的管理依据。另外，事业单位要对于预算的执行情况进行绩效考核，从而保证预算能够有效的执行，提高国有资产管理的效率。

(二)部属事业单位国有资产管理绩效考核指标体系分析

农业农村部部属事业单位国有资产管理绩效考核采取定量与定性相结合的方法，以规范资产管理、优化资源配置、确保资产安全完整、提高资产利用率和使用效益为目标设计考核指标体系。

第一，在“制度建设及基础工作”项目下的“资产管理相关制度建设——建立符合现行规定的资产管理制度”、“内部控制——明确资产管理领导分工制并设有独立的资产管理机构”、“内部控制——制定岗位责任制度”、“内部控制——制定资产采购控制流程”体现出对国有资产基础管理的绩效考核。

第二，在“制度建设及基础工作”项目下的“清查盘点情况”、“资产账管理”、“固定资产标识管理情况”、“无形资产管理情况”，在“资产配置”项目下的“配置标准”、“政府采购”，在“资产使用”项目下的“资产自用管理情况”、“资产出租出借管理情况”、“长期投资及企业管理情况”、“大型仪器设备管理情况”，在“资产处置”项目下的“处置程序”、“处置收入”、“资产评估”，以及在“保值增值”项目下的“国有资产安全完整”、“国有资本保值增值”，体现出对国有资产过程管理的绩效考核。

第三，在“制度建设及基础工作”项目下的“信息系统——使用行政事业单位资产管理信息系统进行科学、规范、准确的资产日常管理”体现出国有资产信息化管理的绩效考核。

第四，在“资产配置”项目下的“配置预算——相关资产采购按照批复的资产配置预算执行”、“政府采购——严格按照政府采购预算实施采购”，体现出将绩效考核与预算管理相结合。

从以上的分析可以看出，农业农村部的国有资产管理绩效考核指标设计以原始数据的易取得性和评价指标的可比性为前提，坚持公平公正、程序规范、科学评价的原则，基本涵盖了应该考虑的主要内容，有助于确定事业单位资产管理目标和资产使用效益的实现程度。同时，各项指标的考核和评分标准详尽细致，使得绩效考核打分有理有据、可操作性强。

2015年，农业农村部在国有资产保值增值检查中，试行绩效考核评分，自2016年起正式实行国有资产管理绩效考核。国有资产管理绩效考核相较于以前的国有资产保值增值检查，考核内容更加全面，考核程序更加规范，考核评价更加客观公正。在重点考评中，我们可以以考核指标体系为工作指南，按照考核内容分步实施考核并撰写考核报告，考核发现的问题基本可以与考核评分表一一对应，相互核对，查遗补漏，通过实施国有资产管理绩效考核，查找各单位在国有资产管理方面存在的问题和不足之处，研究提出整改意见，规范和加强部属事业单位国有资产管理。

(三)进一步规范部属事业单位国有资产管理的意见建议

首先，建议进一步完善国有资产管理绩效考核指标体系。我部目前已经设计了比较完备的国有资产管理绩效考核指标体系，但我们在考核的过程中，发现部分事业单位长期投资账面额与所办企业实收资本不一致；部分事业单位资产管理信息系统填报录入内容不完整，未录入资产出租出借情况、资产处置情况等信息；部分事业单位年初做大政府采购预算，但政采执行情况与预算数相比差距很大，这些内容未在现有的指标体系中体现，我们建议据此进一步完善国有资产管理绩效考核指标体系。

其次，建议进一步加强对国有资产管理绩效考核结果的运用。规范部属事业单位国有资产管理，最关键最核心的在于各单位的整改、落实、提高，因此，我们建议主管部门对各单位提出明确要求，重视国有资产管理工作，针对绩效考核中查摆出的问题，进一步完善国有资产管理体制，加强国有资产管理人才队伍建设，强化所办企业管理，规范政府采购、资产出租出借和处置工作，切实提高部属事业单位国有资产管理水平。

对国有资产管理进行绩效考核，是时代发展的需要，更是可持续发展的需要。我们要从“入口关”(资产配置)——“使用关”(资产使用)——“出口关”(资产处置)，环环相扣地全面管理，以国有资产管理绩效考核为依托加强和完善部属事业单位国有资产管理工作。