试析高校内部控制的监督检查
2018-11-27夏萍
夏 萍
自2012年起,财政部在5年内陆续发布了《行政事业单位内部控制规范(试行)》(财会【2012】]21号)、《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》(财会【2015】24号)、《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》(财会【2016】11号)和《行政事业单位内部控制报告管理制度(试行)》(财会【2017】1号)等4个文件,可见高校等行政事业单位加强内部控制工作的现实紧迫性和必要性。我国《会计改革与发展“十三五”规划纲要》(财会[2016]19号)也已明确提出要完善我国内部控制规范体系,修订《行政事业单位内部控制规范(试行)》;加强对行政事业单位执行内部控制规范情况的检查,推动其全面开展内部控制建设。
一、高校内部控制监督检查的内容和事项
(一)高校内部控制监督的主要内容
内部控制监督是对内部控制的健全性、合理性和有效性进行审查与评价,并形成书面报告,做出相应处理的过程,是实施内部控制的重要保证。
1.高校内部控制监督的工作机制。主要包括强化内部审计职能和建立缺陷报告制度两个方面:
(1)内部审计。内部审计部门是对内部控制建立与实施情况进行监督检查和自我评价的职能部门。然而一些高校的内部审计流于形式,缺乏有效的内部监督。为此,更应建立独立的内部审计机构,配备必要的审计人员,对单位的各项业务活动进行定期、公正、合理、独立的审计,增强事前和事中控制,及时发现并解决存在的各种问题,真正做到利用内部审计来提高内部控制效率,进而提高整体管理水平。
(2)缺陷报告。是将内部控制运行过程中出现的缺陷进行报告。为了有效实施内部控制,及时反馈内部控制实施过程中的缺陷,高校应及时汇集和报告管理过程中发现的各种缺陷,并对发现的内部控制缺陷进行适当的跟进评估,为修正内部控制缺陷提供依据,从而确保内部控制的有效运行。
2.高校内部监督的工作层面。高校内部监督可以在单位层面和业务层面两个方面围绕内部控制五要素进行,并应当具有持续性。
内部控制各层面的主要内容
(二)对高校内部控制实施情况的督查事项
高校要保证内部控制体系有效“落地”与“到位”,至少需要监督检查以下主要事项的具体实施情况:
第一,领导对内部控制执行的重视。领导对内部控制的重视主要体现在领导对流程执行的尊重,即领导自己带头严格遵照流程的要求开展相关业务,进行相关决策,并对不按照流程执行的业务严格退回。
第二,内部控制措施设计的可行性。各部门都应当认可和接受提炼出来的内部控制措施,并保证其具有可操作性,起到风险防范的作用。
第三,全面的内部控制培训。要开展全方位的培训,让单位从领导到基层员工都了解内部控制的理念以及业务流程的执行要求,不存在对内部控制意识认识上的偏差以及对内部控制流程要求上的误解。
第四,各部门的共同参与。每个部门都要参与内部控制体系的运行,实现整个内部控制体系的闭环操作,不能有例外部门,以免产生不良效应。
第五,持续的监督检查。内部控制体系执行的前期一定要加大监督检查的力度。因为内部控制流程的再造会导致人们工作习惯的改变,这个改变需要外部的强制力进行不断纠偏,使之形成新的习惯。
第六,将内部控制纳入考核。在内部控制执行的监督检查过程中,发现问题后一定要将其纳入考核,才能对执行部门和岗位形成压力,督促其进行主动整改等。
(三)高校对风险评估的监督检查
任何检查都不能无的放矢,而应当有重点——重要的风险点往往就是应当关注的重点。对风险的监督过程包括识别风险的充分性、针对风险所采取的措施的恰当性等,具体要点如下:
第一,单位是否已建立并沟通整体目标,辅以具体策略和具体管理服务活动的开展计划。
第二,单位是否已建立风险评估制度并保证运行,包括识别风险、估计风险的重大性、评估风险发生的可能性以及确定需要采取的应对措施。
第三,单位是否已建立某种机制,识别和应对可能对单位产生重大且普遍影响的变化。
第四,风险控制管理部门是否建立了某种流程,以识别外部环境、内部环境发生的重大变化,风险应对措施的调整机制是否运行有效等。
监督检查应当有具体对象、有法律依据,这样不仅以理服人,而且有助于整改;检查情况和整改措施应当与重要风险点和检查依据有一定的内在联系或因果关系。
二、高校内部控制重点检查程序
对于内部控制的监督检查既要全面,又要有重点。“全面”要求不遗漏,突出“重点”就是检查要有针对性、要深入。以财政资金支付情况为例,可以重点实施以下检查重点与相应的检查程序:
第一,账户管理。调阅账户管理资料,重点检查是否按照规定对所开立的账户进行年检;财政专户是否统一管理,清理归并;是否严格按程序开设专户;等等。
第二,用款计划。对照预算文件、国库集中支付改革范围划分文件,重点检查用款计划申报类别、用途、金额是否一致;检查是否按照规定标准划分确认资金的支付方式;是否根据预算对用款计划进行审核;基本支出用款计划是否按照均衡性原则,项目支出用款计划是否按照项目实施进度的需要申请。
内部控制监督检查方法表
第三,支付业务。调阅用款计划和支付凭证,重点检查是否按照规定做好资金的预拔工作;基本支出的支付是否基本均衡;项目支出是否结合项目实施进度按照一定比例支付;对一些特殊项目,是否根据实际工作需要引入预拨和清算制度,及时拨付资金;是否按照批准的用款计划和部门的支付申请支付资金;是否办理无预算、无用款计划,以及超预算、超计划的付款;是否擅自改变支出用途;除特殊情况外,是否在12月25日前完成预算支出的支付。
第四,预算执行的动态监控管理。重点检查是否按照规定建立综合核查、动态信息拉露、监控检查通报、处理整改相互衔接的工作机制,是否建立预算执行动态监控信息分析报告制度等。
三、高校内部控制检查的方法
为了对内部控制设计与运行的有效性进行测试,应当采用适当的监督检查方法,获取充分、适当的证据,用以支持其在内部控制检查中对内部控制有效性发表的意见。
内部控制特定领域存在重大缺陷的风险越高,给予该领域的审计关注就应当越多,所采用的审核方法应当越具体、越有效。
在测试控制设计与运行是否有效时,审核人员应当综合运用检查文档、询问相关人员、观察业务活动,进行函证、计算、穿行测试、重新执行、网络监督等方法,详见下表:
内部控制实质是一个组织为了实现特定目的而在其内部采取的自我调整、自我约束、自我评价的一系列方法、手段与措施的总称。如果这些方法、手段与措施以“堵”为出发点,往往会事倍功半,甚至导致“道高一尺,魔高一丈”;倘若在内部控制中辩证地利用“疏”与“堵”的关系,以“疏”为先导,以堵”为保障,可能会达到事半功倍的效果。