中国特色体育立法的基本经验与未来发展

田思源

肇始于1978年的改革开放已走过了40年光辉而艰辛的历程。40年来，伴随着政治民主化、经济市场化和现代国家治理，法治的作用日益受到重视，体育法治建设也在艰难探索中曲折前行，初步形成了中国特色社会主义体育法治建设道路、制度和理论。就体育立法而言，在1949—1994年45年间，国家体委制定的523项体育法规和部门规章中，有455项是1979年以后制定的，占总数的87%，内容基本覆盖了体育工作的各个方面[1]。1995年，《中华人民共和国体育法》（简称《体育法》）的颁布实施，填补了我国体育立法中没有法律的空白，标志着我国体育工作开始进入依法行政、以法治体的新阶段[1]。目前，我国有体育法律1部，体育行政法规7部，体育部门规章32件。在中国特色社会主义法律体系形成的格局下，我国的体育法律制度体系已经形成[2]。本文以总结和提炼改革开放40年来中国特色体育立法的基本经验为研究进路，以体育政策、体育立法和相关研究资料为基础，以我国体育立法实践为依托，提炼体育立法的中国特色与经验，探索体育立法的中国化道路。并在此基础上，进一步展望新时代中国体育立法的未来发展，坚定中国特色社会主义体育事业发展和体育法治建设的道路自信、理论自信、制度自信和文化自信。

1 中国特色体育立法的基本经验

1.1 坚持党的领导，将体育政策法治化

党的十八届四中全会指出：“把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。”坚持党对依法治体和体育立法工作的全面领导，是我国社会主义体育法治建设的根本要求。党中央、国务院历来高度重视体育工作，改革开放以来，先后颁布了《中共中央关于进一步发展体育运动的通知》（中发[1984]20号，简称“20号文件”）、《中共中央国务院关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》（中发[2002]8号，简称“8号文件”）、《中共中央国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》（中发[2007]7号，简称“7号文件”）等重要的体育政策性文件，为体育事业的发展指明了方向。“20号文件”提出了加快我国体育事业发展的指导思想、主要任务和工作措施，明确要求“各级党委要加强对体育工作的领导”，“全面贯彻党的路线、方针、政策”。“8号文件”提出加快体育事业全面发展，满足人民日益增长的体育文化需求，是党和政府以及全体人民的共同任务，明确了新时期体育事业发展的指导思想、工作方针和总体要求，强调要不断增强党在体育领域的号召力和凝聚力，切实加强对体育工作的组织领导，确保党的路线、方针、政策的贯彻落实，确保体育事业沿着中国先进文化的前进方向持续发展。“7号文件”，作为改革开放以来我国最高级别的有关青少年体育的文件，明确指出，青少年身心健康“是一个民族旺盛生命力的体现，是社会文明进步的标志，是国家综合实力的重要方面”。要深入贯彻党的教育方针，大力推进素质教育，培养中国特色社会主义事业的合格建设者和接班人，并明确了加强青少年体育工作的总体要求。

我国的体育立法是贯彻落实党的体育工作路线、方针和决策部署，将党的体育政策予以法治化的结果。如“20号文件”提出，“必须坚持普及与提高相结合的方针”，要求重视学校体育和少年儿童体育，努力提高人民健康水平。据此，《学校体育工作条例》第1条将“促进学生身心的健康成长”作为立法目的，并进一步在第3条学校体育工作基本任务中，规定了“增进学生身心健康、增强学生体质”，“提高学生运动技术水平、为国家培养体育后备人才”等内容，在第4条学校体育工作原则中规定，“应当坚持普及与提高相结合”。其后的《体育法》也将“坚持以开展全民健身活动为基础，实行普及与提高相结合”（第2条）作为体育工作方针予以规定。此外，在“国务院法制办关于《全民健身条例（草案）》的说明”中提到，“为了解决青少年身体素质持续下降的问题，2007年，中共中央、国务院发布了《关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》。奥运会后，群众健身热情高涨，积极参加各种全民健身活动”。《全民健身条例》将“从制度建设入手”，进一步“推动全民健身工作”。由此可见，“7号文件”对提高青少年身体素质的作用和在推动《全民健身条例》制定和出台中的积极影响。

坚持党的领导，将党对体育工作和体育事业发展的路线方针、政策精神、任务要求等通过立法予以落实，将党的主张通过法定程序成为国家意志，使党的体育政策法治化，是我国体育立法的一条基本经验。

1.2 坚持以人民为中心的体育立法理念

实现以人民为中心的体育立法理念，通过体育立法中保障公民体育权利，促进人民身体健康，提高全民族身体素质和生活质量。《体育法》第2条规定，“国家发展体育事业，开展群众性的体育活动，提高全民族身体素质”，并在第6章“保障条件”中对体育经费、资金、经营活动，公共体育设施建设、开放、保护，以及体育教育等方面做了进一步具体规定[3]。《全民健身条例》更是在第1条开宗明义，规定“保障公民在全民健身活动中的合法权益”，第4条第1款规定“公民有依法参加全民健身活动的权利”，这在我国立法中首次明确提出公民享有“健身活动的权利”。并在第4章“全民健身保障”中予以具体落实。此外，《公共文化体育设施条例》以“繁荣文化体育事业，满足人民群众开展文化体育活动的基本需求”（第1条）为宗旨，对公共文化体育设施的建设、管理、保护、利用等做了具体规定。

40年来，我国的体育立法坚持以人民为中心，以公民体育权利保障和人民健康、美好生活为目标，体现了“执政为民”“体育惠民”的执政理念，反映了中国特色社会主义的本质要求。

1.3 坚持与时俱进、改革创新

与时俱进、创新发展是改革开放最鲜明的时代特征，体育立法也充分体现了改革的要求。1984年，党的十二届三中全会通过的《关于经济体制改革的决定》，确定社会主义经济是“公有制基础上的有计划的商品经济”，1986年，国家体委发布了《关于体育体制改革的决定（草案）》。1992年，党的“十四大”正式确立“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”，1993年国家体委印发《关于深化体育改革的意见》，以及关于运动项目协会制、训练体制、竞赛体制、群众体育和体育市场等5个方面改革的附件，确定了以转变运行机制为核心，以“生活化、普遍化、社会化、科学化、产业化和法制化”为方向的体育改革发展之路，将实现由计划经济体制下的体育体制向与社会主义市场经济体制相适应的体育体制转变，作为20世纪90年代我国体育改革的总体目标。

1995年出台的《体育法》，正值国家推进社会主义市场经济，体育改革被提上日程之时，它在一定程度上确认了当时体育改革的成果。如在总则中提出“国家推进体育管理体制改革”，并对运动员转会、社会力量办体育、体育经营活动等具有改革性的内容做了规定。

为了适应体育发展和改革的需要，体育立法也随着社会情势的变迁和国家法律政策的调整，及时修改和废除。如2009和2016年，根据全国人大常委会《关于修改部分法律的决定》和《关于修改<中华人民共和国对外贸易法>等十二部法律的决定》，对《体育法》做了2次修改，分别删除了第47条和第32条。2013和2016年，根据国务院《关于废止和修改部分行政法规的决定》和《关于修改部分行政法规的决定》，对《全民健身条例》第32条做了2次修改。2017年，根据国务院《关于修改和废止部分行政法规的决定》，删除了《学校体育工作条例》第14条第2款。国家体育总局也分别于2007、2010、2014、2016和2018年5次修改和废止部分体育领域的部门规章。上述体育法律、法规、规章的修改和废除，适应了社会主义市场经济和社会发展的需要，体现了国家行政审批制度改革和深化体育体制机制改革的要求。

2002年，我国制定并实施了《奥林匹克标志保护条例》，对保障2008年北京奥运会的顺利举办发挥了重要作用。随着2022年北京冬奥会和冬残奥会申办成功，按照申办文件要求，需要将2022年北京冬奥会和冬残奥会的相关标志纳入保护范围进一步加强保护，并对通过制造与奥林匹克运动的虚假联系来牟利的隐性营销行为等进行规制，2018年国务院修订了《奥林匹克标志保护条例》。

我国体育立法随着改革开放的深入，与时俱进、创新发展。在改革开放的大背景下，既适应改革开放的内在要求，又为体育领域的改革开放保驾护航。

1.4 服务于依法行政、依法治体的法治需要

为了适应依法行政、依法治体，建设社会主义法治国家和全面推进依法治国的法治建设要求，我国体育立法以问题为导向，从体育事业发展和体育法治建设的需要出发，体现出“全方位推进与渐进性推进”相结合的特点[4]。

1995年《体育法》颁布实施后，面临着抓紧《体育法》的配套立法、建立和完善体育法规体系的任务[1]。为此，1996年国家体委发布《1996年—2000年体育立法规划》（简称《规划》）。该《规划》总揽体育法治建设全局，涵盖体育立法的主要领域，以期实现《体育法》的有效实施和体育法体系的建立。2001年北京申奥成功后，面临着诸多与奥运会相关的法律问题。为此，我们及时制定了《奥林匹克标志保护条例》《反兴奋剂条例》《北京奥运会及其筹备期间外国记者在华采访规定》《大型群众性活动安全管理条例》和《北京市志愿服务促进条例》等行政法规和地方性法规，从法律上保障了北京奥运会的成功举办，同时也对我国体育法治的完善起到了重要的推动作用。

中国特色社会主义进入了新时代，这对体育改革和体育法治建设提出了新的要求。为了深入贯彻落实党的“十九大”精神和全面推进依法治国重大战略，通过体育立法进一步推动政府体育行政管理职能转变，推进法治政府和服务型政府建设，2018年1月，《国家体育总局2018年度规章和规范性文件制定计划》发布，提出了28项规章和规范性文件制定、修改年度计划。

体育立法体现我国体育事业发展和依法治体的法治要求，在实体法不断完善的同时，也十分注意加强程序性立法，先后制定了《体育法规制定程序规定》（1999年）、《国家体育总局规章制定程序规定》（2005年）和《国家体育总局规章和规范性文件制定程序规定》（2017年）等，保证了体育立法的质量。

作为国家法律体系的一部分，体育立法服务于依法行政、依法治体的法治需要，在国家法治建设的推动下，基本实现了体育工作的制度化、规范化和法制化，体育领域依法行政初见成效，依法治体深入人心。

1.5 借鉴国外体育法治有益经验

各国的法律制度，基于本国历史文化传统和社会现实情况不断发展，也随着经济全球化趋势的增强而相互沟通、交流和借鉴。体育交流和体育运动的国际化，需要体育立法借鉴国外有益经验，吸收国外体育法制文明先进成果，使体育法律制度既符合中国国情和实际，又顺应当代世界体育发展和体育法制文明的时代潮流。

据统计，1979—2017年，在篇名有“体育法”字样的论文中，涉及外国体育法和比较体育法的研究论文占总比21.1%[5]，可见学者对国外体育法研究的重视和关注，以及国外体育法对我国体育法学研究的影响。我国《体育法》在总则中原则规定了“国家鼓励开展对外体育交往”。在反兴奋剂立法中，针对兴奋剂违规行为，《反兴奋剂条例》规定了3种，《反兴奋剂管理办法》（2014年）将其增加至11种。这其中大多是与《世界反兴奋剂条例》的规定相一致，借鉴了《世界反兴奋剂条例》的相关规定，但也有如“组织使用兴奋剂”行为，则是根据我国实际情况所做的规定[6]。《世界反兴奋剂条例》还规定了听证制度，并要求各反兴奋剂组织根据自己的实际情况制定具体的听证规则。为了与国际通行做法保持一致，国家体育总局制定了《兴奋剂违规行为听证规则（暂行）》，其中第1条就明确指出，本规则是根据《反兴奋剂条例》和国家体育总局的有关规定，参照《世界反兴奋剂条例》的有关条款制定的。

我国的体育立法立足本国国情，借鉴国外体育法治有益经验，使中国体育融于国际体育大家庭，并在扩大开放和体育强国建设中实现大国担当和国际体育话语权。

2 新时代体育立法的未来发展

2.1 体育立法推动和引领体育改革

2.1.1 体育立法适应和服务于体育改革 改革开放以来，我们采取“经验主义”和“工具主义”的立法理念和实践原则，来处理立法与改革的关系，使立法适应和服从于改革的需要。我国《体育法》也是在这样的立法理念下出台的。

考察我国《体育法》制定的背景可以看到，当时我国体育事业发展中面临诸多困难和问题，亟待通过制定一部体育法加以解决[7]。但由于社会主义市场经济体制确立不久，体育改革刚刚起航，对改革既要积极推进，又要稳妥有序[8]。所以，基于工具主义立法思想，国家需要通过制定《体育法》来解决我国体育事业发展过程中面临的困难和问题；而基于经验主义立法思想，在体育改革实践经验并不充分的情况下，《体育法》采取了“宜粗不宜细”的立法原则。如体育立法最重要的价值应当是维护和保障公平，但在公平价值方面体育立法是有缺失的。以《体育法》为例，《体育法》重视国家（政府）管理的责任，而对公民体育权利明显忽视；《体育法》责任条款不足和缺失，使公平价值的实现难以得到保证；《体育法》对竞技体育的重视，特别是对高水平竞技体育的重视，也反衬出其对学校体育、社会体育和体育社会团体的忽视[9]。《体育法》具有偏重管理效力的行政色彩，强调服务国家、社会和集体，竞技体育政治色彩浓厚，群众体育也往往被看作是国家对公民的福利，这实际上反映了体育立法是以体育管理的权力行使本身作为目的，还是将其作为实现体育权利的手段的问题[10]。

我们将体育立法作为体育改革和体育事业发展的工具和手段，强调法的重要性，这是一个历史的进步。但由于过度强调体育立法的政治统治功能，将其作为国家、政府、阶级、政策的工具的同时，对体育立法本身的精神理念和价值追求有所忽视，不利于树立体育法治的权威和人们对体育法治的信仰。同时，法律工具主义使《体育法》重视政府的权力忽视社会的权利，重视政府的管理忽视公民权利的保护。所以，我们要重新思考体育法治的价值定位，探索符合改革特点的体育立法规律，使体育立法既是体育改革的工具，又有其自身的独立性和规律，既服务和服从于体育改革的需要，又能反作用于体育改革，甚至引领体育改革。

2.1.2 体育立法推动和引领体育改革 立法既要适应改革的需要，又要推动和引领改革。在全面推进依法治国，建设社会主义法治国家的新时代，需要发挥立法的主动性和引导性，以立法引领改革，以改革促进立法。一方面，改革必须依法而行，“凡属重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行”[11]；另一方面，改革的经验与成果应当及时地以法律制度的形式固定下来。在一定意义上，立法与改革的关系反映了法律适应性与法律稳定性之间的关系。也就是说，法律要适应改革的变动性，才能释放法治的功能；改革要依循法律的稳定性，才能保障社会良性发展[12]。就体育领域而言，亟待通过立法推动体育管理体制机制的改革，促进体育产业的快速健康发展，保障体育领域各方利益主体的合法权益。

在新时期体育改革发展中，要更好地发挥党的十八届四中全会提出的“法治的引领和规范作用”。就需要将体育立法从适应改革提升到引领改革的高度，尊重体育发展规律，把握时代发展脉搏，加快体育立法步伐，提高体育立法质量，增强体育立法的前瞻性，为体育改革注入新的活力，为体育改革引领方向。

2.2 体育立法促进国家体育治理现代化

2.2.1 国家治理现代化的法治依赖 改革开放以来，我国社会治理最核心的问题就是使社会体制如何适应空前的社会变革所带来的大量社会问题，其中一些问题越来越具有深刻的结构性或体制性特征。有鉴于此，党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”。法治与国家治理息息相关。推进国家治理现代化，必然要求推进国家治理法治化，这是国家治理现代化题中应有之义。党的“十九大”报告指出，全面依法治国是国家治理的一场深刻革命；同时，“十九大”报告还就如何在国家治理中发挥法治的关键性作用提出了新认识、新论述。“国家治理现代化的过程也就是国家治理法治化的过程，法治化是国家治理现代化的必由之路。”[13]

2.2.2 体育立法对体育治理现代化的推动作用 体育治理体系和治理能力现代化，是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。过去的体育治理权力，集中于体育行政部门僵化的体育管理体制和治理模式，已无法适应社会转型所引发的经济、社会关系，利益格局重大结构变迁对体育的影响，无法适应体育市场化进程和体育事业发展的需要[14]。推动国家体育治理体系和治理能力的完善、创新及其有效实施，需要通过体育立法深化机构和体育行政体制改革，转变政府职能，理顺体育行政机关自身运作机制，构建政府与市场在体育管理上的双重关系，改革体育行政部门法治作为，维护各类主体体育权利，建立体育社会化法治机制，提升体育多元治理能力和水平，推进体育治理现代化进程[15-17]。

2.3 体育立法落实“健康中国”战略、促进“全民健康”

2.3.1 “健康中国”与“全民健康”“健康中国”，是新时期党的执政理念的重要内容和具体体现。“打造健康中国”，“推进健康中国建设”，体现了以人民为中心的发展思想，将人民健康放在优先发展的战略地位，把健康融入所有政策，全方位、全周期保障人民健康，努力实现人民健康美好的幸福生活。改革开放以来，人民生活水平得到了极大的提高，满足人民精神文化需求、提高全民族身体素质和生活质量、促进人的全面发展，成为新时期体育工作的着力点，也赋予了“全民健康”新的时代内涵。可以说，“全民健康”是我国体育事业发展的重要价值目标，是中国特色社会主义体育发展道路的根本任务与方向[18]。

2.3.2 落实“健康中国”战略、促进“全民健康”，是体育立法的重要任务 践行“健康中国”理念，实现“全民健康”的体育发展观，需要法治的保障。要进一步充分认识“健康中国”对体育工作和体育事业发展的新要求，以及体育于“全民健康”的重要意义。在新的历史起点上，统揽体育法治建设全局，通过《体育法》和《全民健身条例》的修改，落实“全民健身”战略，实现“全民健康”目标。在体育立法中，应当反映和体现国家健康战略，明确全民健身在实现全民健康中的战略定位，实现全民健身与全民健康的深度融合；充分保障公民体育权利，对未成年人、老年人、妇女和残疾人参加体育活动的权利给予特别保障，并为全民健身活动的开展和公民健身权利的实现创造条件；对国家公共体育服务做出制度安排，扶持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区体育事业的发展，实现体育公共服务均等化；加强体育产业相关立法，推动健身休闲和健康服务产业发展。“健康中国”对体育立法具有重要的指引作用，体育立法也将有力地推动和促进“全民健康”事业的发展和“健康中国”建设。

2.4 体育立法实现立法价值和功能的转变，建构体育法权利体系

2.4.1 体育立法回归体育本身，反映体育法价值 实现人的全面发展，是体育的内在价值，是体育本身所具有的“优异特性”，也是体育立法最高的价值追求[19]。体育内在价值，需要体育立法的功能价值予以实现，其核心即为“公平”的体育法价值观。体育立法要从强调法的统治功能向强调法的公平价值转变，在“公平”的价值理念下，保障公民参与体育的平等机会，并以公平的规则、公平的竞争、公平的参与、公平的救济，从而平等地实现体育参与者的体育权利。要改变重管理轻服务的理念，强调群众体育的重要性，强调体育在提高和增强人民健康方面的作用，强调体育文化的传承和体育精神的弘扬，强调促进体育事业与经济、社会、文化、生态建设的协调发展，强调体育在人的全面发展中的作用。

2.4.2 建构体育法权利体系，实现从义务本位到权利本位的转变 我国在体育领域立法中，往往通过对国家体育治理权力单向度的规定，来实现对体育秩序的规制和推动体育事业的发展，其中虽然不乏为了防止权力滥用而规定权力运行的程序保障措施，但对于体育权利主体抵御政府不当治理权力方面却疏于规定。如对体育竞争权、体育知识产权、体育市场经济平等权和公民体育发展权等都缺乏明确的法律界定和赋予。在《体育法》总则的9个条款中，有8条规定涉及体育管理，而只有1条关于“增强人民体质”的规定与公民体育权利有关，这显然是不合理的[9]。《体育法》立法价值取向倾向于义务为本位，偏重于国家和社会利益[20]。体育立法只有通过对公民体育权利的赋予和规定，强调权利本位在体育立法中的核心和主导地位[10]，才能使国家体育干预权的行使具有明确和现实的抵抗力量，实现权利制约权力，进而也有助于国家体育干预权力中的体育民主的实现；才能在公民体育权利竞合或者体育权利冲突情况下，有效地化解矛盾、解决冲突；才能建立多元化的体育纠纷解决机制，在公民体育权利受到侵害时，制裁违法，救济和保障权利[21-23]。

由于体育立法权利本位理念的缺失，使公民所应享有的广泛的体育权利未能通过体育立法予以确认和保护，没有构建起公民体育权利体系。新时代，我国社会主要矛盾的转化，使确立和保障公民的体育权利愈显重要。要以满足人民对美好生活的向往为目标，以保障公民体育权利的实现为核心，建构具有多样性与开放性的体育权利体系和体育权利救济体系，实现从义务本位到权利本位立法理念的转变，落实“国家尊重和保障人权”的宪法精神，促进人的全面发展。

3 结 语

总结和提炼改革开放40年来我国体育立法的基本经验，站在新的历史起点，展望我国体育立法的未来发展，迎接新时代中国体育改革的深入和体育法治建设的进一步完善，需要我们在全面推进依法治国的总体框架下，以法治国家建设为核心和指导；在“健康中国”战略背景下，以“全民健康”为重要目标任务；在体育治理现代化进程中，实现体育法治现代化；在全面深化改革的要求下，发挥体育立法对体育改革的引领、推动和保障作用；实现体育立法价值、功能的转变，反映体育自身规律，顺应体育发展潮流，建构体育法权利体系。