中国体育彩票产业职能重合行为的法律规制——基于俄罗斯《保护竞争法》的经验启示

段宏磊 ，杨 成 ，周东华

博彩既是现代市场经济背景下一类重要的经济产业，又是一项丰富公民文娱生活的娱乐活动。在中国，彩票堪称博彩产业最为成熟、发展最为完善的领域，福利彩票、体育彩票是其2大支柱，它们在繁荣公民文娱生活、促进经济发展的同时，也丰富了我国财政公益基金的筹集渠道。但是，中国彩票业近年来折射出的问题也是不容否认的，彩票经营中的公信力不足、市场秩序混乱和彩票公益金分配上的正当性缺失，被总结为中国彩票业的3大“顽疾”[1]。尤其是在2014—2016年间，中国彩票产业的数次审计结果都令人咂舌，审计出的问题包含虚报套取、违规采购、违规构建楼堂馆所和发放津补贴，一些地方还存在违规利用互联网销售彩票、彩票资金闲置等问题。迫于这种现状，2017年2月—3月，财政部、民政部和体育总局组成了联合督查组，专项督查彩票整顿工作[2]。中国彩票业的上述问题呼吁，一方面要对彩票业的经营体制进行改革；另一方面，则要加大对彩票业经营中违法行为的规制力度。

在中国彩票产业暴露出的上述问题中，福利彩票（简称福彩）与体育彩票（简称体彩）具有一定的共通性：对于2类彩票公益金的筹集、分配和具体适用情况，信息披露都过于简单笼统，公众监督乏力。不论是体彩公益金还是福彩公益金，其筹集均主要来源于社会公众购买彩票的支出，其分配归入国家财政统筹，具有高度的公共性，必须实施审慎的监管，有效控制其各种经营乱象，维护社会公共利益。但是，与福彩相比，体彩在彩票产业之外，更属于体育产业的重要组成部分。在国家体育总局制定的《体育产业发展“十三五”规划》（简称《规划》）中，体彩业属于体育产业发展的8大重点行业之一。《规划》明确要求，应“加快建立健全与彩票管理体制匹配的运营机制”，“加强公益金的使用管理绩效评价，不断提升体育彩票的社会形象”。为实现这一系列目标，如何从法律规制的角度研判中国体彩业的现状、问题与改进方案，就显得极具紧迫性。

近些年来，学界为我国体彩业的法律规制贡献了颇多建树。与这些过往研究相比，本文选取了一个容易受到忽视的研究视角来探讨体彩业的规制问题，即反垄断执法。本文认为，中国体彩业的基本经营体制呈现出“政企合一”“国家专营”等特点，这使其处于一个典型的行政垄断状态，进而催化出一系列体彩经营乱象乃至腐败问题。此类行政垄断现象在我国《反垄断法》中欠缺明文规定，但在境外的俄罗斯立法中，它被称为“职能重合行为”。根据俄罗斯《保护竞争法》第15条第3款的规定，明确禁止“联邦执行权力机构、俄罗斯联邦主体国家权力机构、其他权利机构和地方自治机构的职能与经营主体的职能重合”[3]。笔者认为，职能重合行为可以有效概括中国体彩业的经营体制，并能揭示导致中国体彩诸多乱象的根本原因。因此，有必要借鉴俄罗斯《保护竞争法》的相关立法经验，从中国反垄断法律制度系统修正和体彩业体制改革的角度，对体彩业的职能重合行为进行体系化的规制，扭转体彩业的经营乱象。

本文主要遵循如下研究思路：首先，将对中国体彩业职能重合行为的具体表现和危害进行分析；其次，则要对比中俄反垄断法律规制框架上的不同，探讨中国现行法律制度设计在治理体彩职能重合行为存在的障碍和缺陷；最后，则要借鉴俄罗斯经验，设计出一系列制度改进规划，推动未来我国体彩业职能重合行为的反垄断法规制，实现诸多体彩经营乱象的根本性治理。

1 中国体彩业职能重合行为的表现与危害

1.1 体彩业职能重合行为的具体表现

职能重合行为的典型特征是，公权力机关的管理性职能与经营主体的经营性职能相重合，相关主体既负责特定产业的生产、销售活动，又承担对该产业的行政监管，集“运动员”与“裁判员”于一身，这便导致其在日常经营活动中，可以借助监管性职能的强制力为其攫取不正当的经营利润。如该主体出售的某项产品按照市场价格应定价为10元左右，但可以通过价格管制的形式，强制性地将该产品的定价升至20元，如此便能攫取超出市场比例的利润，巩固其市场优势地位。中国的《反垄断法》虽然并未规定职能重合行为，但在现实中，我们对此类行为并不陌生，它在中国的日常生活中经常被冠以“政企合一”的通俗称呼。政企合一的经营体制有3大特征：（1）在经营体制上，存在职能重合行为的产业通常实行专营专卖制度，由某一个或某几个机构垄断经营；（2）在内部组织形态上，该类产业的机构遵循“一个机构，一套人马，两块牌子”，同时担任经营者与监管者双重身份；（3）在外在表现上，这类产业的机构由于市场经济体制改革步伐的缓慢，并未进行企业化改制，仍然以事业单位，甚至行政机构的形式存在，却十足承担着企业化的经营性职能。国外有学者将中国部分产业这种“政企合一”的经营体制称为“行政性公司”（administrative company），认为这种机构“既有权力进行产业监管，本身又能参与产业经营。这种行政性公司的存在是政府改革未能与中国的经济改革跟上步伐所造成的”[4]。

表面上看来，我国的体彩业经营体制并不符合“政企合一”的结构。根据《彩票管理条例》第5条的规定，从中央到地方各级财政部门、公安机关、工商行政管理机关和体育行政部门均对体彩享有一定的监管职权。在这当中，各级公安机关和工商行政管理机关仅负责“在各自的职责范围内，依法查处非法彩票，维护彩票市场秩序”，并不是真正意义上的主管部门，仅是监管职权的参与者。实际监管职权交由各级财政部门和体育行政部门执行。在实践中，从中央到地方，2大机构主要遵循着如下监管分工：各级体育总局下设体彩管理中心实际负责体彩的经营与控制，体彩管理中心既负责体彩的发行和运营，又负责《彩票管理条例》第5条规定的所谓“管理工作”，呈现出典型的“政企合一”色彩；体彩管理中心表面上属于事业单位，但却十足承担着体彩的经营性职能，具有与企业相类似的逐利性目的。而各级财政部门的监管职权，在现实中则被高度虚化，实际只承担核拨体彩业务费、审批体彩品种和执行体彩公益金分配政策等简洁性的职能。

中国体彩的实际运行过程其实可以分为5个阶段：（1）财政部门核拨业务费，审批体彩品种；（2）体彩管理中心发行体彩；（3）体彩管理中心组织具体的体彩销售；（4）销售结束后，体彩管理中心按照法定程序组织体彩开奖、兑奖过程；（5）体彩每年度销售活动结束后，财政部门执行具体的彩票公益金分配政策，将彩票公益金专项用于体育公益事业。之所以说各级财政部门的监管权被虚化，是因为《彩票管理条例》所赋予的财政部门监管职权并不是这5个阶段的全程监管，而只是体现为事前与事后监管，即第1阶段和第5阶段的监管，财政部门一方面在事前对体彩品种进行审批、确定彩票资金的构成比例、核拨相关体彩业务费；另一方面，则在事后负责统筹安排财政公益金的分配政策。而在体彩的具体发行、销售、中奖、兑奖整体过程中，《彩票管理条例》并没有赋予财政部门具体监管职权，而是交由体育总局下设的体彩管理中心进行自我控制，民政部下设的福彩发行管理中心也是相类似的体制[5]。实践中，体彩管理中心的上级组织——国家体育总局及其地方各级机构，也没有对其开展实际性的监督工作，主要以体彩管理中心自律为主，毕竟体彩管理中心所负责的体彩发行销售问题与一般性的体育产业不同，体育总局的监督能力并不充分。

换言之，表面上看来，中国体彩是各级财政部门监管、各级体彩管理中心经营，但实际上是各级财政部门负责十分薄弱的间接监管，各级体彩管理中心统一实施经营职权和直接监管职权，主管体彩业的国家体育总局进行了高度的权力下放，并不实际参与监管。体彩的实际经营权和监管权高度集中于各级体彩管理中心，构成典型的“政企合一”，符合职能重合行为的基本特征。

1.2 体彩业职能重合行为的负面影响

体彩业的职能重合行为，是造成中国诸多体彩乱象的根本性原因所在。产业组织经济学认为，市场结构、市场行为和市场绩效3要素之间存在密切的相互联系，如果某一个产业的市场竞争结构存在缺陷，它将一定程度上影响市场行为和市场绩效，进而恶化整体竞争秩序[6]。这极为符合当前体彩市场的现实状况，在“政企合一”的职能重合行为之下，中国彩票业的现行体制赋予福彩发行管理中心和体彩管理中心“双寡头”垄断格局，市场竞争程度不足[7]。而且，与一般的寡头垄断状态不同的是，中国彩票业的2大经营主体还豁免了潜在市场进入者的威胁，即由于实施彩票国家专营制度，除福彩发行管理中心和体彩管理中心以外的其他经营者是不能从事彩票发行活动的，2大发行主体不具备其垄断地位遭受潜在竞争者挑战的余地，市场竞争结构高度稳固。正是由于这种职能重合行为对竞争结构的塑造，催化出了体彩业一系列的经营乱象，主要体现在以下2个方面。

（1）体彩经营和监管过程缺乏外部干预机制，体彩管理中心怠于完善内部组织和行为，诱发监管漏洞，导致一系列侵犯彩民权益的违法犯罪行为难以得到有效制止。如“武汉4.20体彩案”，犯罪分子相继攀爬翻越当地体彩管理中心后院的铁栅栏、暖气管道和存放摇奖用彩球的窗户，再将部分彩球进行替换，这一整套作案手法折射出了体彩监管的重大漏洞[8]。再如我国互联网体彩销售，作为一种借助新媒介推广体彩经营的方式，它一度被视为有效提高体彩发行量、促进体彩公益事业发展的有效手段，但是，由于现有监管结构难以抑制体彩销售互联网化之后的一系列欺诈销售、诱惑成瘾、地下博彩等问题，财政部不得不反复“叫停”互联网体彩。从2007年底开始，中国的互联网体彩已经经历了6次叫停和重启的过程，使我国的互联网体彩销售进入了“紧缩-宽松-紧缩-宽松-紧缩”的怪圈[9]。

（2）体彩经营收益发生了从社会福利向部门福利的转移，体彩部门利益一定程度上取代了社会公共利益。彩票资金由彩票发行费、彩票奖金和彩票公益金构成，彩票发行费构成发行彩票的基本成本来源，彩票奖金用来支付中奖金额，而彩票公益金用于社会福利事业，3类资金的具体比例能够实际影响彩票在筹集财政公益收入和推动公共福祉上的作用。《彩票管理条例》第28条规定，各彩票品种中彩票资金的具体构成比例由财政部门决定。但在实践中，由于财政部门并不了解体彩业务，对彩票资金构成比例的规定经常需要根据体彩管理中心的相关信息披露来确定。但在政企一体式的经营体制下，体彩管理中心披露的有关信息缺乏有效监管，长此以往，就发生了“福利转移”现象：通过提高发行费比例、降低公益金比例的形式，使体彩收益从公众财政福利转化为体彩部门福利[10]。这也就不难解释，在多次体彩审计中发现的问题，如在2014年发现河南体彩管理中心以考察名义套用体彩发行费，组织单位职工旅游。除此之外，诸如虚报套取、违规采购、违规构建楼堂馆所和发放津补贴等福利转移行为，则更是不胜枚举。

2 中俄职能重合行为反垄断法规制的比较与反思

2.1 基本立法状况的对比与反思

从国际立法经验来看，《反垄断法》主要规制“经济垄断”，即经营者实施的限制竞争行为，而对于公权力机关实施的“行政垄断”，不同国家的规制态度则有所不同。一般来说，在欧美日等发达国家，由于这些国家已经形成了健全的市场经济体制，政府不正当干预市场竞争行为的发生频率较低，所以在这些国家，反垄断立法一般不对行政垄断现象进行重点关注。但在发展中国家或经济转轨国家，成熟的市场经济体制尚未建立，政府仍有对竞争进行不正当干预的冲动，就有必要通过专门规定反行政垄断条款的形式，实现对这一类严重损害市场竞争的行为进行专门规定[11]。在这一方面，中国跟俄国的基本国情非常相近，在二者的反垄断立法中，也均存在对反行政垄断的专章系统性规定，只不过使用的称呼有所不同[12]。俄罗斯《保护竞争法》第3章规定，禁止俄罗斯联邦执行权力机构、俄罗斯联邦主体国家权力机构、地方自治机构和其他履行上述机构职能的机构或组织，以及国家预算外基金和俄罗斯联邦中央银行限制竞争的法规、行为（不作为）、协议和协同行为；而中国《反垄断法》第5章的表述则更为简练，即“滥用行政权力排除、限制竞争”。但从本质上来说，二者都是反行政垄断的专章规定。

但是，中俄两国对行政垄断具体行为表现的界定却表现出了不同，俄罗斯《保护竞争法》第3章所规定的违法行为类型明显多于中国反行政垄断的相关规定，建立起了更为周延的规制体系[13]。而中国《反垄断法》第5章却明显遗漏了一些违法行为，这尤其体现在行政垄断与经济垄断竞合的场合。尽管从立法上来看，中俄两国的反垄断立法都倾向于将垄断行为区分为经济垄断和行政垄断2类，但是，现实中的2类行为并非泾渭分明。当2类垄断行为的主体在具备一定意思联络的情况下共同实施违法行为时，就发生了经济垄断与行政垄断的竞合。这可能有4类情形：（1）行政主体与经营主体达成合谋，这可称为联合垄断行为；（2）行政主体同意或默许经营主体实施垄断行为，或对其管辖产业中经营主体实施的垄断行为怠于查处，这可称为默示垄断行为；（3）行政主体强迫经营主体实施垄断行为，这可称为强制垄断行为；（4）行政主体与经营主体身份完全重合在一起，在政企合一的体制下实施垄断行为，即职能重合行为。

对于上述4类竞合情形，中俄立法的侧重点有所不同。俄罗斯《保护竞争法》第16条和第15条第3款分别明文禁止了第1类和第4类，即联合垄断行为与职能重合行为[3]。而中国《反垄断法》仅规定了第3类的强制垄断行为，该法第36条规定：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，强制经营者从事本法规定的垄断行为”。从行为表现来看，强制垄断行为并不是真正意义上的行政垄断与经济垄断竞合行为，因为它体现为行政主体强迫经营主体实施违法行为，后者更像是一个受害者而非违法行为的实施者。从中国现实状况来看，比起强制垄断行为，联合垄断、默示垄断以及职能重合行为的发生概率也都明显更高。这是因为，中国当前的经济体制中存在着数量庞大的产业主管机关建制，以及以国有经济为主体的经济结构，这使中国很多产业的政企界限并不明朗，经营者先是决定从事某种垄断行为，然后取得主管机关的“授意”后实施之，甚至直接在主管机关的主持下实施行为，这种独特的中国式垄断并不罕见。如果此时的经营主体又是国有企业，那么二者达成这种默契的可能就更大，行为的潜在限制竞争效果也就更强[14]。而体彩业的职能重合行为实际上是此类行为最极端化的状态，它已经到了经营主体与行政主体完全融合的状态。

中国《反垄断法》不但对职能重合行为欠缺规定，反而还在第7条中规定“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护”，这便相当于正面确立了若干高度政企一体化的产业经营体制的合法地位。据此规定，不但体彩产业的行政垄断难以改革，与体彩经营状况极度类似的福彩、烟草、食盐、铁路等产业中的职能重合行为也一样难以撼动。以食盐体制改革为例，过去15年经历了6次失败，到了2017年初，《盐业体制改革方案》正式实施，但其具体实践状况表明，改革过程依然遭遇阻碍，难以推行[15]。

2.2 反行政垄断执法状况的对比与反思

后退一步，即使中国《反垄断法》取消了第7条的相关规定，并在反行政垄断规定中明确增加了职能重合行为的有关条款，那么能否实现对此类行为的有效规制？笔者仍持悲观态度，因为中国目前的反垄断执法体制难以撼动此类违法行为。根据《反垄断法》第51条第1款的规定，对于行政垄断行为的查处方式是“由上级机关责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议”。换言之，反垄断主管机构不具备对行政垄断的直接执法权，而仅具有对上级机关作出处理建议的权力。而对做出违法行为的上级机关来说，它平时并不主要负责反垄断执法问题，不具备专业能力；而且，上级机关经常与下级存在基于部门利益所带来的亲密关系，“护犊子”的心态将很可能排斥其做出真正刚性的处罚行为；而立法所确立的对行政垄断的处罚无非是停止违法行为和给予行政主体内部的处分，既不见对民事责任和行政责任的追究，又不见在达到刑事违法标准时对刑事责任的援引，这种过于弱化的法律责任体系不利于形成有效威慑。

在这方面，俄罗斯的反行政垄断执法体制很值得借鉴。（1）在执法主体上，俄罗斯反垄断署具备独立、统一和权威的反垄断执法职权，它有权直接对实施行政垄断的主体开展执法。俄罗斯反垄断署曾经对俄罗斯联邦国防部、联邦海关总署这些实权部门开展过执法，甚至还超越行政主体的范围，对地方立法机关展开过调查。2009年4月，俄罗斯反垄断署对麦罗沃州人民代表会议制定的州法律《禁止收购废旧有色金属》的立案调查中，反垄断署判定该法限制企业经营活动，由于事后人民代表会议主动撤销了该项立法，反垄断署的调查即决定终止。这在中国现行执法体制中是难以想象的事情。（2）在执法方式上，俄罗斯反垄断署除了开展传统的行政执法外，还有权对政府的市场经济政策开展“竞争评估（competition assessment）”，即通过对若干政府管制决策进行审查，取消或修正其中具有限制竞争效果的规定[16]。俄罗斯《保护竞争法》第23条规定，反垄断署有权“按照规定的程序，对专项市场保护措施、反倾销措施和补贴措施可能造成的结果，以及对调整海关进出口税率对俄罗斯商品市场竞争造成的后果提供结论性意见”[3]。职能重合行为，即是典型的“专项市场保护措施”，依此规定，如果在俄罗斯市场上出现了如中国体彩业现状的经济保护政策，反垄断署可以通过竞争评估的形式促成相应行为的修正。

在上述刚性的职能重合行为执法框架下，俄罗斯博彩行业的竞争环境良好，多家公司经营不同玩法的彩票，市场竞争状况充分。从2014年开始，为了突出博彩业在推动社会公益事业上的作用，限制私人博彩业的负面影响，俄罗斯开始禁止私营博彩，通过国有化的形式运营，私人公司只能通过外包等手段参与彩票产品和彩票服务的广告宣传等工作[17]。但是，这种“国有化”与中国政企一体式的专营体制完全不同，而是通过赋予国有企业特许经营权的形式经营彩票，俄罗斯财政部门和体育部门对其经营过程实施全程监管，监管者与经营者的身份是分开的，监管过程刚性而有效。

对比中俄反垄断立法和执法体制上的差别，不难发现我国在体彩职能重合行为上规制乏力的原因：（1）反垄断法》不但欠缺对职能重合行为违法的直接规定，甚至还通过第7条的规定确立了此类行为的合法基础；（2）中国的反垄断执法体制又无权对行政垄断行为直接开启执法，进一步导致此类行为难以得到撼动。

3 中国体彩职能重合行为的法律规制路径建构

职能重合行为既是一项典型的行政垄断行为，又是一个艰深的体制性问题，对它的治理不仅仅是一个行政执法的过程，更需要对其背后的体制基础进行改革。因此，对于中国体彩业职能重合行为的法律规制，要建立起一个“内外兼治”的基本框架：（1）要修改我国《反垄断法》的相关规定，为职能重合行为确立法律规制依据，并修正反垄断执法体制，提高行政垄断行为的执法效果，为体彩业职能重合行为的规制建立一个有效的外部控制框架；（2）从产业内部推进中国体彩经营体制改革，改变其政企合一的基本经营结构，实现体彩业经营者身份与监管者身份的分离。通过内外2种法律规制路径的有效构建，真正促进职能重合行为的根治，改善我国体彩业的竞争环境。

3.1 外部控制机制：反行政垄断立法与执法的改进

在反行政垄断立法方面，要对我国《反垄断法》第5章中行政垄断的相关规定进行修正，明确将职能重合行为纳入规制范畴。具体来说，是要把现实中行政主体和经营主体可能存在的几类共同限制竞争行为均明确规定，而不是只规制强制垄断行为，还应包括默示垄断、联合垄断和职能混同行为。除此之外，应当废除我国《反垄断法》第7条对特殊产业的保护性规定，为体彩产业的体制改革留出法律空间。在反行政垄断执法方面，则要进行以下2个方面的改革。

（1）对我国的反垄断执法机构按照独立、统一、权威和高效的基本原则进行重新建构。目前，我国将反垄断执法机构配置给3个行政主体：商务部下设反垄断局，负责经营者集中执法；发改委下设价格监督检查司，负责与价格相关的垄断协议和滥用市场支配地位行为的执法；工商局下设反垄断与反不正当竞争执法局，负责不涉及价格的垄断协议和滥用市场支配地位的执法。除此之外，还在国务院下设反垄断委员会，作为3大执法主体的议事协调机构。这种分散化的执法结构容易造成职权冲突，而且，3大执法机构都是国务院部委下设的局级单位，级别过低，不利于在执法过程中抗拒外部干预力量。建议将商务部反垄断局、发改委价格监督检查司和工商局反垄断与反不正当竞争执法局中，与反垄断执法有关的编制、人员、职责抽离，统一并入国务院反垄断委员会，将反垄断委员会打造成一个独立、统一、权威、高效的正部级反垄断执法机构。

（2）对反垄断执法机构的行政执法职权进行改造。一方面，要改变《反垄断法》所规定的上级机关责令改正式的执法机制，规定反垄断执法机构有权直接对做出职能重合行为的行政主体开展执法，追究其法律责任；另一方面，也要积极探索传统执法形式之外的新型执法机制，即要赋予反垄断执法机构“竞争评估”职权，即有权对政府的经济决策开展评估，对这当中具有不合理限制竞争效果制度设计进行清理或修正。在这方面，我国已经展现出若干制度萌芽。2016年6月14日，国务院正式公开发布了国发[2016]34号《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，该意见明确规定：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（统称政策制定机关）制定市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施，应当进行公平竞争审查”。这与俄罗斯的竞争评估职权在实质上并无本质区别，但是按照《意见》的设计，目前的公平竞争审查制度主要是由各行政主体开展的自我审查，未来应当将这一职权交由更为专业的反垄断执法机构实施，以加强审查过程的约束力。在这一前提下，中国的反垄断执法机构，即可对体彩经营体制开展竞争评估，促成其政企合一体制的改革。

3.2 内部改革机制：中国体彩业经营体制的重构

放眼全球，彩票经营模式主要可以分为3种：（1）强调国家控制的政府机构直接运营型，这种经营模式的极端情况便是彩票监管权与经营权高度合一，出现职能重合现象；（2）准政府专卖模式，即成立国有企业对彩票进行专营，政府部门则对其经营活动进行监管；（3）特许经营权模式，即政府特许私营企业经营彩票[18]。按照监管权与经营权分离的程度或彩票产业市场竞争的强度，这3种经营模式依次递增，但这3种经营模式的政府控制力度依次递减，竞争程度越强，也意味着国家对彩票产业的管理成本越高。因此，第2种的准政府专卖模式，由于能有效平衡政府控制程度和市场竞争强度，成为国际上的主流模式，德国、法国、意大利、加拿大和美国部分州均选择此类经营体制。

中国目前属于政府机构直接运营型，且属于该种类型中监管权与经营权高度统一的一类。未来，中国体彩的经营体制应当实现监管职能和经营职能的分离，向准政府专卖模式过渡。一方面，应当将体彩管理中心承担的体彩发行、销售、开奖、兑奖过程的监管职权抽离，并入财政部负责体彩事前与事后监管的机构当中，与之相类似地，福彩发行管理中心也应当做类似的改革。在财政部下设一个专司彩票监管的独立规制机构，统一负责体彩与福彩的监管，将彩票行业的经营者身份与监管者身份彻底分开。另一方面，对体彩管理中心进行企业化改造，将其从体育总局下属的事业单位建制中抽离出来，成立一个纯经营主体身份的“中国体育彩票总公司”。该公司在性质上属于公益类国有企业，其内部组织形式依照《全民所有制工业企业法》，而非《公司法》进行运作，即不以营利为目的，而是承担有一定的社会责任，保证体彩经营在筹集和分配财政福利性资金上的重要功能，福彩发行管理中心也可以考虑进行同样形式的改革[19]。为了能进一步活跃彩票行业的竞争格局，未来还可以考虑成立体彩和福彩之外的其他彩票企业，既能促进其有效竞争，又能提高彩票公益金的筹集力度。

事实上，上述改革建议并非新奇观点，其在国内外都有成功先例可循。在国外，新加坡从20世纪50—80年代之间的彩票经营体制改革便是此种模式，最终实现了由“社会福利服务彩票委员会”这种政企一体式的结构，向“新加坡博彩有限公司”这种纯经营者身份的改革[20]。在国内，早在1999年，财政部即曾经提出过成立企业性质的彩票发行机构，但最后由于改革阻力太大未果[21]。另外，在与体彩业经营体制相类似的铁路产业中，我国前几年刚刚完成了相类似的体制改革。2013年以前，中国的铁道部也是职能重合的，它统一负责铁路产业的经营与监管，十八届三中全会后，铁道部裁撤，在交通部下设国家铁路局作为铁路产业的监管机构，成立按照《全民所有制工业企业法》运营的中国铁路总公司，作为铁路产业的经营主体。这些不胜枚举的例子均说明，我国体彩产业进行监管者与经营者身份的剥离，重建体彩经营体制的改革，既是必要的，也是可行的[22]。

4 结语

“竞争是我们自由社会的基石。”[23]任何一个产业经营体制都需要以促进其有效竞争为目标进行设计，体彩产业也不例外。本文选择职能重合这一类特殊的行政垄断行为切入，对中国体彩业“政企合一”的经营体制及其危害进行深入分析，并结合俄罗斯《保护竞争法》的相关制度经验，为未来我国体彩业职能重合行为的法律规制体系进行初步设计。希望本研究能够有效促进中国体彩业经营体制和竞争环境的改善，进而对体彩的经营乱象实现有效治理，进一步促进体彩在繁荣体育产业、丰富公民文娱生活和推进公众福祉等方面发挥作用。