区块链背景下政府治理与审计模式研究

杨明 郑晨光

【摘 要】 通过对区块链整体情况进行简要介绍，分析了政府治理与审计存在的机遇和挑战，在此基础上提出基于区块链背景的信用模式，并且通过在政府治理、会计和审计中的实际应用场景研究，将会对政府办公自动化、居民身份认证、政府信息公开、信用体系建立、政府信息安全、市场监督、标准化+服务、审计信息化等领域的发展带来深远的影响，并对未来区块链应用的发展趋势和治理对策提出具体的建议。

【关键词】 区块链； 政府治理； 政府审计； 审计信息化

【中图分类号】 F233；TP311 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2018）17-0157-04

一、引言

随着信息技术和通信技术的快速发展，互联网和物联网也快速发展起来，政府部门也日益地增加技术的应用和融合，如电子政务、大数据应用等。2008年，一个名为“中本聪”的提出和创造了比特币，近年来，以区块链为底层技术的比特币闯入人们的视线。区块链的本质是一种互联网数据库技术和体系，也称作分布式账本系统[1]，主要通过点对点的通讯应用，把需要存储的文件分成不同的块并存储在不同的终端上，当使用时可以从每个点进行调用后组合成完整的文件。当组织或个人完成交易时，这些交易记录就会以区块的形式存储在数据库或账本中，每个组织和个人又都不全部掌握所有账务，当账本中加入新的条目时就会验证所有账本中的关联项目，这些条目组成了区块，区块组成在一起就成了区块链。

这种去中心化和公开透明的方式引起了诸多行业的关注。美国、中国、英国等国家已经开始研究“区块链+政府”。2016年10月18日，在区块链技术和产业发展论坛上发布了《中国区块链技术和应用发展白皮书（2016）》，对我国区块链标准化和发展路径进行了探讨。目前区块链总体主要分为1.0、2.0、3.0三个版本，1.0主要为可编程货币的应用，2.0主要为可编程金融的应用，3.0主要为可编程社会的应用，通过区块链重塑政府治理、会计与审计，将是公共管理领域的有效创新，将进一步提升政府的公信力、透明度和工作效率。

二、政府治理和审计存在的机遇和挑战

近年来，人工智能、社交网站、RFID、语义网、云计算等技术或理念风驰电掣一般闯入我们的工作和生活。数据开放、软件开源、普适计算、智慧地球等新概念令人眼花缭乱，从大数据到互联网再到区块链，通过信息交换、功效联动等方式[2]，先进的信息技术、网络技术、网络时空观、数据挖掘、系统集成以及多媒体等多种学科理论和技术改变了政府的内外部环境，对政府的治理和审计的职能和模式产生了一定影响，刺激了政府治理和审计理论的变革和创新[3]。

由于政府部门与其他的组织之间存在着错综复杂的联系，大量有价值的信息和数据又主要掌握在政府部门，并且由于法律要求和信息安全保护，很多信息不能直接进行公开。同时由于政府审计组织的模式受到技术能力、审计工具和流程的种种限制，更多采用了单兵审计的模式，各审计工作组之间缺乏相对统一的协作平台，同时由于被审计单位会计信息化和审计信息化程度的参差不齐，缺少相对的统一接口标准，极大降低了审计效率。同时随着技术快速的发展，传统审计人员的技术能力水平有限，懂审计的不懂技术，懂技术的不懂审计的问题大量存在，缺乏复合型的人才，不能及时满足时代的发展要求，对审计产生了很大影响，比如发达国家已经将政府绩效审计作为审计的重中之重，而我国的政府审计更多的偏重于财务收支平衡的合法合规性及经济效益审计，而没有将绩效审计作为审计的重点，缺乏对绩效审计的观念和意识，缺乏能够掌握大数据技术同时通过大数据的查询、分析、处理、深度挖掘和预测分析的复合型人才。另一方面我國的传统会计系统中，账务相对集中，一旦账务发生更新，尤其是政府架构层级多的调整起来周期长，效率较低，不能快速的实现会计信息化和审计信息化的信息一致性。上述问题只是政府治理、会计和审计中面临的主要问题，还有很多诸如资金投入不到位、地区发展不平衡等问题，都对政府的治理和创新产生了极大的影响和挑战[4]。

三、区块链+互联网+大数据重塑政府治理与审计模式

通过区块链技术在政府治理、会计和审计中的实际应用，将在政府办公自动化、居民身份认证、政府信息公开、信用体系建立、政府信息安全、市场监督、标准化+服务、审计信息化等领域带来深远的影响，使政府治理更加对等化、扁平化、智能化、安全化和合规化。如图1所示。下面重点对如下四个领域进行分析。

（一）政府办公自动化

随着区块链技术的应用，政府办公自动化程度将越来越高，由于去中心化的特征，将使政府组织更加扁平化，减少更多的审批环节和审批层级，如政府近些年将工商登记、社保服务等统一纳入到行政服务大厅，节省了申请人的申请和审批时间，但是仍然存在着部分区域和部门的工作因为层级限制等原因没有统一纳入到整体的服务大厅中，存在着政府之间的信息不对称、沟通协调不一致、服务延缓等问题。但是如果能有效地使用区块链技术，将所有的服务定为点对点端的服务，互相制约和关联，将可以在短时间内实现跨层级、跨地域、跨部门之间的快速沟通和决策，极大提高政府服务的及时性、真实性和可靠性，实现资源的统一和优化，加快电子政务的发展，同时所有的审批流程和内容将记录于“业务大账本中”，随时可以进行审计追溯。

（二）公民身份认证

随着信息化的快速发展，越来越多的行业采用了实名认证机制，如出行、餐饮、学习、就医、养老等。由于移动互联网的快速发展，涌现出了大量的移动服务平台，但是很多消费者对信息安全的认知不足，很难逃过钓鱼、勒索等网站的骗术，造成身份认证机制缺失，从而造成被骗带来了不必要的财产和精神损失。但如果能够将区块链应用与所有的平台准入机制相结合，这样就可以真正意义上实现身份认证，如采用多种身份因素共同认证的方式，将公民身份证号码、姓名、工作单位、家人信息、医院档案等进行高度关联和验证，那么这些信息将更加可靠，并且在这些数据中加入哈希函数等加密处理措施，极大保障了数据的可靠性和不可篡改性，形成了自认证的体系。这些数据通过自我更新和完善进入数据库后，每次使用时可以直接调用，作为身份的重要凭证依据，避免了各政府部门及行业应用部门之前的重复提交、复核和审批，极大提高了各方的效率和便利性。

（三）市场监督

随着国家市场监督管理部门的成立以及行政审批的简化，降低了政府办公成本，同时提高了各个行业的监督透明度，比如这些年食品安全事件层出不穷，食品药品监督部门加大了整体的监管力度，为食品药品建立唯一电子身份编码并进行统一管理，在出现问题时可以随时追溯。在这样的基础上，如果使用了区块链技术，将可以实现编码的高度关联，难以篡改，并可以随时查询和追溯。与此同时，随着互联网软件侵权事件的增多，越来越多的软件企业申请软件著作权和专利以保护自己的知识产权，如果这些知识产权管理平台结合区块链进行应用，在出现知识产权的侵权行为时，系统可以第一时间通知权利人和侵权人及监管方，通过系统锁定等多种方式及时阻止和处理，降低各方风险。

（四）审计信息化

传统的审计使用手工的方式对会计信息的真实性、完整性、合规性等进行核验，随着信息技术的不断发展，政府审计也从传统的手工转变成计算机辅助审计与IT审计，目前我国已经逐步进入了大数据审计时代。但是由于审计职能、人员能力、技术工具、资金预算、会计信息化等方面的诸多限制，很难实现对所有数据的关联性审计和追溯、难以和金融行业的审计综合能力进行比较，因此存在着一定程度的审计风险。随着区块链技术与审计信息化的综合应用，将能极大提高远程审计和现场审计的效率性、真实性、完整性和可靠性。区块链的设计基础是验证比特币的交易真伪，防止比特币的会计记录造假，这与审计的鉴证职能高度一致。区块链通过加密及建立副本的原则，使得记录难以篡改，通过与时间戳的结合，建立了庞大的可追溯的网络账本系统，可以对账本整体进行审计，保障了数据的完整性，提高了审计效率，降低了审计风险。

四、未来区块链应用的发展趋势和治理对策

虽然区块链与行业的实际应用结合将改变行业的整个格局及生态，但都是它自身还在动态的发展和完善中，无论是理论还是技术存在很多的问题，就政府的本身属性而言，涉及很多保密信息，需要根据保密等级进行分级分类对外开放，因此在需要在政府治理过程中使用私有链和公有链相结合的方式。另外，由于现有的区块链技术的应用普遍存在耗能大，效率低等问题，同时存在安全性的问题，这些都需要通过不断地完善底层技术和治理结构，才能优化区块链技术和管理的问题，并且区块链技术的应用要结合具体场景进行不断完善。在此，本文提出一种发展机制框架，通过PDCA的自我循环，实现区块链螺旋式发展，框架的正面为治理要素，顶面为促成因素，侧面为评价要素，通过三维立体的方式，推进政府治理和审计，如图2所示。

（一）治理要素

1.顶层设计

随着近些年的发展，我国在信息技术和通信技术领域国际标准的引领和贡献度越来越高，先后出台了《网络安全法》《国家标准化体系建设发展规划（2016—2020）》《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》《促进大数据发展行动纲要》《国家网络空间安全战略》等法律法规指导文件。政府在区块链技术、标准及国家安全等方面和发达国家相比，关注度和科研投入越来越大。在这样的背景之下，将会推动政府的技术基础设施、组织架构、审计模式等的变革，因此应将区块链纳入国家重要战略并逐步应用到国家支柱性的金融、能源以及民生等重要领域，加强顶层设计，为区块链的底层技术和行业应用奠定良好基础，为政府治理和审计创造新环境，带来新机遇。

2.组织保障

区块链的发展对政府的层级制和内部结构必然会带来较大的影响和冲击，挑战了政府的权威和职能模式，因此区块链应用于政府领域必然需要强大的组织保障，需要从上至下的支持，建立专门的管理组织和研究平台，通过平台协调政府内外部资源，通过课题研究、理念宣导、模拟实验室等多种激励和创新机制鼓励和推动技术及应用的结合，立治有体，施治有序。同时加强对行业发展的监管，尤其是公民数据隐私保护和信息安全的政策法规、做好风险评估，未雨绸缪。

3.标准引领

2016年9月，ISO成立了区块链和分布式账本技术的技术委员会ISO/TC 307。中国、英国、美国、澳大利亚、日本、德国等国家都在区块链国际标准化方面做了很多工作，目前国际和国内尚未有统一的标准。如我国在《中国区块链技术和应用发展白皮书（2016）》中提出标准框架，从过程和方法、可信和互操作性、信息安全等方面进行考虑。德国强调区块链在工业领域标准化的重要性。加拿大提议成立安全、隐私和信任顾问组。因此，我国政府部门应在标准化方面加强引领，积极参与和推进国际标准化，并提出治理主张和政策原则，抢占未来区块链领域的主导地位。

4.联盟促进

美英等國在区块链的技术领域分别成立了联盟合作伙伴关系以提高国家的治理优势和技术优势。我国的区块链的发展和研究需要政、产、学、研、用的综合联动，形成联盟，加强横向和纵向的结合，建立开源社区，加强在隐私保护、数字签名、智能合约、分布式机制等领域的技术研究，加强与产业上下游的产业链协同，同时加强与相关国际组织的合作交流，进一步提升我国在国际区块链领域的话语权、优势地位和核心竞争力。

（二）促成因素

促成因素是指区块链的应用重塑政府治理与审计实施落地起到关键促进作用的因素，主要包括三个方面：环境与文化、技术与工具、流程与方法。

1.环境与文化

政府通过对内外部环境的变化和适应，逐步形成自身的治理文化。外部环境与监管要求、国家战略及民生需求等因素密切相关。内部环境的最重要因素是政府内部文化，通过文化的深入宣导可以促进政府治理与审计的实践。

2.技术与工具

区块链技术和工具为政府治理与审计的实施与评估提供有力支撑和保障，同时也提高了政府治理和审计的效率，降低成本。区块链技术和工具主要关注信息安全基础设施、身份识别和访问控制技术、数据加密保护技术、审计信息化平台及智能合约技术。

3.流程与方法

政府内外部工作流程体系体现了政府战略目标并产生期望结果的实践和活动。流程会影响组织的实践活动，优化业务流程可以提高公民和政府之间的沟通效率。治理流程和方法高度关联治理目标，促进风险管控、政府服务创新和价值创造。

（三）评价要素

政府治理和审计的绩效主要通过政府公信力、公民满意度、行政审批流程和政府创新四个维度为评价要素进行评价，以治理要素和评价要素为依据综合定义绩效评价指标，采用层次分析法或专家调查加权等方法为指标及对应的评价要素分配权重。并采用主观评价与客观评价相结合的方式，对评价指标进行评价，并给出最终的评价结果，通过加权综合评价模型进行最终的评定。如图3所示。

五、结语

区块链是一种特有的数据组织形式，它与大数据、物联网、人工智能和云计算等技术组成了数据采集、存储、组织、处理和利用的数据生命周期，并不断变化和发展，对政府治理、会计、审计、信息化等方面的影响还在产生不断的演变。在这个快速的发展时期，政府部门应该抓住机遇，支持和鼓励技术的完善和升级，形成开源组织，加强对兴趣者、使用者、引导者、学习者的引导，不断创新，促进国家治理现代化和会计、审计的不断提升。会计和审计从业者也应跟随时代的步伐，持续学习，适应时代的变革，促进职能和技能的转型和提升。

【参考文献】

[1] 乔鹏程，杨明.区块链技术下公司会计信息系统与内部控制的创新研究[J].时代经贸，2017（7）：32-34.

[2] 贾宜正，章荩今.区块链技术在税收治理中的机遇与挑战[J].会计之友，2018（4）：142-145.

[3] 何增科.理解国家治理及其现代化[J].马克思主义与现实，2014（1）：11-15.

[4] 王浦劬.国家治理、政府治理和社会治理的基本含义及其相互关系辨析[J].社会学评论，2014（3）：12-20.