北京地方商务立法的现状、问题与完善对策

内容摘要：本文采用规范分析法、实证分析法等研究方法，重点梳理北京地方商务立法现状与问题，提出商务立法完善对策。北京市商务立法体系涵盖商贸流通规划、设施布局、储备监测与应急调控、商贸流通产业促进、商贸流通秩序监管等法律制度内容。目前北京市商务领域立法已经取得较大成就，但商务立法治理理念与治理方式尚需创新；一定程度上存在立法空白与立法滞后现象，商务领域具体法律制度尚需健全。北京迫切需要创新商务立法理念，贯彻多元共治理念、协同治理理念、系统治理理念；完善商务领域治理方式；完善商务立法规划；加强填补立法空白，完善现行商务立法制度，为北京商贸流通产业持续健康发展创造良好的法治化营商环境。

关键词：商务立法 监管创新 协同治理 营商环境

北京市商务立法现状

北京市人大与政府非常重视商务领域各项立法工作，不断提升商务领域行政管理法治化水平。北京市商务立法体系包括法律、行政法规、地方性法规及政府规章，涉及商贸流通规划、设施布局、商贸流通运行储备监测与应急调控、商贸流通产业促进、商贸流通监管等诸多方面。目前国家商务领域法律主要有9部，国务院行政法规有16部，商务领域主要部门规章有51项。严格意义上讲，北京市人大制定的商务领域地方性法规尚属空白，北京市人大制定的商务领域密切相关的地方性法规有8部，北京商务领域地方政府规章主要有10部。

（一）北京市商务领域相关地方法规

北京市与商务领域管理有密切相关的地方性法规主要有8项，具体包括：北京市实施《中华人民共和国消费者权益保护法》办法（1995）、北京市信息化促进条例（1997）、北京市生活消费品、生产资料市场管理条例（2007）、北京市生活垃圾管理条例（2011）、北京市居家养老服务条例（2015）、北京市促进中小企业发展条例（2013）、北京市食品安全条例（2007）、反不正当竞争条例（1994）等。

（二）北京市商务领域政府规章

北京市商务领域政府规章主要有10项，具体包括：北京市实施《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》办法（1996）、北京市盐业管理若干规定（2014）、北京市洗浴和美容美发经营场所管理若干规定（2000）、北京市商业零售经营单位安全生产规定（2006）、北京市餐饮经营单位安全生产规定（2006）、北京市商业零售经营单位促销活动管理规定（2008）、北京天竺综合保税区管理办法（2010）、北京市储备粮管理办法（2010）、北京市蔬菜零售网点建设管理办法（2013）、北京市食品安全监督管理规定（2002）。

北京市商务立法存在的主要问题

（一）北京地方商务立法治理理念尚需创新

北京市商务立法需要进一步创新治理理念，迫切需要形成权责明晰、透明高效、监管有力的商品流通规范与促进体制机制，贯彻先进的市场治理理念。商贸流通业新领域、新业态的规范与促进，需要贯彻新的科学发展观，处理好发展与规范的关系。商务立法制度建设中协同监管、信用监管、柔性监管、系统监管等先进治理理念尚需强化。

（二）北京地方商务领域立法的系统性和协调性尚需提升

北京市商务立法的系统性、协调性、全局性尚需提升。商务行政管理体制改革尚需进一步深化，商务管理体制与体系尚需进一步完善。商务流通领域涉及社会经济活动领域广泛，商务立法往往涉及商务、发展改革、食品药品监督管理、工商行政管理、质量检验监督、卫生、交通、财政等多个部门，立法协调尚需加强。

（三）北京商务领域立法空白与立法滞后现象并存

北京市现行商务法律规范与商务流通发展的法治保障需求不相适应，某些领域尚无法可依，一定程度上存在立法空白问题。从法律效力角度来看，目前北京商务领域地方法规尚属空白，地方政府规章仅有10项，一些重要商务领域迫切需要制定相关地方性法规或政府规章。北京流通产业促进法尚未纳入立法规划，连锁经营、电子商务、会展业等方面的地方立法缺位。

（四）北京地方商务领域具体法律制度尚需健全

北京流通产业促进、电子商务、生活服务业、会展服务业等重要领域，迫切需要启动立法调研，重视立法规划，推进相关立法。北京流通产业促进立法需要推进，电子商务立法尚需完善，展览业立法保障体系尚需健全，生活服务业法律制度尚需完善。北京市盐业管理规定亟待修订；公益性商业设施法律规制尚需完善；商务领域标准不能完全满足北京贸易流通行业发展需要。

北京市地方商务立法的完善对策

北京市应当围绕本市商务中心工作研究重点领域进行立法布局，切实解决北京内贸流通、对外贸易等商务领域发展过程中遇到的现实问题与立法需求。

（一）创新北京商務立法理念与方式

贯彻多元共治理念。构建北京商务立法制度建设，推动实现社会公众对商务立法与商务治理的广泛参与，推进社会共治和多元协同管理。制订完善北京商务法规政策，商务立法要贯彻国家适度合理干预理念，树立多元共治理念，保障流通安全，提高流通效率，保障公平竞争，促进统一市场建设，促进商贸流通产业创新。

贯彻协同治理理念。北京地方商务立法应当贯彻经济法的平衡协调原则，立法和执法要从整个国民经济协调发展和社会整体利益出发，协调经济利益关系，促进、引导或强制实现社会整体目标与个体利益目标的统一。协同治理要求多部门协作，形成最大合力，促进部际信息共享机制建设，多元化监管手段协调并用，建立良好的商品流通市场秩序，健全相应监管体制与机制。加强政府的领导责任、各监管部门的监管责任，强化经营者主体责任，重视发挥行业协会自律、社会公众监督、新闻媒体监督等多主体协同治理功能。从监管改革的角度出发，以国家市场监管总局成立为契机，完善执法协作机制，建立以政府部门为主导，行业、经营者、消费者、社会协同监管的多元监督体制与机制。

贯彻系统治理理念。在“放管服”改革背景下，国家与北京地方商品流通市场监管要贯彻全程管理规则，管理与服务结合，规范与促进并重，规范商贸市场秩序要实行从事前、事中到事后的全方位管理，杜绝管理缺位现象发生，严厉打击各种违法经营行为。全程管理既是管理理念，也是管理行为，是对以往我国政府管理“重事前管理，轻事中、事后管理”倾向的纠正；事中管理要求加强执法巡查、检查，及时发现问题。

完善商务领域治理方式。当前北京商务行业法律制度建设需要根据监管对象的个性特点以及实际情况，运用诱导、建议、劝告、鼓励、奖励等柔性监管措施，营造良好的监管环境，促使被监管者能够自发在经营活动中合法诚信经营，实现商务领域治理的安全与效率目标。在“互联网+”时代背景下，政府职能部门要高度重视基于大数据的商务监管手段，提高科技监管水平。

（二）完善北京市商务立法规划

制订统一的商贸流通领域地方法规。针对商务立法系统性和协调性不足的问题，制订统一的商贸流通领域地方法规。中央与地方对待外贸与内贸法律政策一定程度上存在重外贸轻内贸倾向。因此，需要加强立法规划，统一法律政策规则，消除不合理的超国民待遇现象；树立综合系统化法治思维，秉持现代流通理念，完善商务法律法规体系。

做好商务领域立法规划工作。針对商务领域立法层次较低、法律效力不强的问题，做好商务立法试点工作。科学编制立法规划，有序推进立法规划实施；把相对成熟的政府规章上升为地方性法规，把具有立法必要性的重要行政规范性文件上升为地方政府规章或地方法规，完善规则，逐步提高立法层级，完善北京商务地方立法体系。

重视京津冀商务立法协同工作。北京市“十三五”规划提出“优化提升首都核心功能、改善居民生活条件、加强生态环境建设、增加公共服务设施”。京津冀立法协同工作对优化区域流通产业布局至关重要。北京商务立法要为疏解首都非核心功能提供法治保障，推动京津冀协同发展。不断加强首都地方立法部门与天津市、河北省地方立法部门之间的协调工作，建立相应的立法协调机制；探索建立京津冀商务立法协同程序与过程。

重视北京地方商务立法后评估工作。现有商务法律、法规、规章制定实施后需要与时俱进，不断完善。因此，重视立法后评估工作是应有之义。北京迫切需要做好批发、零售、快递、仓储、运输等商务立法后评估和调研工作，健全第三方评估机制，从合法性、合理性、可行性、实效性等维度开展立法后评估，提升立法评估报告水平；充分考虑立法的必要性和可操作性，促进市场体系建设和发展。

（三）重点加强填补北京地方立法空白工作

北京市商务立法要根据“满足立法需要，弥补立法空白”原则，完善商务领域相关地方法规与政府规章，营造优良的法治化营商环境。

制定北京流通产业促进立法工作。商品流通业具有提高国民经济运行质量、优化国民经济流程、调整国民经济结构、扩大国内需求、增进社会总福利等全局性潜移默化的影响力。北京迫切需要制定《北京市流通产业促进条例》，把提高流通效率作为价值目标之一，降低流通成本，提升流通产出。《北京市流通产业促进条例》中明确赋予政府相关部门通过制定相应的流通产业促进制度，发挥财政、税收、金融、专项发展基金等经济政策手段，促进流通产业持续健康有序发展。根据国家和地方经济发展的需要，加大流通产业科技投入，推进北京流通产业技术与管理现代化进程。政府鼓励制定流通基础类标准、流通技术类标准、流通管理类标准、流通服务类标准，完善流通标准化体系。

推进北京市电子商务立法工作。全国人大正在推进《电子商务法》制定工作。北京市拥有大量电子商务企业，在商品贸易、服务贸易、跨境电商等各个方面处于全国领先地位。2014年北京市政府规章立法调研项目已经包括《北京市电子商务发展和促进办法》。鉴于电子商务行业发展的重要性，北京有必要加快推进电子商务领域立法。美国各州电子商务立法经验可资借鉴，其重视调整与商务有关的政府管理关系与私法主体之间线上商事交易关系，为电子商务活动提供全方位立体化规范系统。北京电子商务交易前、交易中、交易后各个主要环节均需要完善相关规范与标准体系。在京津冀协同发展背景下，迫切需要建立电子商务立法协同机制，促进电子商务法律规则的一体化。

完善北京展览服务业地方立法。展览业是现代服务业的重要组成部分，展览业同样需要健全的法律保障体系。北京迫切需要加快推进制定《北京市展览业促进办法》，促进北京展览业发展，规范展览业经营秩序。天津市2011年9月26日通过《天津市促进会展业发展办法》；上海市2015年5月22日颁布《上海市展览业管理办法》；相关立法经验值得相互交流借鉴。《北京市展览业促进条例》立法框架可以分为总则、扶持与促进、服务与规范、法律责任四部分。

完善北京生活服务业地方立法。从政府管理角度来看，现代市场经济对于政府的行业监管越来越强调间接管理，通过标准、规则的制定和政策的发布予以管理、引导、调控。加强和扩大行业协会的作用，发挥行业协会的自律功能。完善生活服务业行业发展促进制度，落实完善就业与创业促进制度措施；完善信息化促进制度措施，落实中小企业促进制度措施，健全规模化、品牌化经营促进制度措施；完善标准化促进措施，加强商务领域行业标准化建设。

（四）完善现有北京商务立法制度

推进《北京市蔬菜零售网点建设管理办法》上升为《条例》。《北京市蔬菜零售网点建设管理办法》属于地方政府规章层次，立法位阶较低，效力等级有待提升，相关制度操作性需要加强。建议由北京市人大制定《北京市蔬菜零售网点建设管理条例》，提升立法位阶与法律效力，强化对北京市蔬菜零售网点建设管理的法律监督，强化政府部门执法监督手段，增强办法实施效果。

推进修订北京市盐业管理若干规定。国务院《盐业体制改革方案》（2016）对中国盐业体制改革做出科学全面系统部署，明确盐业体制改革的目标、任务、原则与主要措施。北京市应当尽快启动《北京市实施〈食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例〉办法》、《北京市盐业管理若干规定》相关修订工作，规范与促进相结合，建立公平竞争、监管到位、安全有序的食盐流通市场环境，保障食盐流通与供应体制的安全高效运行。

推进北京批发业与物流业调整疏解相关法规政策。调整与疏解北京批发市场和物流基地是北京“十三五”发展规划的要求之一。国家需要进一步加强顶层设计，保障北京批发业与物流业有序调整疏解；北京应当出台相关法律政策措施，加强京津两地协同，促进批发业与物流业等产业有序转移与发展，为北京批发市场和物流基地调整疏解制度保障。应贯彻平衡协调发展原则，促进北京批发产业有序转移承接，打造现代化城市群，推进环境友好型生态文明建设。

优化北京商务领域标准法规体系。国家标准、行业标准、企业标准等标准体系建设，是建设现代商贸流通产业的迫切要求。完善商务领域标准化建设法律与政策，为保障和促进商务领域标准化建设提供法律框架；确定北京商务领域标准化建设立法思想，制定《北京商务领域标准化管理条例》。完善商务领域标准化建设条件下管理与技术促进法律机制，完善北京商务领域标准化建设保障制度，建立完善协调联动和运行监测机制。

综上，北京市商务领域立法要贯彻多元共治理念、协同治理理念、系统治理理念，不断完善商务领域治理方式。健全北京市商务立法规划，制订统一的商贸流通领域地方法规与政府规章；进一步完善京津冀商务立法协同工作机制，不断提升商务立法数量与质量；加强填补北京地方立法空白工作，推动北京流通产业促进、电子商务、展览业、生活服务业等相关立法工作。推进完善现有北京商务法律制度，营造良好的法治化营商环境。

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