PPP模式在中国养老服务社会化中的运用研究

赵守晓　房敏

【摘 要】 本文介绍了PPP模式的基本特色，分析了中国养老服务社会化的历史源起及现状，阐释了PPP模式在养老服务社会化工作中适用的优势，提出了 PPP模式在中国养老服务社会化过程中的问题，并给出了相应的对策：要实施更加规范化、专业化的养老机构服务，增强机构养老的监管力度；要落实好政策保障，加强法律支持力度；要创新融资方式，拓宽筹资渠道。

【关键词】 PPP模式；养老服务社会化；养老机构

一、PPP模式的基本特色

PPP模式，又被译为公私合作伙伴关系。它在市场经济体制较为完善、民主法治化程度较高的西方国家率先提出。目前，它作为政府提供公共服务的主要手段正逐渐被越来越多的国家认可、接受并广泛运用。PPP模式主要分为狭义 PPP 模式和广义PPP 模式。狭义的PPP模式是指公共部门与私人部门以友好合作的方式共同打造一个具备某种特殊目标的机构，并在该机构中引入社会资本，由社会资本对项目进行投资，待双方协作期满后将该项目移交给政府的一种运营形式。而广义的PPP模式则可以被看作是多种融资方式的总和，包括BOT、TOT等方式，分为外包、特许经营和私有化三类。通常所说的PPP模式一般被认为是广义的PPP模式。

尽管各国目前对PPP模式的定义未达成一致，但从众多国家和机构对PPP模式的不同解释中，仍可以了解到关于PPP模式的共同特性：

1、強调合作关系

PPP模式强调双方合作互助共赢，其运行的前提条件就是公共部门与私人部门互相长期合作，二者互相舍短取长，各自运用公共部门和私人部门的优势，吸取经验扬长避短弥补自己的劣势。

2、强调利益同享

公共部门和私人部门的利益诉求不同，一般来讲公共部门以服务社会、实现公众利益为主要目标，而私人部门的目标则更加注重经济利益，二者价值目标的分歧导致可能出现冲突，但PPP模式就是要建树一个合理的利益同享机制，尽可能实现兼顾各方利益诉求。

3、强调风险共担

PPP模式不仅强调利益共享，而且强调政府与社会资本共同承担风险，尽可能将风险降至最低，以减少不可避免的损耗。在PPP模式中公共部门和私人部门建立平等的风险共担机制，分别承担相应的责任，发挥各自优势共同应对问题，降低整体风险以确保项目成功。

中国在《财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）中对PPP模式作出了明确界定，指出PPP模式“是政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。”[1]由《通知》中对PPP模式的界定可知，PPP模式是政府利用社会资本提供公共服务的重要手段。它不仅体现了在公共服务领域政府与社会、市场之间关系的增进，政府宏观调控能力的提高，而且体现出公共服务社会化进程中政府治理能力的现代化以及政府与社会资本合作共赢的趋势。

二、中国养老服务社会化的历史源起及现状分析

伴随着农耕文明向现代文明的发展，中国的养老方式经历了由家庭式养老到政府——单位养老，再到社会化养老的转变。在农耕文明时期，农业和手工业是小农户家庭主要的社会生产方式，因而传统的家庭式养老——以家庭为载体，老年人由子女照料——是赡养老年人的主要方式。新中国建立后很长一段时间内，中国的养老方式是与计划经济“一大二公”的体制相适应的国家——单位保障模式。进入二十世纪八十年代中后期，伴随着城乡经济体制改革的开始，国家——单位保障模式逐渐呈现弊端。此时，社会化成为应对人口老龄化的重要举措。自此，养老服务社会化成为政策、制度建设的重点。养老服务社会化的发展历程具体来看有以下几个时期：

1、中国养老服务社会化的产生与发展

（1）萌芽期。养老服务社会化在中国古代就已经开始有所发展，北魏、隋唐、南宋和明清时期均有国家建立的养老机构和相关法律规定。在南朝出现了中国历史上首个由国家创立的“孤独院”，专门收养鳏寡孤独者，这也是现代养老院的雏形。到了唐朝和宋朝，国家分别建立了“悲田院”和“居养院”，又加强立法力度，这使养老机构更加规范化和制度化。明清时期国家更加重视养老问题，开放国库支援养济院，国家的大力支持在社会也形成了良好的养老风气。中华民国时期，中国红十字会建立了养老机构，这是近代以来的养老服务社会化的初步发展。

（2）发展期。新中国成立以后，在1951年颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》是中国第一部全国性社会保障法规，对实施范围、养老待遇、医疗机构等作出了详细规定，为养老社会化在城市的发展奠定了基础，标志着养老服务社会化在范围和内容上有了保障，但此时的养老服务社会化范围还仅仅停留在城市地区，对农村地区还缺少政策文件支持。随后在1956年颁布的《1956年到1967年全国农业发展纲要》弥补了这个问题，指出要对中国农村无劳动能力、生活无保障的成员实行社会保险，做到保吃、保穿、保住、保医、保葬五个方面，使他们的生养死葬都有保障，这是养老社会化在农村的发展表现，是中国养老服务社会化范围的进一步扩大。随着二十世纪八十年代家庭联产承包责任制在农村的实行，一些率先富裕起来的农村，例如华西村、南街村，开始对本村农民发放养老金，这反映出农村养老社会化的又一发展。二十世纪九十年代后，养老机构迅速发展起来，产生了很多具有社会公益性质的农村养老院和职工托老院，这些养老机构主要由政府出资创办。

（3）净化期。从1999年到2005年前，养老服务主要以福利政策为主，国家政策主要集中在针对老年福利设施建设和相关的制度建设上，并没有将全体老年人纳入政府关注的重点。进入二十一世纪后，在“十一五”规划中提出要加快完善社会保障体系，多渠道筹集社会保障资金，鼓励社会力量参与到公共服务建设中来，也就是从2006年起政府才开始将养老设施建设针对全社会的老龄人口，并将建立养老机构作为服务发展的重点。2011年在“十二五规划”中重点强调养老机构建设问题，但养老保障制度尚不完善、养老服务市场发育不全、社会资本和私人力量参与养老服务领域建设不足等问题仍没有得到较好解决。随后在“十三五”规划中提出要进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，实行医养结合，统筹医疗卫生与养老服务资源布局，更加关注养老服务投融资机制，要拓宽养老服务业投融资渠道，吸引社会资本参与。在养老服务社会化发展的漫长过程中，对于养老服务自身也是一个不断自我调整的过程。

2、养老服务社会化过程中存在的主要问题

经过多年社会化的探索，中国养老服务社会化取得了一定的成绩，但是与日益增长的养老服务需求相比还是比较滞后。当前社会化过程中还存在一些较突出的问题，比如：

（1）养老服务机构资金投入仍然紧张。养老服务业的初期投入成本高，需要大量资金进行投资。目前中国的国有养老服务机构主要依赖于政府公共财政支出，缺乏社会资本参与。但近年来政府财政性支出压力不断增加，再加之仅依赖于政府的财政拨款愈发不能满足养老服务的需要，成为亟待解决的一大难题。而民营养老服务机构资金来源主要依靠社会力量，政府所提供的优惠扶持力度难以落实。综合来看，中国在养老服务领域的资金缺口还需完善调整，养老服务行业的资金来源应该多元化，应从个人、政府、社会等多渠道筹措来满足短缺的资金。

（2）养老服务机构供需矛盾仍很突出。中国老龄化问题日趋严重，根据统计局数字，截止2017年，全国65岁及以上老年人口达到1.58亿，占中国总人口的11.4%，远超出国际上规定的人口老龄化社会的标准。老年人口规模大且人口呈逐年递增趋势。面对这样的严峻局势，关于老年人的养老问题无疑成为亟待解决的社会问题，依托养老机构进行社会化养老成为老年人社会化养老的重要方式。从理论上来讲，人口老龄化的形势会导致对养老服务方面的需求快速增长，但实际上中国养老服务的有效供给处于不足情况。这主要是以下两方面原因造成：

一是养老服务设施不足，设施数量少、规模小。为了提高养老服务机构质量，中华人民共和国卫生和计划生育委员会对养老机构的标准进行调整，并从人员、房屋、设备、制度四个方面重新作出规定，[2]对养老服务标准的要求更加具体明确。尽管如此，中国养老机构配备设施仍不完善。根据统计数据，截止2017年9月，中国养老机构总数只有144600家，且娱乐设施和生活设施十分缺乏。

二是专业人员缺乏，服务水平参差不齐。目前就任的养老护理人员多数是年龄偏大的下岗职工或外来打工人员，学历低且缺乏专业化技能。然而一些对技能要求高的专业性岗位，例如心理咨询师、康复员和高级护理却又出现人才空白现象。同时由于工作量大、工资低、社会地位低等原因造成服务人员流动性大，使养老服务队伍缺乏稳定性。这些因素都会对养老服务事业产生不良影响。

三、PPP模式在养老服务社会化工作中适用的优势

1、PPP模式能够促进双方交流合作，提高资金利用效率

PPP模式使得社会资本参与养老服务领域，从而促进政府与社会资本的专业技术和管理经验的交流，营造多元创新环境，提高管理效率和资源利用率。一般来说，学者认为，由于双方的性质不同所导致私人资本的管理效率远远高于公共部门，国有养老机构进行建设时，往往会因为成本过高而不能按期完工，假若让社会资本进行投资则效率会大大提高，而且受利益驱使，为了使资金回收，社会资本投资会提高效率和速度，以更有效的方式调节资源的分配，实现资源的优化配置。同时，市场机制下的社会资本拥有更多自主选择权，它们更倾向于对本企业带来大量收益的地区进行投资，这也促使养老机构必须提高资金的使用效率，降低资源浪费。这实质上是一种双方互相选择的过程。通过引入多方投资者，形成投资主体多元化的资金筹集模式，使资源也实现利用效率的最大化。

2、PPP模式能够拓宽投融资渠道，缓解政府财政性支出不足

PPP模式使社会资本与政府进行合作，为社会资本参与进项目建设提供了机会，也使项目资金来源更加多元化，参与主体更加多样化。将PPP模式应用于养老服务领域不仅使投融资渠道更加多元化，而且能够缓解政府财政开支压力，在一定程度上弥补资金缺乏的问题。

3、PPP模式能够提供个性化的养老服务，满足多元化的养老服务需求

根据经济学理论，养老机构服务是准公共物品，具有福利性和公益性，所以由政府购买、市场提供产品更加符合准公共物品的属性，也更有效地发挥养老机构服务的功能。将PPP模式应用于中国的养老服务领域能够更好地发挥市场在资源配置中的作用，提供更高质量的服务，满足老年群体的服务需求。

四、PPP模式在中国养老服务社会化过程中的问题与对策

近年随着中国市场经济的发展，国内逐渐引进PPP模式，并出台相关的法律法规为PPP模式发展提供机遇以及在各领域推行的一批鼓励社会资本参与的项目，旨在大力支持PPP模式的发展。财政部于2017年8月在会议中提出要着力规范推进PPP工作，并对湖南、福建、陕西等多个省市号召积极实施PPP模式。中华人民共和国发展和改革委员会2017年公布13个PPP项目，涉及水利设施、交通设施、公共服务等领域，这些项目是国家高度重视市场和PPP模式并鼓励各地区支持PPP模式发展的体现。PPP模式真正参与基础设施和公用事业项目建设中来，在养老服务领域也有一些运用PPP模式进行运营的事例，例如上海市颐和苑老年服务中心、南阳市金鹏养老中心等典型案例都是采用了PPP模式进行市场化运作并取得了较好的收益。这些成功的案例和积极的政策措施为PPP模式更充分地参与到养老服务建设中提供了宝贵的参考价值。

尽管PPP模式在中国已经有了初步运用与发展，但在运用中还存在一些问题：

首先，PPP模式适用项目投资规模大，回报周期长。以北京地铁四号线为例，此项目总投资额为153.8亿元，许经营期为在自试运营开始后的30年内。对于大多数中小型企业来说，这样庞大的投资金额和投资时间使它们参与的动机相对较弱，投资规模大和回报周期长割裂了中小型投资主体与PPP项目之间的联系，从而会丧失很多绝佳的投资机会。前面也已经提到，养老服务业具有投资回报周期长、服务成本高、经营风险大的特点，这些特点使养老服务的投入成本比较高，对于很多中小型企业来说投资动力就会小得多。

其次，PPP模式法制化程度低。PPP模式正常运行需要良好的法治秩序，但目前中国运行的PPP项目缺乏国家法律法规层面的支持，仍参照《中华人民共和国政府采购法》《特许经营法》等进行管理，这些法律相关规定都较为简单，实际可操作性不强，缺乏具体实施细则，没有全面考虑PPP项目在价格管理、投融資机制、市场准入等各个方面可能发生的各种问题，法律效力低，很难厘清且保障合作过程中的合作流程、风险分担以及各方应承担的责任与权力。政府与社会资本进行合作项目形式主要是通过合同和契约精神。合同是具有法律效力的文件，而契约精神则更强调合作双方的责任和使命感，它不具有强制约束力，无法从中国现有的法律层面明确责任到人。所以容易出现双方互相推诿现象，如此将不利于项目的良好运营。

PPP模式在养老服务社会化发展存在诸多有利因素，展望未来，当有更加光明的前景。因此，应当充分认识在养老服务领域引入PPP模式的利弊，缩小自身劣势，克服外部威胁，以达到双方互赢的目的，并制定切实可行的发展对策。

首先，要实施更加规范化、专业化的养老机构服务，增强机构养老的監管力度。政府应该建立专门的PPP项目管理机构，形成有效的监管构架，完善养老服务评估标准，建立养老服务基本规范，以便系统化、规范化地对项目进行管理，保证资源的合理利用。

其次，要落实好政策保障，加强法律支持力度。强有力的法律保障是政府与社会资本之间进行合作的根本保证，而政策支持又是政府与社会资本合作的坚实臂膀。PPP模式的有效运行需要良好的社会法制环境，为确保PPP模式在养老服务领域的正常运行必须加强法制建设，使政府和企业的义务和责任明确具体。

最后，要创新融资方式，拓宽筹资渠道。要改变当前养老服务领域筹资渠道单一的现状，推动养老服务事业持续健康发展，就必须创新融资方式，拓宽筹资渠道。除了传统的财政拨款外，政府还可以通过社会捐赠、外资和民间投资、国内银行贷款等方式筹措资金。在养老服务管理中引入PPP模式，并非要改变政府的主导地位，而是降低财政支出在养老服务资源供给中的比重，使社会资本充分发挥优势，促进资金来源的多元化和社会化，使政府和社会共同提供优质的养老服务。

【参考文献】

[1] 中华人民共和国国务院办公厅.《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》[R].2015-05-19.

[2] 中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会办公厅.《养老机构医务室基本标准（试行）》[R].2014-10-31.

[3] 周迪雯.PPP模式应用于我国养老机构建设的必要性和可行性分析[J].商，2016（07）73.

[4] 王经绫、华龙.PPP机制应用于我国养老机构建设的必要性研究[J].经济研究参考，2014（52）57-61.

[5] 周正祥、张秀芳.新常态下PPP模式应用存在的问题及对策[J].中国软科学，2015（09）82-95.

[6] 张卫、张春龙.当前我国养老服务社会化面临的问题及对策——基于地方养老服务工作的思考[J].现代经济探讨，2010（05）39-42.

【作者简介】

赵守晓，女，汉族，山东济宁人，德州学院历史与社会管理学院2015级公共事业管理专业本科生.

房 敏，女，汉族，山东德州人，博士，德州学院历史与社会管理学院教师.