我国PPP项目的融资问题与对策研究

王威

【摘要】PPP项目作为一种较为新颖的项目建设形式，在发达国家已经得到广泛的应用。目前，我国PPP项目数量稳定增加，在基础设施建设、国家环保事业发展方面发挥了重要的作用。然而，我国PPP项目建设时间比较短，在融资方面存在一些问题与不足，本文对我国PPP项目融资面临的问题进行分析，并提出相应对策。

【关键词】PPP；项目融资；建设

一、PPP的定义与特点

（一）PPP的定义

PPP是Public—Private—Partnership的缩写，是指政府与社会资本合作。PPP是一种政府与社会资本合作推进公用事业建设的新型投融资方式，这种投融资方式有利于缓解政府财政压力、鼓励社会资本参与社会事业的建设，以促进政府职能的多元化、公共事业发展的最优化。

（二）PPP的特点

1.合作伙伴关系

合作伙伴关系是PPP的基本特征。PPP项目周期长，项目的运营时间一般在十年以上，部分项目甚至长达几十年以上。政府部门和社会资本方作为PPP项目的参与方，在选择适用PPP时，都渴望获得利益，政府追求的是公共利益，而社会资本追求的则是经济利益，因此参与双方希望PPP项目能够顺利进行。在PPP项目建设和运营期间，外部政治环境与科学技术可能发生变化汪甲P项目面临一定的风险，而政府缺少社会资本方技术和管理L的优势，企业不具备政府的公权力，因此，需要政府部门和社会资本建立良好的合作伙伴关系，秉持契约精神自愿平等订i合同，充分履行各自的合同义务，从而更好的应对PPP项目运营面临的问题。

2.利益共享

PPP具有利益共享的特点。PPP项目的利益共享，并不局限于利润共享。目前，PPP项目主要适用于基础设施和公共服务领域，如市政公共事业、交通设施、水利工程、污水处理、医疗和社会保障服务等。政府将社会资本引入这些领域是为了满足公众需求，是为了公众的利益，而社会资本方追求经济利益，因此政府和社会资本方的关系可以用利益共享关系。“利”是指社会资本方追求利润，“益”是指政府追求公共利益。

3.风险分担

由于PPP项目建设与运营周期比较长，PPP项目存在一定的风险。为了推动PPP项目的发展，参与方必须合理分配风险。风险分担与伙伴关系相互对应，如果没有风险分担，就不可能形成长期的、良好的合作伙伴关系。在PPP项目中，政府和社会资本方根据各目的优势合理分配风险，这是PPP区别其他公私合作形式的显著标志。在PPP中，由于政府和社会资本方意愿一致，存在合作伙伴关系，双方是利益共同体。因此双方需要根据各目的能力、利用自身的优势在两者之间合理分配风险。政府具有权力属性，法律和政策方面的风险，应由政府承担。社会资本方在项目建设、运营方面具有较为丰富的经验，因此可承担此类风险。利用PPP项目双方的优势对风险进行合理分配，有利于保障PPP项目得到长期健康发展。

二、我国尸P尸项目发展现状

PPP项目在我国的发展可以划分为三个阶段：第一个阶段是PPP的起步探索阶段。在20世纪末到2003年，PPP被世界银行和亚洲开发银行作为一种新兴的融资方式引入我国，PPP在这一阶段的主要是为了引进外资，因此我国出台了大量以引进外资为主的法律及政策，以吸引外资为主要目的的理念与PPP外衣的结合在我国遇到了水土不服的困境，我国一些PPP项目试点以失败告终；第二阶段是PPP发展与停滞并存的阶段，主要从2004年到2013年，2004年建设部率先颁布（市政公用事业特许经营管理办法》，即“126号令”，该办法将特许经营权的概念正式引进市政公用事业，主要适用于供水系统、污水处理系统和燃气供应等领域。各地政府也以126号令为依据，先后在各地出台了大量政策性文件，以这些文件来规范和指导本地的月豹午经营项目。自此我国PPP进入第二轮发展阶段；第三个阶段是指2014年至今，我国PPP项目处于全面规范化发展阶段。2014年财政部成立了政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组，并于同年召开会议推广PPP，协调各部门工作。为了全国 PPP项目的统一管理，加强各地信息交流、进行专业培训和开展PPP项目国际交流，同年财政部经国务院批准，成立了政府和社会资本合作（PPP）中心。同时，国家出台一系列文件引导PPP规范发展。截至2017年11月底，全国范围内公布中标的PPP项目已达到8.36万亿元，其中2017年新成交的项目已经达到3.96万亿元，

三、我国尸PP项目融资面临的问题

（一）缺乏专门的PPP立法

目前国务院及其部委所颁布的法律法规和规范性文件，大多为原则性的指导文件，至今未出台专门关于PPP的国家层面的法律。因为采用PPP为公众提供产品或服务而建设的基础设施建设和发展的公共事业参与部门众多涉及到很多领域，所以是一项很复杂的工程，因此参与方之间的法律关系很复杂，如以融资为例：其涉及到了政府、社会资本方、项目公司、银行和担保机构等，这就需用专门的全面性的法律对其进行规制。目前我国PPP的立法方式是国务院各部委发布政策、指导意见或通知等，地方则是由政府颁布PPP实施细则或者规范性文件。此外，国家各部委颁布的规范性文件主要适用于某一具体的PPP项目，如交通、水利、医疗和健康养老等领域，各部委出于自身管理范围出台有利于本部门的规范性文件，这就存在着文件之间如何衔接和协调的问题，但是在规制PPP的规范性文件中没有提出解决这一问题的方法。因此我国缺乏一部专门针对PPP的国家层面的立法。

（二）项目融资形式过于单一

目前，我国PPP项目在融资的形式上较为单一。融资方法的选择，会直接影响PPP项目融资结果，不同融資方法对于融资活动开展状况也会产生不同影响。尽管国家鼓励社会资本及各类型投资结构参与到PPP项目投资之中，但在PPP项目融资上，PPP项目融资方更加倾向于在商业银行等传统金融机构处进行的贷款申请。由于对传统金融机构的融资依赖性较大，PPP项目融资在形式上的单一性便越发显著。商业银行等传统融资机构与PPP项目融资方在融资上的关系较为稳定，导致社会资本难以参与到PPP项目建设之中。

四、解决我国PPP项目融资问题的建议

（一）制定专门的PPP法律

目前，我国缺乏一部在全国范围内适用的层级和效力高的PPP法律。PPP项目在实施过程中，涉及到了多方利益，如政府、社会资本方、项目公司、金融机构及最重要的公众的利益。由于PPP项目周期长，在项目开展期间，地方政府的领导人员可能已进过多次选举换届，发展战略和政策也会随着领导层的变化而变化，一些PPP项目因受到发展政策的变化而搁置。因此，应当从国家层面对PPP立法体系进行完善，即使在领导人员更换，发展战略和政策改变，PPP项目依然按照PPP法律中的程序运行开展，不受这些因素的影响和干扰。以此提高社会资本方的信心，更有效的吸引社會资本方参与PPP项目。

针对PPP立法位阶低的问题，可以由全国人大或全国人大常委颁布专门法律，也可以由国务院出台PPP的行政法规，本文认为第二种途径更为可行，即由国务院先制定专门PPP的行政法规，因为目前我国的PPP项目是由国务院力推开展，国务院熟知全国的PPP项目情况。PPP的立法，都是由国务院及其各部委发布的，便于国务院对这些规章或政策性文件进行梳理整合。PPP在我国发展的历史较短，各地PPP项目发展不平衡。所以由国务院先制定专门的PPP的行政法规，待时机成熟，再由全国人大或者人大常委会出台PPP法律。

（二）拓展多元化项目融资形式

结合我国PPP项目融资形式单一的问题，我国应当拓展多元化项目融资形式。多元化PPP项目融资形式并不意味着不在传统金融机构处进行融资，在商业银行等传统金融机构能够满足PPP项目融资需求的情况下，依然可以成为融资的重要渠道。拓宽融资渠道，有利于推动PPP项目的发展。很多投资机构愿意投资PPP项目，PPP项目在融资时可以积极运用各种社会资本。信用贷款和项目贷款的融资成本较高，拓展PPP项目融资渠道，有利于控制PPP项目的融资成本。

参考文献：

[1]陈文杰，常卉颉.当前商业银行参与PPP融资项目存在的问题及建议—以南宁、柳州市为例[J].时代金融，2017（2）：61-62.

[2]王野，于海蛟.PPP项目融资风险的影响因素及对策[J].经贸实践，2017（7）：75.

[3]张丽.PPP融资项目落地难问题及对策研究[J].长春大学学报，2017（5）2-24.

[4]田伟.中国PPP项目融资障碍及对策分析—基于商业银行融资视角[J].三峡大学学报，2018（2）：49-51.