离了土地财政，地方政府今后怎么过

闫肖锋

新一轮财税体制改革刚刚起步，落实尚需时间。而眼下房市不振，土地财政告急，面对稳增长、保民生的刚性支出压力，地方政府正面临前所未有的压力。这边要对企业减税费，那边各项财政支出又吃紧，可谓“十个杯子九个盖”。

房市降价潮起。作为风向标的北京房价，“下滑”也早已成为共识。数据显示，今年1月至8月，北京市商品房销售面积为354.2万平方米，同比下降32.8%。其中，住宅销售面积为266.3万平方米，同比下降22.7%。三四线城市则更是躲不过。比如在今年拿下过全国房价增速第一名的岳阳，降价便已成趋势，某央企开发的楼盘价位下降近20%。

同时发生危机的还有土地财政。多年来，开发商与地方政府可谓“情投意合”，各地多是党政一把手牵头负责项目推进，红灯关闭，绿灯大开。如今，为了活命，开发商不得不大降价、多回款，还要少花钱、少拿地；但土地财政却是地方政府的命根子，少拿地，这么多开销如何是好？多地流拍的消息接二连三。今年前三季度，全国300个城市共流拍446宗住宅用地，约是2017年全年流拍地块总规划建筑面积的1.8倍。

今年上半年，地方政府入手的土地出让金合计26941亿元，加上与土地出让相关的税费9799亿元，共36470亿元；地方政府其他的全部收入是44642亿元。几乎占到地方财政收入半壁江山的土地财政一旦告危，财政困难便接踵而来。

要摆脱这样的局面，关键还在于摆脱土地财政。而这需要一场大变革。

土地财政，是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，属于预算外收入，又叫第二财政。在很多地方，第二财政早已超过第一财政。据国务院发展研究中心的一份调研报告显示，在一些地方，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。土地财政最核心的做法是土地征收，就是政府运用行政权力把集体所有或其他用途的土地整合后，进行招拍挂，价格就会翻几番。

土地财政的形成与我国土地出让制度有关。土地都是通过买断的方式使用几十年，这造成地方政府官员乐于寅吃卯粮、竭泽而渔，不考虑下一任政府官员如何解决财政收入的问题。在中国工业化、城市化的进程中，土地财政曾经发挥过重要的、积极的作用。但是，随着改革的深入，其制度弊端也越来越明显、突出，已经成为今后中国可持续发展的障碍。

因此，首先要解决地方政府支付危机问题。历史上，每次债务膨胀都呈周期性规律，而造成地方债务风险的根源在于财政预算软约束和GDP 至上的政绩考核体系。但现在中央政府弱化了对GDP增长的硬性考核，而地方政府依然怀有不可遏止的投资冲动和融资饥渴症，这说明地方政府的很多支出增长带有很强的刚性，比如公共服务开支、人员开支和开发资金需求等。简单来说，一些地方政府的财政危机在于一个收缩型财政已无法承载起依然扩张型政府。怎么办？只有转换思路让政府转型。

首先，应推进财税体制改革，重新划分中央与地方事权财权。目前看，地方政府之所以依赖土地财政，部分原因是因为地方政府担负的公共服务包括医疗、教育、社保等事项，不靠出卖土地根本担负不了，加之投资扩张型冲动，财政上难免入不敷出。所以一方面要遏止地方政府投资冲动，另一方面也要保证其事权与财权的平衡。这涉及中央与地方的一次利益大调整。

其次，要加快房产税推出步伐。一方面，在现行的房地产税费政策下，地方政府是最大的受益者之一，这种巨大的利益诱惑，必然大大刺激地方政府的賣地冲动；另一方面，土地财政对抬高房价有推波助澜的作用，地价的不断攀升和房地产税费过高都在一定程度上助推了房价的飙升，而房地产税费最终会转化为商品房成本，由购房者买单。要从根本上解决当前土地财政困局，改变单纯依靠土地出让金和房地产税收为主要收入的财政现状，只有尽快开征房产税。当然，这需要解决征税的合法性和公平问题，让纳税人感觉公平公正，纳税有所值、有对等权利。

此外，要鼓励创业创富，服务好企业尤其是扶持好中小企业，广开税源。征收房产税当然能解一时之渴，但从长远来看，与其从存量中收取费用，不如从增量中去寻找解决办法。而增量就在于扶持更多企业成长，并成为新税源。这要求地方政府将卖地的热情转换为改善营商环境的热情。

从长远来看，解决地方财政窘境只有依靠简政放权，政府回归小政府、服务型政府，尤其在收缩型经济景况下不能再搞扩张型政府了。从这个角度看，2018年是地方财政的困境年，但也是转型年。