从强制问责到自愿问责：高校教学质量保障体系的困境与突破

姚宇华，陈想平，黄 彬

（东莞理工学院 a.高教研究所；b.教学质量监测与评估中心，广东 东莞 523808）

随着大众化作为一种全球性现象的扩散，世界范围内的高等教育规模不断扩大，越来越多的国家步入了高等教育大众化乃至普及化阶段，如何保障和提升高校教学质量也就成为其发展的一个焦点问题，而构建高效的教学质量保障体系是解决教育质量问题的基础和核心。

一、 高校教学质量保障体系的演进及问责理论概述

纵观我国高等教育发展历程，自1999年实施扩招政策以来，2002年高等教育步入大众化阶段。2014年，在校生规模达3559万人，居世界第一，高校数量 2824所，居世界第二。2017年，高等教育毛入学率达45.7%，接近高等教育普及化水平。但同时，我国高等教育整体质量，尤其是本科教育质量与西方高等教育强国相比，仍存在较大差距。党的十九大报告明确提出要实现高等教育内涵式发展。在2018年召开的全国高等学校本科教育工作会议上，教育部党组书记、部长陈宝生明确提出要全面坚持以本为本、推进“四个回归”、建设一流本科教育，这对高校教学质量提出了更高要求。因此，如何构建科学合理的高校教学质量保障体系就成为本科教育工作的关键议题。

从欧美等高等教育发达国家的发展经验来看，以多样化和多元化为主要特征的美国及强调统一和规范的欧洲国家，均建立了完善的高校教学质量保障体系。［1］关于高校教学质量保障的内涵，在2007年第二届欧洲高等教育质量保障论坛（QAF）上，有学者提出质量保障是一种机制，具有管制性，主要目的是为学生有效学习提供保障及通过控制确保高校达到基本办学要求，并接受多元主体的问责。［2］故所谓高校教学质量保障，是指以高校为对象，为了确保学生的有效学习及控制高校达到基本的办学要求，从而对该组织的教学质量水平进行判断的活动。

以高校为对象，来自高校之外的就是外部教学质量保障，来自高校内部的即内部教学质量保障。对于我国而言，自20世纪80年代以来，逐步以政府为主导，建立了较为完善的高校教学质量保障体系，采取的方式主要是实施本科教学评估制度，属于一种外部高校教学质量保障体系。不可否认，这种由政府主导建构的质量保障体系为保障和提升我国高校整体教学质量作出了巨大贡献。但与此同时，这种完全由政府主导的质量保障体系也存在困境，从而导致在实施过程中产生了一些消极影响。2011年，教育部在颁布的《教育部关于普通高等学校本科教学评估工作的意见》中，提出了由学校自我评估、院校评估、专业认证及评估、国际评估和教学基本状态数据等组成的“五位一体”的评估体系，第一次从政策层面将学校自我评估作为评估制度体系的一个重要组成方面提了出来。学校自我评估实质是一种高校内部教学质量保障。因此，在新时代，在高校外部教学质量保障体系之外，如何构建科学有效的内部教学质量保障体系就成为教育教学改革的关键。

高校教学质量保障实质是一种对高校的问责行为，因此可以通过问责理论对此进行分析。问责的研究最初源于行政问责，世界银行专家组认为“行政问责是一个具有前瞻性的过程，通过它，政府官员要就其行政决策、行政行为和行政结果进行解释和正确性的辩护，并据此接受失责的惩罚。”［3］13鉴于行政问责在主体、方式、制度化水平、范围等方面存在缺陷，世界银行专家又提出通过社会问责来改善和提升行政问责的有效性。其将社会问责界定为：“一种依靠公民参与来加强行政问责的问责途径，它通过普通的市民或公民社会组织，以直接或间接的方式来推行行政问责。”［3］20由此不难看出，问责理论最初聚焦与应用的领域是政府公共部门。就我国而言，公办高校作为由政府举办和管理的组织，属于事业单位，因此同样适用于问责理论。对于高校而言，同样需要接受政府、社会等主体的问责。

问责可分为强制问责和自愿问责。强制问责主要是由政府主导进行的，是一种传统的常用问责。自愿问责的实施与探索始于2007年11月美国两大公立院校组织“美国州立学院及大学协会”（AASCU）和“美国公立及赠地大学协会”（APLU）联合发起成立的“公立院校本科教育自愿问责制”，源于规避传统问责的弊端。这两种问责在价值理念、问责主体、问责方式等方面存在不同。从价值理念看，强制问责秉持的是基于资源投入-汇报的“交易”哲学［4］，因此是一种关注外部绩效的工具理性；自愿问责则更多遵循高等教育的自身规律，基于承诺-履行的伦理契约，因此更重视价值理性。从问责主体看，强制问责主要以资源的提供者（政府等）为主，具有明显的外向性，外部主体在高校质量保障方面具有较大的话语权；自愿问责则基于学校自愿和自主原则，主要由学校主导进行的一种问责方式，具有较强的内生性。从问责方式看，强制性问责主要由外部主体主导进行，往往强调自上而下的统一性并通过统一的指标体系来进行；自愿问责则主要由高校内部主体主导进行，在问责中具有较大的自主权，因此可以根据学校自身情况的不同，构建独具特色的问责方式。

纵观我国高校教学质量保障体系发展的实际，由政府主导的问责依然是最主要的方式，由于这种强制问责方式在实际运行过程中具有较大的困境，故构建基于自愿问责的高校教学质量保障体系就成为未来发展的重要方向。

二、 我国高校教学质量保障体系建设的历程与困境考察

（一）我国高校教学质量保障体系建设的历程

在高校教学质量保障体系的建设上，自1985年以来，我国实施的是由政府主导构建的本科教学评估制度，故考察高校教学质量保障体系建设历程，可通过考察本科教学评估制度的发展历程来进行。

总体而言，我国本科教学评估制度经历了探索试点阶段、确立和逐步推广阶段、全面推进阶段和改革完善阶段。［5］

1.探索试点阶段（1985-1989年）

1983年在武汉召开的第一次高等教育工作会议初步提出要建立高校评估制度。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》明确规定：“教育管理部门还要组织教育界、知识界和用人部门定期对高等学校的办学水平进行评估，对成绩卓著的学校给予荣誉和物质上的重点支持，办得不好的学校要整顿以至停办”，这是我国高校本科教学评估制度进入探索试点阶段的标志。同年，原国家教委根据《关于开展高等工程教育评估研究和试点工作的通知》，对高等工程教育评估进行了初步实践（颁布的主要政策文本及开展的主要评估活动情况见表1）。

表1 1985-1989年颁布的主要政策文本和主要评估活动①表1、表2中高校评估数据均来源于韩晓燕、张彦通、李汉邦《基于新制度经济学的我国高等教育评估制度变迁研究》，载《国家教育行政学院学报》2006年第10期，第34-39页。

在此阶段，主要由政府通过颁布相关政策文本，初步对本科教学评估制度进行探索并开始在部分工科院校进行试点。

2.确立和逐步推广阶段（1990-2002年）

在试点探索的基础上，教育行政部门随后开展了评估立法及推广工作。一是颁布政策和法律法规。1990 年，原国家教育委员会颁布了第一个关于高等教育评估的政策性法规《普通高等学校教育评估暂行规定》，这标志着评估由试点开始走向制度化和规范化；1995年颁布的《中华人民共和国教育法》、1998年的《中国高等教育法》则正式将评估制度上升到法律的高度。二是开展、推广及完善评估制度。依据评估相关法律法规，1994-2001年间，由教育部统一组织，相继开展了多种形式的高等教育教学质量合格评估、优秀评估和随机性水平评估等。2002年6月，通过总结与研究，教育部将上述三种评估形式合并为本科教学工作水平评估并印发了《普通高等学校本科教学工作水平评估方案（试行）》。

这个阶段本科教学评估逐步制度化，最终于2002年确立了统一的评估制度（见表2）。

表2 1990-2002年颁布的主要政策文本和主要评估活动

3.全面推进阶段（2003-2008年）

这一阶段，由教育行政部门主导，对评估制度进行了进一步完善并对全体高校进行了评估。具体表现为：一是完善评估方案。如2004年颁布《2003-2007年教育振兴行动计划 》确立了五年一周期的教学质量评估制度；同年修订完善了《普通高等学校本科教学工作水平评估方案（试行）》。二是成立独立的评估机构。2004 年， 教育部下发《关于设立教育部高等教育教学评估中心的通知》等文件，成立了相对独立的高等教育教学评估中心。三是出台了《普通高等学校本科教学工作水平评估基本工作程序》等规范性文件。

在教育行政主管部门全面推进评估工作的阶段，据统计，在短短的几年时间里，教育部完成了全国589所本科高校的评估工作（见表3）。

4.改革完善阶段（2009年至今）

通过对上一轮大规模评估的全面总结，教育部进一步对评估制度进行了改革与完善，初步构建了院校评估、自我评估、专业认证及评估、国际评估、状态数据常态监测“五位一体”的评估体系。

此阶段工作的最大亮点就是重视社会等多元主体的参与，明确将构建高校内部教学质量保障体系作为一项重点工作。在此阶段，教育部组织并完成的高校评估情况（见表4）。

（二）强制问责：我国高校本科教学评估制度的本质及困境透视

毫无疑问，实施本科教学评估三十余年来，有力保障和改善了我国高等教育质量，初步构建了高校外部教学质量保障体系。但不可否认，这种完全由政府主导开展的本科教学评估制度实质是一种对高校的强制问责，我们有必要基于问责理论，对本科教学评估制度进行理性反思。

1.工具理性彰显的问责理念

教学评估作为一项主要针对教学质量改进的活动，本身是一项蕴含价值理念的活动，而这种价值理念又是与评估主体密切相关的，不同主体往往秉持不同的价值理念。我国本科教学评估制度主要由教育行政主管部门主导，因此其价值理念主要以政府为主导。总体而言，就价值理念来看，我国本科教学评估制度工具理性较为彰显，价值理性相对较为式微。工具理性与价值理性最早由马克斯·韦伯提出，所谓工具理性是指以逻辑实证主义哲学为指导，重视实用的方法与原则，忽视主体价值；与此相反，价值理性则注重行为本身的价值内涵，主张应重视公平、正义和合理性等价值维度。［6］据此考察，我国本科教学评估制度重视量化技术的运用，注重绩效的考核，对学校、教师、学生等主体的关切相对较少，其实质遵循的是一种逻辑实证主义的哲学，过于彰显工具理性，从而也决定了评估主体、问责方式等的选择。

表3 2003-2008年颁布的主要政策文本和主要评估活动①表3数据来源于刘献君、于杨、张俊超、魏署光、丁玲《高等学校本科教学评估的成效、问题与改进对策》，载《高等工程教育研究》2012年第2期，第54-62页。

表4 2009年至今颁布的主要政策文本和主要评估活动

2.以政府为主导的单一问责主体

从评估制度的提出、制定、组织等环节看，评估主体均以单一的教育行政主管部门为主。1983年，在全国第一次高等教育工作会上，国家教委初步提出要建立评估制度的设想，此后在相继颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》《高等教育法》等政策文本中，正式确立了本科教学评估制度。此后，由教育部主导，制定了评估方案等相关文件并由教育行政主管部门组织开展了一系列的评估活动。2004年单独成立的高等教育教学评估中心，虽然名义上是一个独立机构，具有较大的独立性，但因其隶属于教育部，有行政性事业单位的属性，本质上仍属于政府机构。2011年，教育部颁布的《关于普通高等学校本科教学评估工作的意见》中，构建了“五位一体”的评估体系，采用审核评估等多种评估方式，鼓励第三方等社会机构参与。但考察具体实践情况，评估活动中政府作为单一主体的现状仍无实质性改观，企业、学校及教师、学生等主体在评估中尚存在话语权较小等问题。

3.强制统一的问责方式

问责方式往往与问责理念、问责主体等密切相关，基于不同的问责理念和问责主体，往往采取不同的问责方式。一般秉持工具理性问责理念、单一政府为主体的问责，其在问责方式上往往重视指标体系的统一性、量化方法等。就我国本科教学评估制度而言，实施的主要是强制统一的问责方式。具体体现在：一是本科教学评估主要采取统一的院校评估方式。长期以来，我国本科教学评估主要是由政府组织，对高校本科教学的整体情况进行考察，属于院校评估范式，对自我评估、专业认证及评估、国际评估等方式则关注或运用较少。二是评估采取统一的评价指标体系，侧重量化方法的运用。在教育主管部门的主导下，制定了统一的评价指标，大部分指标为量化指标且高度重视硬件建设。2002年，教育部合格评估、优秀评估和随机性评估等评估方式合并为水平评估，制定了由7个一级指标和特色项目、18个二级指标和38个主要观测点组成的指标体系，其中大部分为量化指标。这种强调统一性，过于追求量化指标的做法有悖于高等教育质量难测量性的本质属性。因为高等教育质量存在内涵明确但无法准确计量，外延广阔但无法把握的特性，这也决定了无法依靠整齐划一、刚性的质量标准对高校质量进行量化评价。［7］因此，教育部对全国589所本科高校进行评估后，因评估结果优秀率过高而引起社会对评估有效性的质疑，就与采取强制统一性的评估方式密切相关。

三、 自愿问责：新时代我国高校教学质量保障体系突破路径

随着我国社会的发展，党的十九大报告明确提出要“实现高等教育内涵式发展”，因此可以预计在未来相当长一段时间里，实施内涵式发展战略，提升高校质量将是我国高等教育发展的核心主题。因此，构建以内部教学质量保障体系为主、外部教学质量保障体系为辅的高校教学质量保障体系，由“强制问责”走向“自愿问责”将是新时代我国高校教学质量保障体系建设的主要路径及方向，因此，应在理念、主体及方式等方面进行重构。

（一）问责理念：平衡好工具理性与价值理性

理念是行动的先导。科学合理的行动需要先进的理念进行指导，对于高校教学质量保障体系的建设同样如此。就我国而言，在构建教学质量保障体系方面，要想实现问责方式的变革，亟需重构问责理念，即处理好工具理性与价值理性的关系。

第一，坚持一定的工具理性。知识经济时代，大学办学的开放性越来越高，对外部环境的资源依赖性也愈来愈强。因此，绩效无疑是大学办学应该要关注的一个主题。而要对绩效进行考核，无疑需要借助于一定的技术手段进行测量与评价，需要坚持一定的工具理性。

第二，更为重视价值理性。立德树人是高等学校的根本任务，高等教育是一项充满价值色彩的事业。因此，对高校质量进行评价需要关注正义、公平等价值维度。尤其对于我国高等教育政治论哲学较为彰显、认识论哲学相对式微的现实，需要更加突出价值理性。教学质量保障体系的构建需要重视学校自身的作用及关照教师、学生等人的存在，真正坚持和践行以学生为中心。

（二）问责主体：由单一走向多元

随着市场经济体制和行政体制改革的进一步深化，在经济运行及社会事务管理中，主体由单一的政府主体逐步转为多元化主体。同样，在高等教育领域，随着“放管服”的进一步推进，高校拥有的自主权越来越多，企业、家长等外部主体也逐步参与高校的一些事务。根据利益相关者理论，当前我国高校已成为一个典型的利益相关者组织。从外部看，政府、社会、企业、家长等是高校的关键利益相关者；从内部看，教师、学生等是学校的核心利益相关者。因此，为了实现自愿问责，基于我国实际国情，需要从以下几个方面入手：一是要进一步增强学校在质量保障体系方面的作用。高校作为教学工作的直接组织者，其外部教学质量保障体系往往需要通过内部教学质量保障才能发挥作用。正如博克所言，“政府应扮演监督者而非评价者的角色，即鼓励大学进行自我评价，并在此基础上进行自我完善。”［8］199因此，随着我国高教体制改革的全面深化，需要高校构建科学合理的内部教学质量保障体系，在质量保障方面承担更大的责任。2011年以来，在教育部颁布的新的有关教学评估的文件里，也明确将学校自我评估作为评估体系的一个基础部分；在2014年开展的审核评估中，也充分体现了重视学校自主评估的作用。二是要不断促进教学质量保障体系建设主体的多元化。随着学校资源来源的多元化，高校主体也逐步呈现出多元化倾向。因此，在以政府为主导的前提下，需要进一步促进教学质量保障主体的多元化。如2015年教育部颁布的《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》中明确提出：“支持专业机构和社会组织规范开展教育评价”。因此，主体的多元化将是未来教学质量保障体系建设与改革的一个重要趋势。

（三）开发和实施多样化的问责方式

考察西方国家的教学质量保障方式的改革发展，不难看出，以多样化和多元化为主要特征的美国高等教育质量保障体系，其提出和发展的质量保障方式也呈现了多样化的发展特征，如1980年后，相继发展了学术项目定期评审制度、大学排名制度、学生学习效果调查、毕业生跟踪调查等多种质量保障方式。同样，相对统一与规范的欧洲高等教育质量保障体系则由四类考察对象和四种考察方式共同构成了十六种质量保障方式。［1］就我国而言，长期以来，受传统理念和主体等影响，质量保障方式存在单一性特征，即以政府为主导、以统一评估指标对单一院校开展评估为质量保障的主要方式，对课程、专业评估等则开发和使用较少。因此，在未来，要进一步开发多样化的质量保障方式以及加大对现代信息技术的运用。为此，一要合理吸纳借鉴西方经验和结合本国情况，开发多样化的质量保障方式。以开放性、动态性著称的美国高等教育系统，开发了多元、多样的质量保障方式；以统一为鲜明特征的欧洲，在保障方式上，也注重吸纳美国经验，实施了多元化的评估方式。因此，我国高等教育应积极借鉴吸收西方发达国家的有益经验，结合具体国情，开发具有中国特色的质量保障方式。如2011年教育部构建的“五位一体”的评估体系，就对构建多种评估方式作出了有益探索。二要实施定量和定性相结合的方法，加大对现代信息技术的运用。构建高校质量保证体系，利用一定的数据，采用定量的方法，增大可比性，无疑是十分必要的。尤其是在现代信息技术蓬勃发展的现实背景下，加大对互联网等现代信息技术的运用、推进质量保障与信息技术融合是提升高校质量保证体系有效性的可行路径。如2011年教育部提出的构建基于现代网络信息技术的教学基本状态数据库，作为评估的一个重要突破点，就是运用现代信息技术的一个有益探索。