公共体育场馆混合所有制改革风险规避研究

邹月辉，孙法亮

（大连理工大学文法学院，辽宁盘锦124221）

公共体育场馆由国家出资或政府主导所建，是提升国家运动竞技实力、推动全民健身计划实施的物质基础，对于振兴我国体育产业与提升广大人民身体健康水平具有重要作用。当前，超过170万个体育场地总量已成为我国体育事业巨大的“资本存量库”［1］。2014年10月，《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》（以下简称“意见”）指出要以改革谋发展，探索体育场馆运营新机制，提高对社会资本的吸引力，培育多元主体，激发场馆活力。随后，《关于体育场馆房产税和城镇土地使用税政策的通知》（2015年）、《体育产业“十三五”规划》（2016年）等一系列相关文件也相继出台，其中《体育场馆运营管理办法》（2015年）第一次将“发展场馆混合所有制”写入国家层面的政策文件，标志着公共体育场馆正式步入改革探索的新征途。我国国有企业混合所有制改革自20世纪90年代提出后全面持续稳步推进，长期探索中取得了显著的成效并积累了宝贵的实践经验，是公共体育场馆混合所有制改革必然要借鉴和参考的对象。因此，本文以国有企业改革经验为切入点，展望公共体育场馆混合所有制改革前景，对改制过程中可能遇到的风险进行预判与规避，为稳步推进公共体育场馆领域管理体制改革提供理论支持。

1 公共体育场馆开展混合所有制经营的必要性与可行性分析

“混合所有制”是对一个组织中所包含经济成分类别的描述，在宏观层面表示一个国家或地区基本经济制度中包含多种所有制主体，微观层面指企业拥有多种所有制形式产权主体，本研究是基于混合所有制微观层面的内涵展开的。

公共体育场馆混合所有制经营的必要性主要表现在：1）实现体育场馆价值的需要。经历“事转企”改革后，公共体育场馆由非经营性资产转为经营性资产，运营的目的是追求社会价值和经济价值最大化［2］。实现国有资产的保值增值也是进一步讨论公共体育场馆社会价值与经济价值平衡的基本前提［3］。2）优化管理体制的需要。国内体育场馆运营严重依赖行政补偿，市场化程度较低。面对社会民众对公共体育资源需求的日益增长，公共体育场馆却因运营机制与管理技术落后，处于低效率运转状态，造成严重的资源浪费。3）振兴体育产业的需要。十九大报告中对体育产业进行了准确的定位——是我国文化事业以及文化产业发展的一部分［4］。全新的定位意味着体育产业发展的新层次、新目标与新要求，体育场馆服务作为体育事业乃至第三产业的重要组成部分，面对社会日益高涨的体育资源需求，蕴含着可预见的商业价值与光明社会前景。

当前公共体育场馆开展混合所有制经营具有一定的可行性。1）日益完善的政策环境为改革提供动力。自“意见”颁布以来，多部有关政策文件相继问世，例如：《体育场馆运营管理办法》《体育产业发展“十三五”规划》等成为推动体育场馆以改革谋发展的动力来源［5］。2）稳定的国民经济增长优化了场馆运营市场环境。国民经济稳定、快速增长为体育经济提供了舒适的成长环境，例如：万达集团、阿里巴巴集团等实力民营企业着眼于体育经济未来发展潜力，逐步发展成为推动我国体育产业健康发展的重要力量。3）全民体育时代的到来［6］。在“全民健身”以及“健康中国”战略实施的背景下，体育观念深入人心，参与体育锻炼成为人们提升生活质量的重要手段。公共体育场馆作为体育事业发展的重要物质基础，其合理开发能够有效拓展城市活动空间，缓解城镇居民快速增长的体育健身需求与体育场馆资源相对不足的矛盾，提升全民健身发展水平［7］。

2 我国公共体育场馆混合所有制改革面临的风险

2.1 国有资产流失的风险

公共体育场馆改制是摆脱行政依赖、融入市场的过程，重点在于转变运营理念与规范权责分配。在两权分离理论的指导与推行现代企业制度的背景下，场馆运营改制目前处于部分试点与逐步推广的阶段，行政决策的力量依旧强大，现代企业治理结构尚未引入，组织结构与治理机制亟需完善。管理层在非国有资本进入与国有股份逐渐减持中具有一定的控制力，资产低估、不估的行为极易导致交易性资产流失的发生，著名的“郎顾之争”事件就是国企改革中国有资产流失问题的一个缩影［8］。公共体育场馆混合所有制改革中国有资产流失主要因虚估低估、价格失真导致［9］，具体表现：首先，低价转让场馆所有权、使用权等，主要是政府监管机构人员或负责场馆运营管理人员利用职务便利避开监管或职责范围内的不作为，违规操纵产权转让流程所致。其次，低价评估公共体育场馆资产，主要由于资产评估业发展滞后所造成，第三方评估机构难以拒绝高昂不法利益的诱惑或评估人员业务能力水平低，在国有资产参与混合所有制改革中的评估环节使用前后不一的评估标准，进行漏评少评、故意压低评估价格以及干扰审计报告生成的违规违法操作，造成评估失允。再次，忽略对体育场馆无形资产的保护。大型公共体育场馆能够对周边经济、文化以及教育等产生不可替代的积极效应，其无形资产应被作为体育场馆资产评估重要参考，应加强保护避免流失［10］。

2.2 公共体育服务质量下降的风险

公共体育场馆是竞技体育训练、体育赛事举办以及全民健身活动开展的重要载体。随着体育场馆逐步开展混合所有制改革，民间资本和社会资本参与体育场馆服务的热度逐渐上升，公有制的产权比重越来越少，政府和事业单位的行政影响逐渐变弱。官方数据显示，全国96.04%的公共体育场馆由地市级及以下行政单位管理并承担财政补贴的主要责任［11］。对于财政薄弱的地区，管理体制改革化为政府“卸责”的借口，场馆运营无限制地使用市场手段降低运营成本、提高收益，若不加以适度控制，公益属性必然会被大大削弱。过度市场化会进一步强化逐利动机，使得本应由政府承担的支出责任转嫁到群众身上，致使场馆服务价格和群众体育支出的急剧攀升，最终使得群众难以负担高额的健身支出，导致群众“健身难、健身贵”。而体育场馆服务价格的上升会进一步破坏公共体育服务的公平性，将中低收入者拒之门外，使之无法享受到应得的公共体育服务，背离了公共财政支出建造体育场馆的初衷，侵犯了普通民众最基本的体育权益。此外，过度市场化会加剧基本公共体育服务的不平等。由于经济欠发达地区大众体育消费能力较弱，逐利动机的存在会促使体育场馆运营方将更多的空间转向餐饮、娱乐等利润较高的行业，加剧公共体育服务供给不足的现状与地区差异［12］，也不利于缓解新时代人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾。

2.3 忽视治理机制规范化的风险

公共体育场馆混合所有制改革是基于目前场馆运营效率低下的现实，通过多元主体的参与，规范企业治理机制，建立合理的产权制度等管理手段的改制，达到利用市场经济规律，盘活场馆资源的目的。但如果只是盲目追求国企国资与民企民资的“物理合并”，忽略过程的“化学反应”，则难以达到改革的目标预期，甚至会扰乱公共体育场馆管理秩序。通过对以往改革案例的分析，风险的产生可以归结为三种情况：首先，民间资本的引入，市场化管理体制的执行，会对组织人力资源结构产生冲击。一方面原本在行政事业管理体制下成长的员工必须接受向市场化竞争上岗的转变，那么运营需要承担原有员工能否胜任新角色的机会成本；另一方面需面对结构时间成本的不可控性。这些都会对组织治理机制规范进程产生重要影响。其次，国企国资与民企民资各自的优势难以得到有效发挥，致使企业治理结构难以得到实质优化，保留具有行政主义色彩管理层而不是选用有能力、有经验、有职业操守的专业人才担任职业经理人，致使运营管理无法得到有效转变。再次，忽略治理的本质——契约［13］，只是利用行政强制力追求形式上的“混合”，而不是通过董事会、股东大会以及管理层的相互制衡关系保证运营的正常运行，最终是难以达到治理的深层次目标的，架构企业治理结构是手段而不是改革的目标。

3 国有企业混合所有制改革实践对公共体育场馆运营的启示

历经多年的探索与发展，国企混合所有制改革的实践过程是在不断地发现问题解决问题、发现新问题解决新问题中艰难推进，积累了丰富的经验。而作为国有资产的一部分，公共体育场馆在混合所有制改革中几乎面临同样的治理需求。

3.1 营造国资与民资合作的公平环境

混合所有制改革通过设置客观、科学的股权分配结构，为企业运营注入活力，实现合作共赢。“国”与“民”双方股权如何持有，取决于双方“混合”前资本拥有量，因此保证资产评估环节的独立、客观与公正尤为重要。我国资产评估体系建设的落后一直是国企改制进程中的“绊马索”，社会各界对改革中国资处置心存疑虑，民营企业则对自身利益保障缺乏信心。国有企业及主管部门对于这一问题的处置往往是滞后的，处于被动不可控的局面，导致双方在谈及改革时都表现出疲于奔命的势头。由此看来，推动混合所有制改革健康有序进行，客观合理的资产评估尤为重要，也是促使国企国资与民企民资建立良好合作关系的重要前提。营造国资与民资公平合作环境的目的，一方面可以对双方资产进行客观透明的清算，避免来自社会中的关于国有资产流失的舆论压力，同时保证民企民资的原始投资得到应有的保障。另一方面，合理的资产评估有利于增进双方信任，增进企业文化认同，从而共同接受同一个战略规划的指引。公共体育场馆运营管理可以通过采取参股、委托运营等方式引入多元主体，在与非国有资本进行合作过程中要注重双方“混合”各环节的公平、权益分配的公平以及职责划分明确，从而保证公共体育场馆公益属性的实现，真正做到为民所用，提升民资民企参与改革的信心，为国家体育事业发展增添活力。

3.2 建立合理有效的产权制度

国家发展混合所有制经济，需要合理的产权制度作为基础。产权制度的功能在于降低交易成本的同时，优化资源配置，是权力、责任以及利益的高度统一，产权所有权与收益权归属明确是现代产权制度的基础。例如，南方水泥公司是由中国建材集团牵手多家不同所有制水泥企业合并而成，为避免“集”而不“团”，公司成立之初进行了合理的产权制度建设规划，在为民营企业主预留30%股份的前提下进行资产与经理人的吸收，激发民营企业运营活力，加强管理与促进文化认同，打造利益共同体，最终迅速壮大为规模与收入全国第二大水泥企业［14］。由此可见，现代化合理的产权制度对成员工作积极性具有激励作用；同时对不负责任行为具有约束力，防止暗箱操作、管理真空以及资产流失等事件的发生。对公共体育场馆运营改制而言，形成合理有效的产权制度同样至关重要。在明确合理的产权制度下，才能准确体现出各产权主体间的权益关系，并为改制后体育场馆提供公共体育服务内容及范围提供充分的依据，为进一步完善体育场馆公共体育服务绩效考核奠定基础，避免因过度市场化使公共体育服务质量大打折扣。

3.3 推动企业治理机制的规范化

国资委管理下的国有企业具有浓厚的行政色彩，受限于专业水平以及政治任务，难以从管理高层带给企业持续发展的推动力。而现代企业管理尤其是民营企业运营更加注重治理结构的规范化，所有权与经营权分离，拥有较为完善的绩效考核与薪酬激励机制。目前，职业经理人制度逐渐被多数企业所接受与应用，相比较于传统管理者较强的行政色彩，职业经理人拥有专业的管理知识、较高的职业素养以及丰富的实践经验［15］。在国有企业混合所有制改革中，职业经理人制度实施进程并没有收获预期效果，致使民营企业原有的管理优势难以继续在改制完成的企业中得以发挥。因此，推行混合所有制改革，重在推动企业治理机制的规范，引入现代企业管理模式，切实落实管理层的职业化与去行政化，聘请有能力、有业绩、有素养的民营企业家担当管理重任，以此和国企员工形成“杂交优势”。一直以来关于公共体育场馆运营管理的讨论从未停息，也历经了几次管理体制变革，但都由于操作范围的有限没有得到实质性突破。而推动公共体育场馆运营混合所有制改革，为避免重蹈覆辙，应注重实现治理机制的规范化，实现“政”“企”分离、“政”“资”分离，从而提高管理效率。

4 公共体育场馆运营混合所有制改革风险规避路径

4.1 完善监管体系，推动资产操作公开、公正、透明

根据国有企业改制的经验，避免混合所有制改革过程中国有资产流失，既要完善改革的顶层设计，也需要制定改制规划具体实施细则。国有资产管理部门在对国资国企充分行使指导、监督职责的同时，做好体制结构设计、制度体系设计和监督追责设计，加强对资产评估机构资质的管理，建立“不能流失”的制度体系和“不敢流失”的监督追责体系。为避免场馆运营混合所有制改革中资产流失的出现，应采取事先控制措施主动规避。首先，建立公共体育场馆及其附属资源转让公示制度，形成体育场馆资产转让中买者和卖者之间的公开公平竞争局面，利用竞争因素推动资产价值定位的合理化，公开商业转让操作流程，接受政府部门以及人民群众的监督，从而避免“暗箱操作”，减少甚至消除体育场馆资源因信息不透明而导致国有资产流失的现象［16］。其次，要公正地评估体育场馆资产，通过完善资产评估法规，引入专业机构，规范资产评估程序和制度，严格执法，加强对资产评估的监管，做到资产评估的公正科学化，保证体育场馆资源评估价值合理准确。再次，构建体育场馆无形资产的评估体系。无形资产虽不具有具体形态，却是场馆管理的重要影响因素与经营效益产出的重要源泉，场馆冠名权、广告发布权以及场馆文化等都是体育场馆无形资产的表现形式。无形资产评估理所应当被予以充分重视，然而我国对体育场馆无形资产的理论研究以及实践探索尚不完善，在具体评估过程中可以借鉴国外实践经验，结合我国实情，灵活运用。

4.2 建立场馆公共服务标准，完善监督考核机制

“全民健身”已然成为我国健康中国的新标签［17］，伴随着“全民健身”战略的实施，我国体育事业建设的重心转向公共体育服务领域。其中，体育场馆是公共体育服务供给的重要物质基础，公益输出自然成为公共体育场馆价值体现。在公共体育场馆运营管理中培育多元主体，以混合所有制的形式改善场馆经营效果，应以不影响公共体育服务质量为基本前提。体育场馆开展混合所有制经营过程中的“大跃进”挤压公共体育服务空间的现象，源于改制过程中缺乏具有制约力与可操作性强的服务标准，以及忽视了对场馆公共体育服务部分绩效考核机制的完善。因此，作为主管体育场馆的各级行政主管部门，应主导各方出台场馆公共服务标准，落实管理细则与明晰公共体育服务基本范围，实施对场馆周边社区民众基本体育需求的实时监控，实现对服务内容、范围的动态化调整，从而提高服务效率与质量。同时，推动混合所有制经营并非意味着行政力量的完全隐退，而是实现角色的转变。政府在运营中充分行使对国有资产的监督权，保证其不被市场化的浪潮所淹没。通过建立与完善体育场馆公共体育服务职能绩效考核机制，包括所提供服务种类、范围、具体内容等都应纳入考核细则，并将社区民众对体育场馆提供公共体育服务满意度作为考察的重要指标，实施定期与不定期检查相结合的动态考核形式，保障体育场馆提供公共体育服务的数量与质量［18］。

4.3 发挥政府主导作用，统筹规划与实施

稳步推进公共体育场馆领域改革进程，避免改革陷阱，成为各界需面对的现实问题。因此，在改制过程中，应充分发挥政府的主导、引领与监督作用，开展统筹规划、稳步推进与监督验收等各项工作。第一，设置员工角色转变缓冲区并逐步完善绩效考核制度，通过员工培训、进修等渠道引导其从“行政事业工作”到“经营管理工作”的职责认知转变，将工作思路定位至如何通过自身专业素养的提高提升工作服务质量，完成个人工作认知与企业运营理念的统一。同时辅以绩效考核制度，帮助员工实现转变，从而避免新管理体制的“硬着陆”。第二，事实证明不论是原先的事业单位类型管理模式还是“事转企”管理模式，都没有实质改变体育场馆的运营现状，很重要的原因是没有彻底改变管理的行政干预现象，所有权、经营权以及法人代表关系混乱。而混合所有制改革的重点就是发挥民营企业管理优势，规范治理机制，真正实现场馆管理中“管”“办”分离，推动高级管理层的职业化，聘请有职业素养和专业管理经验的人员，进行专业化管理，避免改革重蹈覆辙。第三，充分利用政府行政强制力营造良好的场馆运营组织内部生态，以“主事人”的态度公开、公正评判多方合作过程中“权、责、利”不对等事件，结合完善的场馆运营组织监督机制，降低机会主义事件发生的概率，保证各方充分行使应有权力、担任应尽职责与维护共同利益。

5 结语

在体育场馆服务领域开展混合所有制经营，是在国有企业混合所有制改革积累丰富经验的基础上，突破长期闭塞的管理模式，探索场馆运营的新途径。而踏足新领域也将伴随着新风险的产生，公共体育场馆转变运营模式必须正视国有资产流失、公共体育服务质量下降以及忽视治理机制规范化等风险的存在。针对这些风险，应通过积极完善监管体系以推动资产操作公开化、建立场馆公共服务标准与完善监督考核机制、实现政府主导下的统筹规划与实施等进行风险规避。公共体育场馆与国有企业虽同为国有资产，但场馆服务行业领域实施混合所有制经营，终极目标是通过提高资源利用效率，更大程度地发挥其公益价值，促进社会的和谐健康发展，与国有企业改革追求经济效益最大化的目标是完全不同的。因此，完全照搬国有企业改革经验是不可取的，这就要求在推动公共体育场馆运营管理混合所有制改革过程中，应充分考虑公共体育场馆作为改制主体的特殊性，提高对国有企业改革经验的内化与转化效率，实现“他山之石，可以攻玉”。