市政工程项目内部控制问题及对策研究

□（湖南商学院 湖南长沙410205）

近年来，工程项目领域腐败多发。2017年，中央纪委曝光的八起扶贫领域腐败问题中就有两起涉及到工程项目。工程项目涉及的财政资金数额巨大，成为腐败重灾区，除了行业因素外，也有制度缺陷的因素，因此，建立一套完整的工程项目内部控制体系非常必要。

《行政事业单位内部控制规范（试行）》自2014年1月1日起施行，2016年财政部下发了《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价的通知》。可见，国家对行政事业单位建立完善的内部控制体系高度重视，但目前还没有关于工程项目内部控制的具体指引。本文在深入调研某事业单位工程项目内部控制现状的基础上，指出工程项目内部控制存在的问题，提出相应的管控措施，旨在完善其内部控制。

一、案例概况

××市政工程管理局（以下简称××市政局）为某市某区财政差额拨款事业单位，内设财务科、办公室、工程科、维护科、巡查科、业务考核科、路政审批科、安全设备科、纪检督查科、内审科共11个科室。主要工作是为该区生产生活提供市政工程设施管理维护保障，承担区内城市道路设施维护管理、城市给水排水设施维护管理、市政设施应急抢修等社会管理重点业务工作。××市政局作为工程项目的发包方，行政主管部门是该市城市管理局。其主要工程项目分为日常维护工程和专项工程，分别由维护科和工程科牵头组织实施。日常维护工程具体包括清淤、清障、道路应急、社区井排水抢险、排水管网清淤疏浚、安全隐患排危、化粪池清掏工程等；专项工程包括道路、人行天桥、停车坪、交通微循环、下水管网、排水设施等的提质改造工程，人行道、排水管网、护坡排危的抢修工程，人行天桥、太阳能路灯的建设工程等。

2016年底，××市政局依据 《行政事业单位内部控制规范（试行）》编制了内部控制手册，该内部控制手册分为总则、风险评估与控制、单位层面控制、业务层面控制、内部控制评价与监督五个部分。据了解，该手册并未发放到各科室，是否签发生效存在疑问。在工程项目内部控制方面，明确了内部控制目标，划分了责任分工，确定了不相容职位分离，梳理了建设项目前期工作和竣工的流程，描述了项目决策、项目概预算、招标管理、洽商变更、价款支付、竣工验收等环节的风险及控制措施，罗列了包括某区市政工程管理局基本建设项目管理制度在内的相关制度。

二、工程项目内部控制存在的问题

（一）工程项目内部控制流程梳理不到位

××市政局仅梳理了建设项目前期和竣工的内部控制流程，且流程梳理不够细化，例如对于设计单位的确定、工程招标、签订合同、工程建设期按进度支付款项、工程物资的采购、工程变更等具体流程都没有进行梳理，对于流程涉及到的上级部门及同级部门也未明确，这可能会使各部门流程不清或者沟通不到位进而导致部分工程不按流程进行，出现在招投标之前便已竣工完成或者工程量发生变更时未报送审批等情况，也可能会导致财务科无法掌握工程进度而合理安排款项支付。

（二）工程项目资料未进行归口管理

工程项目资料包括现场签证资料、施工图片、合同、增值税发票等，这些资料的真实完整直接影响到审计结算。项目资料不进行归口管理会使控制不到位而导致风险发生。例如，某公司承包的2013—2015年户表改造路面恢复工程未能提供施工现场当时的签证资料，签证资料大部分于2015年之后补签。这容易导致实际人工、材料用量与签证数存在误差及一定的人为操纵空间。特别是应急抢修工程，由于时间紧任务重，施工资料尤其要归口管理，完善保存，否则将会影响审计结算。

（三）工程项目合同管理未严格规范

在合同签订和管理上，按审批程序分为两种：一是走区政府法制办审批的合同，签订在前，审批在后，部分工程在施工完成后，才将合同送财政局、区政府法制办审批。二是部分合同价在50万元以内走××市政局内部审批的合同，未执行审批程序，或者在合同履行期限结束、施工完工后，再补签合同审批表。一旦合同存在问题，合同审批无法通过，××市政局将面临法律风险，也可能导致双方责任不清，影响运营效率，造成单位合法权益受到侵害。

（四）未执行项目后评估

工程项目后评估是指在建设项目已经完成并运行一段时间后，对项目的目的、执行工程、效益、作用和影响进行系统的、客观的分析和总结的一种经济技术活动。××市政局全年市政工程项目规模不一，数量巨大，所用资金为财政资金，这些工程项目是否产生实际效益，是否适当考虑成本效益原则未进行后期评估。这可能会影响财政资金的有效分配和合理使用，不符合内部控制的目标与意义。

（五）未建立工程项目内部控制管理信息系统

××市政局内部控制处于实施阶段，但未采用信息化手段执行，内部控制的执行力度及有效性会受到硬性条件的限制。主要弊端表现在以下几个方面：工程项目内部控制涉及到预算管理、收支管理、合同管理等多个内部控制模块，管理流程复杂，未进行内部控制信息系统管理权限设置会导致牵制不到位；不便于单位负责人从整体掌控内部控制情况；未形成系统的信息化手段管理，流程规范难以遵照执行，致使单位内部控制流于形式；在出具内部控制年度报告时，未采用信息化手段管理会导致报告数据统计不便而产生误差或者不便于验证数据的准确性。

三、完善工程项目内部控制的对策建议

（一）强化流程管理

首先，细化内部控制流程图的编制。工程项目建设包括四大阶段：项目立项、招投标、建设施工、竣工验收，流程图应按四大阶段具体细化，例如，立项阶段又分为编制项目建议书、可行性研究和初步设计三大流程，图下应附相应的制度说明，不可笼而统之。例如，勘察、设计、监理工程服务项目单项合同估价在30—50万元的或新建项目施工、装饰装修、维修改造等施工合同在50—200万元的，需采用区内公开招标方式，施工单项合同在200万元以上的或者勘察等在50万元以上的需采用公共资源交易中心公开招标方式，附上制度说明，明确流程走向，做到直观且科学。另外，流程图的绘制不可采用外包方式，建议相关业务科室研讨后自行绘制，避免外包会计师事务所在单纯追求利益、不了解主体单位实际情况的前提下套用流程模板。其次，明确关键控制点的执行人及职责权限，明确发生偏差及采取纠正措施的责任承担人。

（二）工程项目资料采用归口管理

××市政局涉及到合同签订的部门有工程科、维护科、设备科、党政办等科室，合同按审批程序分为走局内审批和区内审批程序，按内容分为政府采购合同、施工合同、维护维修合同等。合同应采用归口管理，可设立合同管理科室或专员，一是保障合同签订、审批程序得当，二是保障合同可查可统。这不仅是有效防范法律风险的重要手段，也是内部控制的要求。合同不应只是作为重要会计资料及原始凭证管理，同时应指派专人对合同采用连续编号并备份管理。对于重要的工程项目资料，例如现场签证资料，应分派两人以上对现场签证资料采用纸质及电子文档同步记录管理，保障签证资料真实完整，缩小人为操纵空间，避免现场签证与实际不符、虚报工程材料用量和人工，导致财政资金流失。

（三）执行项目后评估

××市政局涉及的工程项目多为提质改造工程，达到工程项目预期目标及使用财政资金有效性需要进行评估。工程项目后评估本身是一项重要的控制活动。首先，应当建立工程项目后评估制度，对完工工程项目预期目标的实现情况和项目投资效益等进行综合分析与评价。其次，应采取有效措施，保证项目后评估公正，例如回避制度，凡承担可行性研究、立项决策、设计、监理、施工等业务的机构不得从事项目后评估。对于达不到预期目标或者不符合成本效益原则的工程应作为重点审计项目，一方面加强责任追究制度，严惩工程项目领域腐败发生；一方面总结经验教训，为未来项目的决策和提高投资决策管理水平提出建议。

（四）建立内部控制管理信息系统

目前，仅对内部控制填报采用信息化手段，但日常业务管理未执行信息化手段。建议开发适用于事业单位的内部控制软件，利用信息化手段整合和优化内部控制系统，包括建立预算管理、收支业务管理、政府采购管理、资产管理、合同管理等模块核心功能，实现与国库集中支付系统、新中大公共财务管理软件系统、非税收入执收管理综合系统等系统的数据共享；设置权限，强化内部牵制，控制流程设置具有连续性，未完成上游流程不可流转下步；同时，单位负责人能以内部控制信息系统作为窗口，全面控制各项管理。