议题导向：一种融入社会治理的社区教育发展策略

高明鸣

(中山市广播电视大学，广东 中山 528400)

一、问题的提出

党的十八届三中全会提出通过全面深化改革，实现从社会管理转向社会治理的创新。社区教育作为一种社会教育，社会性是其根本属性，理应在社会治理体系中占据重要的地位，发挥其独特的作用。《教育部等九部门关于进一步推进社区教育发展的意见》(教职成[2016]4号)提出：“推动社区教育融入社区治理，不断丰富社区建设的内容。”尽管当前我国社区教育已在局部地区显现出对社会治理的积极促进作用，但对于不少地区而言，社区教育仍流于表面化、形式化，要么停留在为社区居民提供文体娱乐场所的层面，要么把自身等同于社会培训机构开展与之类似的教学培训活动。诚然，上述内容也属于社区教育的组成部分，其对构建和谐社会也能产生积极的作用，但远未能体现社区教育作为社会治理创新手段和载体的独特社会价值。要深度融入社会治理体系，助力社会治理创新，社区教育需要在新的理念指引下开辟新的场域。

二、议题导向的内涵

社会议题是涉及大众且和社会成员切身利益密切相关并受到广泛关注与议论的社会问题。社会议题具有显著的公共性，是公共政策的前身。社区议题是社区居民广泛关注的社会问题，是社会议题在社区范围内的集中体现，其在社区内部体现公共性和普遍性，而从社区外部观察则可能体现一定的区域性和特殊性。

“议题导向”是一种社区教育实施策略，是指根据社区居民共同关注的社会问题来确定社区教育内容，通过组织化的社区教育活动，帮助居民建立社区共识，形成社会合力，解决社会问题。

三、社区议题对社区教育的驱动作用

1.为社区教育的内容设定提供依据

传统社区教育的内容设定主要源于两种途径：一是社区教育工作者通过问卷调查或访谈等形式，了解社区居民的具体学习需求；二是政府机关根据自身工作需要，通过行政手段对社区教育内容设定施加影响。前者体现自下而上的特点，直接反映居民的学习兴趣和需求，即围绕“居民想学什么”；后者则呈现自上而下的特点，一定程度上反映官方意志，即根据“政府希望居民学习什么”。两者均为社区教育内容设定的重要依据，但其着眼点可能呈现过于微观或宏观的倾向，进而游离于社区发展的实际需求之外。围绕“社区需要什么”这一中观层面，根据社区居民共同关心的公共问题来设定内容，则能确保社区教育直接服务于增进社区福祉、增强社区居民归属感、促进社区和谐发展，真正回归社区教育本原，体现其社区性。

2.进一步丰富社区教育的实现形式

社区教育既非学校教育在时间上的延续，也非学校教育在空间上的延展。社区教育是一种活的教育，其丰富性和灵活性均为学校教育所难以具备。议题导向策略由于客观上要求社区教育应更加注重居民参与和社会实践，必然促使其采取更多有别于传统课堂面授的教育形式。围绕环境保育、社区经济发展、物业管理、邻里关系建设、社区治安、防灾减灾、传统文化传承等多样化的社区议题开展社区教育，将大大拓展社区教育的发展空间，为社区教育的实现形式注入更多的可能性。

3.促进社区教育深度融入社会治理体系

社会治理是治理理论(Governance)在社会领域的运用，是指包括公共和私人机构以及个人在内的多元利益主体，通过合作和协调的方式处理与其利益攸关的社会事务的过程。在我国，社会治理是指在执政党领导下，由政府组织主导，吸纳社会组织等多方面治理主体参与，对社会公共事务进行的治理活动，是“以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，针对国家治理中的社会问题，完善社会福利，保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程”。[1]社会议题本质上即为多元利益博弈在具体公共事务中的体现，以此为锚点，不仅能为社区教育的内容设定提供依据，也能在社区成员多元利益格局中生成现实和动态的联结点。由于议题既可以是自下而上形成，也可由上至下设定，故又能为政府与群众有效沟通提供良好的媒介，实现社区教育所隐含的“公共空间”功能，进而提升社区教育的公众参与水平，发挥社区教育的社会吸纳作用，促使社区教育成为社会治理的有效载体。与此同时，议题导向的社区教育能帮助社区居民凝聚共识，提升其解决社区问题的能力，从而进一步完善社区治理，夯实社会治理基础。

四、议题导向的社区教育实践策略

议题导向能够有效促进社区教育深度融入社会治理，这并非一种抽象的理念，而是一种现实可操作的发展策略。在实践中，社区教育在内容设定、形式设计、参与人群、效果评价等方面均可以置入具体的社区或社会议题元素，确保社区教育的开展有助于解决一定的社区或社会问题。

1.跨界“联姻”：与基层协商民主有机结合

基层协商民主是完善社会治理的重要保障和内容。党的十八届三中全会《决定》提出立法协商、行政协商、民主协商、参政协商和社会协商等若干重要概念，明确指出“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中”。通过政策咨询会、民主恳谈会、民情议事会、专家论证会等基层协商形式，能为居民提供参与公共事务的平台，有助于政府与群众之间建立平等的合作型伙伴关系。

社区教育能为基层协商民主提供智力支持。一是通过一定形式的学习，让居民掌握基本的议事规则，培养公共参与精神和议事能力。二是围绕协商议题，有针对性地开展专题学习和研讨，帮助居民深入了解议题相关的知识内容，提高解决问题的能力。具体做法包括两种类型：第一类为社区内生性议题。社区居民围绕社区内部产生的各种公共议题，自主开展社区教育，为社区内部协商提供教育支持。例如：针对小区物业管理、社区环境治理、社区基础设施建设等社区公共品供给问题，可以邀请专家或政府相关人员授课把脉，也可以由社区内具备相关背景和素养的专业人士带头组织居民开展调研和研讨等活动，通过社区教育集思广益、凝聚共识，引领居民自我教育、自我管理，并向上级部门反映意见、寻求支持。第二类为涉及面较广或因外部因素作用而产生的外源性议题。政府可以主动置入或介入此类议题，引导社区教育开展，并为政府与群众协商提供有效的载体支持。例如：在出台某项影响面较广的政策之前，在实施对周边市民产生较大影响的公共工程之前，政府可将政策咨询、民主恳谈等内容和形式与社区教育工作有机结合，借助社区教育的组织化功能，及时了解社情民意；针对居民对公共事务或者政策存在的一些疑惑，可以组织开展以政策解读为主要内容的教育活动，以增进公众对政府政策的认知，提高政策透明度；对于因信息不对称或社会谣言产生的疑惑，可通过开展实地参观、科普展览、专家论证等形式的社区教育活动，帮助居民建立科学的认知，消除因信息不对称引起的偏见和恐惧。

2.转换主体：变“在社区学习”为“向社区学习”

按照国家教育部的定义，社区教育是指“在一定区域利用各类教育资源开展的旨在提高社区全体成员整体素质和生活质量、服务区域经济建设和社会发展的教育活动”。[2]这一得到广泛采用的表述分别从地域、对象和目的等方面突出了教育的“社区”属性：一是在社区内开展或面向社区居民，二是服务社区居民学习需求或服务社区发展需要。事实上，社区教育的“社区性”还体现在：社区居民不仅可以是被动接受社区教育的学习者，还可以是社区教育的实施者和知识生产者。社区居民中通常不乏具备某方面知识权威的专业人士、具有较强资源动员力的“社区能人”以及掌握某方面技能或专长的“民间达人”，应尽可能发挥他们的优势，调动其参与社区教育的积极性。社区教育不仅是“在社区学习”，更应该“向社区学习”。如此，一方面可大大拓宽社区教育的供给渠道，形成教学相长的良性循环格局；另一方面，可从深层次推动社区文化的发展，促进社区居民的自我教育和自我管理，为社区议题的快速响应和自我解决提供更为便捷的途径和基础。

3.重点突破：嵌入社区营造的整体思路

社区营造既是推动社区治理的高级手段，也是完善社区治理的最终目的。

按照维基百科对“社区营造”的定义，“居住在同一地理范围内的居民，持续以集体的行动来处理其共同面对社区的生活议题，解决问题同时也创造共同的生活福祉，逐渐地，居民彼此之间以及居民与社区环境之间建立起紧密的社会联系，此一过程即称为社区营造”。从根本上而言，社区营造就是从两个层面建立社区共同体：一是人与人之间形成的社会与心理的联系关系，二是人们与生活环境之间形成的社会与心理的联系。[3]清华大学罗家德教授认为，“社区营造就是要政府诱导、民间自发、NGO帮扶，是社区自组织、自治理、自发展，帮助解决社会福利、经济发展、社会和谐的问题。在这个过程中提升社区的集体社会资本，达到社区自治理的目的”。[4]

具体而言，社区营造就是针对不同系列的社区议题展开行动。日本宫崎清教授将这些议题分为“人”“文”“地”“产”“景”五大类。“人”指的是社区居民的需求的满足、人际关系的经营和生活福祉之创造；“文”指的是社区共同历史文化之延续、艺文活动之经营以及终身学习等；“地”指的是地理环境的保育与特色发扬，是在地性的延续；“产”指的是在地产业与经济活动的集体经营，在地产业的创发与行销等；“景”指的是“社区公共空间”之营造、生活环境的永续经营、独特景观的创造、居民自力营造等。[5]

社区教育不仅能提高居民素质和丰富其业余生活，其核心使命更在于促进社区自我发展自我成长。社区营造为社区教育融入社会治理提供了具体可操作的落脚点，也为议题导向的社区教育发展策略提供了微观实践基础。由于社区所涉及的议题林林总总，显然不可能为社区教育所全面吸纳或者响应。社区教育应重点围绕那些与社区自身发展密切相关的社区议题开展，将社区教育嵌入社区营造的整体视野中，以此发挥社区教育服务于社区建设和发展的独特价值。社区居民是社区营造的主体，社区教育应贯穿于问题确认、讨论协商、方案设计、营造实施、效果评估及反馈的全过程，促使居民建立问题意识，为居民创设沟通对话和自主探究的场域，帮助其积累相关知识和实践经验，并形成社区共同体意识。[6]社区共同体意识的形成能够反馈于社区终身学习氛围的营造，主人翁精神鼓舞下的社区居民变“要我学”为“我要学”，社区文化和社区自主能力亦因此而激活，形成自我发展的良性循环。从这一角度而言，社区教育不只是社区营造的基础和手段，社区教育本身也是社区营造的重要内容和目标，是社区活力的重要源泉和外在体现。

4.公私协力：提供社区教育的外部支持

议题导向的社区教育发展策略尽管较多地体现为社区教育的在地性和自组织性，然而其健康发展却离不开外界的有力支持。一方面，政府可以置入或介入议题，对议题加以引导，以此促进社区教育发挥基层协商民主的载体作用。在这一层面中，政府更多地扮演着“舆情监察者”“指导者”的角色。另一方面，政府职能部门还可以“担当援助、协调的角色，既有利于宏观监督，又不至于管得过严、过死”。[7]政府掌握大量行政资源，能够对基层社区教育的开展提供政策支持，并在人力、财力、物力等方面提供支持。例如：在经济方面，可以通过项目的形式，对涉及民生的重大议题提供专项社区教育经费支持，对社区申报的营造项目提供专项经费支持；在智力资源方面，可以为社区营造规划和协商提供社区教育专家支持和咨询援助，对社区自然肌理和历史文脉的保育提供专业指导和帮助，对社区兴趣和学习团体提供课程资源和师资支持。

除了政府部门提供的行政支持以外，与之相关的民间慈善机构、社工机构、社会团体、高校等非政府组织和社会机构亦应当积极参与其中，提供专业技术支持，发挥重要作用。通过连接政府与社区，调节二者资源与关系，实现多元主体社会共治。[8]

五、议题导向的社区教育探索实践经验

自20世纪90年代起，伴随着社区营造在日本、韩国等地发展成为一项引人瞩目的城市更新与社区改造运动，议题导向的社区教育活动已具备了实践基础。近年来，以上海徐汇区凌云街道社区学校为主体的“凌云生态家”社区教育项目，体现了较为显著的议题导向属性，具有典型示范意义。

该项目以凌云社区学校和梅陇三村为基点，针对社区居民希望构建绿色生态社区、提高生活品质的愿望，通过设计开发“菜园坊”未来知识、“家庭一平米小菜园”种植体验课程等充满互动体验性的创意课程和活动，开展生态多样性校园、种植体验基地、低碳创新屋和绿色能源使用、生活垃圾分类回收处理等载体建设，营造一户家庭即小生态、一所社区学校和若干个居民小区即大生态的“凌云生态家”场景。值得一提的是，凌云社区学校在设计和实施社区生态文明教育系列课程的过程中，逐步形成了以开展“绿主妇我当家”环保公益活动和解决小区民生难题为内容的“绿主妇”议事会，还在梅陇三村党总支的支持下培育了民非组织“凌云绿主妇环境保护指导中心”。现已发展成一支拥有200多人的学习型团队，连同凌云街道其他12个居委的“绿主妇”分队，总人数已逾千。凌云社区学校及其社会组织“绿主妇”持续开展大量低碳生活环保教育活动，以“接地气”和富有创意的形式，大大增强了社区教育吸引力，实现了社区居民自我教育、自我服务、自我发展的良性循环。

六、结束语

议题导向是一种具体可操作的社区教育理念和实践策略，而公共性、在地性和居民主体性则是其区别于其他教育培训活动的关键特性。这一策略的实施离不开政府、非政府组织和专家的支持，能与社区营造或者基层协商民主紧密结合。其不仅大大丰富了社区教育的内涵和形式，让社区教育充满想象力和各种可能性，更让社区教育贴近民众需要，真正服务社区发展需要，成为创新社会治理的有效载体。值得注意的是，在议题的选择和操作方面，应在不违背国家大政方针政策的前提下，注重自上而下和自下而上的有机结合，强调政府和社区党组织指导下的社区治理多元主体合作关系，推动社区教育发展成为政府与群众合作共治的社会平台。通过支持和帮助社区居民开展形式多样的社区教育活动，从而解决社区现实问题，服务社区经济、文化、环境、福利等方面的发展需要。这在日益重视“推进国家治理体系和治理能力的现代化”的今天，无疑十分必要。

[1]王浦劬.国家治理、政府治理和社会治理的基本含义及其相互关系辨析[J].社会学评论，2014(3):13—15.

[2]教育部.关于在部分地区开展社区教育实验工作的通知(教职成司[2000]14号)[Z].2000-04-27.

[3]丁康乐.台湾地区社区营造探析[J].浙江大学学报，2013(11):716—719.

[4]罗家德，帅满.社会管理创新的真义与社区营造实践：清华大学博士生导师罗家德教授访谈[J].社会科学家，2013(8):1—4.

[5]李志敏，汪长玉.台湾生活文创型社区的发展历程及开发经验[J].经营与管理，2016(8):24.

[6]莫筱筱，明亮.台湾社区营造的经验及启示[J].城市发展研究，2016(1):91—95.

[7][日]小林文人，[日]末本诚，吴遵民.当代社区教育新视野[M].上海：上海教育出版社，2003：24.

[8]余缅萍.海外社区营造的发展性视角对中国的启示[J].广东青年职业学院学报，2016(8):76.