PPP模式在我国应用存在的问题及对策研究

□（中国石油集团石油管工程技术研究院 陕西西安710077）

一、PPP模式广泛应用的原因

PPP模式起源于英国，是指政府和私人组织共同合作建设城市基础设施项目，或提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，双方通过合同契约约定权利和义务，形成一种合作伙伴关系并达到互利共赢。20世纪80年代，英国经济不断衰退，公共支出增加，政府面临巨大的债务压力。英国政府为解决经济衰退和公共支出的双重压力，利用私人资金来提供公务服务以弥补政府公共支出的不足。经济衰退、政府债务的积压、公共支出不断增加等是 PPP式在英国首先兴起和推广的根本原因。

PPP模式在我国的推广是在国家政策支持下进行的，国家通过制定各种支持性的政策文件，积极推动PPP模式在全国的基础设施建设方面的运用。PPP模式的推广和运用是国家经济社会发展的现实需要，2016年底，地方政府负债达到17.2万亿元，PPP模式的应用能有效缓解政府债务压力，降低地方融资平台的融资风险。PPP模式的应用是国家财政制度创新发展的内在需求，注重市场机制，引入社会资本，缓解了年度财政支出压力，符合资源优化配置、促进社会公平的现代财政制度要求。目前，我国处于经济增速放缓、结构调整、转型升级的阶段，有些地方政府财政债务负担严重，政府财政资金压力大，公共部门财政困难，经济发展需要保持适度公共投资规模与地方政府短期偿债压力过大之间的矛盾凸显。因此中央政府推动PPP模式得到地方政府广泛响应，这是PPP模式在我国能够广泛应用的根本原因。

二、PPP模式应用存在的问题

推进PPP模式在我国的广泛应用需要具备一定的内外部条件，规范的政府支持和监管、完善的法律法规体系、健全的信用体系和财务制度、专业化的机构和人才的支持等。我们应当从政府部门和社会资本两个方面分析我国推进PPP模式存在的问题。

（一）政府部门方面。

1.缺少完善的PPP模式法律体系。目前我国PPP模式的运作缺乏国家法律法规层面的支持，PPP法律的制定仍在进行中。PPP模式主要应用在公共基础设施建设方面，公共基础设施建设应由政府介入，以满足公众和社会发展的需要。需要国家出台规范全面的法律政策，明确规定政府和私人部门的权益和义务，以确保合作双方的利益。同时PPP项目的运作需要清晰、完善的法律和法规制度予以保证，需要在项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段对政府部门和企业各自需承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护合作双方的利益。

2.契约精神薄弱。PPP项目的全过程是通过合约对项目进行约束，因此PPP项目的顺利完成需要在整个建设周期注重契约精神。在基础设施建设过程中，地方政府面临地方债务压力较大、信用环境差等问题,招商引资时积极承诺，完成基础设施建设运营后有时却不能按照合同约定执行，损害了社会资本的合法权益，影响了PPP模式的推广和运用。

3.公共利益受损。目前，我国市场经济体制还不完善，在公私合作过程中政府部门更关注自身的财政压力与投资方向，而轻视自身所需承担的责任，导致政府部门在某些领域的责任缺失，造成政府角色的缺位和错位，侵蚀公共利益。另外，政府与社会资本合作过程中也可能造成国有资产损失，包括政府财政直接损失和国有企业亏损。

4.PPP项目价格形成机制不合理。PPP模式在运营过程中，价格形成机制存在问题。由于公用事业及其基础设施和服务具有非排他性、非竞争性及自然垄断等特点，只靠市场无法形成合理的价格，必须由市场和政府共同决定。传统的定价方法成本定价法和投资回报率法存在很大的局限，成本利润率和投资回报率的标准难以确定、信息不对称。

（二）社会资本方面。

1.法律法规不完善。我国目前PPP项目的现状是社会资本进入城市基础设施投资缺乏完善的法律保障。由于我国没有完善的关于PPP模式的具体法律条文，使得目前存在股权转让与特许经营管理条例的矛盾。投资收益率没有明确法律规定或指导意见，造成投资商面临投资法律风险。同时法律与政策法规之间的一致性问题、中央政府政策法规与地方政府政策法规的一致性问题在一定程度上制约了社会资本参与PPP模式。

2.政府违约风险存在。城市基础设施特许经营项目投资资金量大、投资利润较低、投资回报渠道比较单一、投资回报周期长，企业的大部分或全部投资回报资金来源于政府财政支付，一旦政府出现支付违约，企业便无法持续经营，陷入困境，很可能出现资金链断裂的严重危机。虽然PPP模式作为市场化的运作模式引进社会资本，但是政府在其中的作用仍然很明显，在社会资本看来与政府部门的合作，社会资本仍处于弱势地位，难以保障其自主经营的权利。甚至有的地方政府主要强调企业的社会责任和义务，而忽略企业盈利的重要性，违背了社会发展的市场规律，使社会资本难以遵循市场经济规律做出决策。

3.市场准入障碍。由于长期以来的政府因素影响，城市基础设施行业壁垒尚未打破，城市基础设施等还是以财政投资为主，社会资本准入制度严格，行业进入阻力大。特别是轨道交通领域，社会资本相对规模小、融资能力差，缺乏相应的运营经验和运营实力，缺乏竞争力，短期内难以进入。在城市基础设施建设方面引入PPP模式，对社会资本开放基础设施建设领域，但能够获得进入资格的企业都是在政府部门有良好的合作经验的企业，基础设施建设领域的市场准入障碍还是无形的存在。

4.审批程序复杂。PPP项目的立项审批程序非常复杂，审批程序需要的时间较长。由于不同部门对项目审批的要求不同，社会资本要获得PPP项目的审批将耗费大量的时间和精力，降低项目的运行效率，不能实现理想化的高效运作。

5.风险共担原则缺乏。每一个PPP项目都存在一系列系统性风险及临时性风险，而我国PPP项目的风险更加复杂和不确定。如政策法规及法律的频繁调整和变动，经济结构的调整等因素使得企业预测PPP项目的风险更加困难。我国PPP项目在风险预测与管理方面，对风险缺乏事前充分的认识、论证以及风险管理经验的缺乏和合同中的责任不清，很容易使 PPP项目陷入困境。

三、科学应用PPP模式的对策

（一）建立契约制度并强化契约精神。通过建立完善的契约制度，对地方政府在PPP项目中的职责进行明确规定，规定政府部门违约行为的判定依据，并制定不同程度的违约惩罚，惩罚措施直接影响到相关部门及负责人。将相关部门的违约情况纳入年度考核，同时定期对PPP项目进展情况向社会公众报告，由社会公众对其进行监督。

（二）建立完善的PPP投融资管理法律法规。PPP模式的有效运作需要一套完善的法律条文和政策作为依据来确保项目参与各方的谈判有章可循，政府建立和完善相关的法律法规能促使PPP项目更好的执行。PPP投融资管理法律应在保障政府权力的同时增加投资方资金投入的信心，并降低PPP项目的风险和成本。因此，PPP项目相关法律法规的颁布非常必要。PPP项目法规基本框架应包括：PPP模式的适用范围、设立程序、招投标和评标程序、特许权协议、风险分担、权利与义务、监督与管理以及争议解决方式和适用法律等。

（三）制定标准化的PPP项目审批程序。PPP模式中，政府应对公共基础设施建设的投融资体制进行改革，对管理制度进行创新，通过制定有效的政策和措施，促进社会资本参加我国基础设施的投资，并形成利益共享和风险共担的政府和私人资本的合作模式。同时，应简化PPP项目的审批程序，吸引社会资本参与。中央政府的监管机构应当建立公私合作制项目的审批程序和操作程序，地方政府PPP项目的开发参照这一程序，这些标准程序应通过项目经济状况、投资效益指标等来评估其合理性和可行性。

（四）提高对社会资本的政策支持。在目前的经济环境下，需要政府提高对社会资本的政策支持。首先，在融资方面给予社会资本政策支持，使私营企业与国有企业具有一样的平等地位；对于参与PPP项目的企业，地方政府可以给予贴息等补偿措施，提高社会资本的融资能力；鼓励银行对PPP项目实行贷款开放，银行建立和完善为社会资本服务的金融组织体系及提供社会资本的融资协调服务等。其次，地方政府在同等条件下优先选择社会资本，应有意识地引入社会资本，选择综合实力较强的企业。再者，政府在土地、税收方面给予社会资本优惠政策。只有加大对社会资本的政策支持，才能充分调动社会资本的积极性。最后，地方政府设立专项资金用于支持和鼓励PPP项目的开展，运用财政资金的引导作用，通过财政资金支持撬动大规模的社会资本，吸引社会资本积极参加PPP项目。

（五）加强识别PPP项目融资风险和制定风险。根据国内外BOT等项目建设的经验，结合PPP模式的特征，对PPP模式运行过程中可能面临的风险进行总结，制定PPP模式的风险对照表，为政府和社会资本在进行PPP项目时提供参考。根据承担风险的能力分配风险，政府对于政策变化的把握和掌控能力强，应承担政策风险；社会资本具有较强的经营管理能力，应承担运营风险；而对于不可抗力的风险，则应根据风险发生的实际情况由政府和社会资本共同承担。政府与社会资本合作组建项目公司，政府作为公司的股东，项目的实施状况直接影响到政府的利益，在遇到困难时应主动帮助企业协调解决，为社会资本分担一定的风险。

（六）形成科学的价格形成和财政补贴机制。价格制定既要尽可能减少政府的财政支出，又要保证社会资本的收益，经过政府和社会资本双方的博弈最终确定恰当的价格。因此在制定价格时，地方政府应通过建立定期审价制度等方式，加强成本监控，健全公共服务价格调整机制。既形成社会资本长期稳定的投资回报预期，又维护公共利益。对社会效益较好，但经济效益较差、难以维持成本支出的项目，在综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营管理费用、财政中长期承受能力等因素的基础上，合理提供财政补贴，并探索建立动态补贴机制，以保证财政支出的稳定。