国防科技工业科研项目后补助政策研究

□（中国航空综合技术研究所 北京100028）

科研项目经费后补助政策是根据党中央、国务院提出的有关强化企业技术创新主体地位，鼓励和引导企业按照国家战略和市场需求先行投入开展研发项目的要求出台的，是财政科研项目经费管理的创新和补充，近年来不断在各渠道领域推广应用。后补助政策在鼓励企事业单位主动技术创新、促进成果转化应用以及提高科研项目质量效益方面发挥了积极作用。《国防科技工业科研项目后补助管理暂行办法》（财防[2016]249号，以下简称《办法》）针对国防科技工业领域的科研项目采取后补助方式给出政策规定。这一政策的发布，对军工科研事业单位在科研项目立项申报、项目实施与资金管理、验收等方面提出了新要求。理解政策意义和分析政策对实际工作的影响，对于促进国防科研项目单位开展相关工作有参考意义。

一、国防科技工业科研项目后补助办法的意义

财防[2016]249号文件的发布是在国家科技创新驱动发展的战略背景下，对国防科技工业科研项目管理的制度补充和模式创新。其目的是发挥中央财政资金的引导作用，促进自主创新，提高资金使用效益。国防科研项目经费后补助方式在解决项目经费安全以及促进军工科研企事业单位科研工作与国防科研战略和市场需求相一致等方面具有积极意义。

《办法》明确了10个计划序列类型和16个子序列类型只要符合面向国防科技工业领域经费投入少、研制周期短、技术成熟度高的国防科技工业科研项目均采用相应的后补助办法。后补助方式较前资助方式最大的特点是事后确认达到先前规定的条件后才拨付资金，保证了科研经费的安全。某种程度上也克服了前资助办法重过程管理、轻目标实现，重立项评审、轻应用价值评估，立项手续繁杂，过程管理投入大等诸多弊端。后补助管理较为简便，更加注重科研项目的成果获得和目标实现。具有以下优点：

（一）保障科研项目资金的安全性，降低立项成本。科研项目在开展前有很多因素是不能够完全预知的，存在一定立项风险，同时项目实施过程中也会面临诸多变化，导致项目最后的结果不一定能够达到预期目标，与立项意图存在一定偏差，降低项目资金效益和安全性。前资助项目多数依靠专家经验评估评审进行，难以避免专家因专业限制、信息不对称和道德风险等主观因素造成项目评审结果偏差。而后补助是在项目实施后且达到预期效果后才进行补助，很大程度上降低了立项风险，保障了项目资金安全。

（二）简化项目管理流程，降低管理成本。后补助的方式适当简化了科工局项目管理部门前期评审论证和日常过程监督、检查工作，管理流程环节大幅缩减，结果导向，提高了项目管理效率，降低了机关管理成本；相应的，各项目承担单位也可以自主安排项目管理工作，减少应对繁杂的上级机关管理要求，降低承担单位管理成本。

（三）强化市场主体地位，优化资源配置。后补助额度是依据项目承担单位的研发投入衡量确定后进行补贴的，研究活动的决策权和主动权在于承担单位自身，使科研活动更能符合市场的需求。从某种程度上突出了单位在科研活动中的资源配置主导作用和主体地位，促进符合市场规律。

（四）丰富科研成果，提高资金使用效率。后补助资金来源于财政资金，后补助方式对科研机构凭借所取得科研成果参与公平竞争具有明显的正面导向作用，利于催生更加丰富的科研成果，也让项目资金的投入针对性更强，成果产出更可靠，提升财政资金的使用效率、公平性和公正性。

二、《办法》实施对军工科研事业单位的影响

国防军工科研项目后补助方式在科研项目组织管理等方面进行了创新。从项目立项、实施及过程管理、组织验收、经费拨付等方面都有所变化。这些要求较前资助方式对军工科研事业单位实际工作提出了新的要求，主要有以下几个方面：

（一）在项目立项方面。项目承担单位需要根据自身实际，分类确定申报哪种后补助形式的项目。因为不同补助形式下，对于项目的立项要求、实施与过程管理、经费补助与拨付等方面的规定不同。对于事前立项事后补助项目，由项目承担单位根据国防科工局发布的国防科技工业科研项目指南及年度支持的重点项目规划，结合事前立项事后补助方式的支持的领域、方向和项目，自主申请项目，并提出拟达到的目标任务和考核指标，按规定提交项目建议书，申请立项。国防科工局委托中介机构对项目建议书进行评估论证，并根据评估论证结果采取公开、择优方式确定项目承担单位。对于奖励性后补助项目，则需要承担单位根据军工科研生产需求及自身发展需要先行投入资金组织开展研发活动，项目成果目标须满足三个条件：一是对解决国防军工技术急需问题发挥关键作用，或在国际军贸市场或民用市场为国家创造较大利益；二是属于申请单位的原创成果，研发记录完备；三是未得到财政专项资金资助。奖励性后补助体现了对单位原创技术成果进行补助,能够引导和鼓励各类创新主体自主开展科技创新活动。

所以科研单位应结合自身需要提出申请，既要符合国家战略发展目标，也要充分考虑科研项目的实施能力，特别是资金垫支能力，同时也要关注财务与会计核算的事先约定。有关项目实施中的合作单位、技术实现目标，经费预算分解安排和实施进度安排、成果提交等都必须在立项形成阶段充分论证确认，体现了项目承担单位项目管理工作前置的要求。奖励性后补助项目则更加充分体现了单位承担科研技术创新的主动性。将单位需求与国家目标相结合，充分发挥单位在科研项目决策等方面的主体作用，有助于建立科学、合理的项目形成机制和储备机制。

（二）在项目实施方面。由于立项批复的建议书已经对项目实施的任务目标、经费安排和工作进度等给出了明确要求，从某种程度上而言，保持了立项与验收标准的一致性。项目承担单位一般无需过多调整。特别是经费使用方面必须严格按照建议书概算进行合理控制，并按批复的科目预算开支，确保偏差控制在合理范围内。后补助对于项目单位合理使用资金提出了更高的要求，毕竟事先垫资事后补助对单位存在资金压力和损失风险，需要重视需求和衡量投入。

（三）在项目资金管理方面。项目承担单位是用自有资金投入开展研究工作，承担项目目标能否完成的风险，后补助方式下在项目完成任务目标通过技术验收后，结合项目实际发生的支出，按照原备案的项目预算给予后补助资助。同时，后补助项目不再组织资金过程管理和财务验收，有利于鼓励科研单位在实际投入和立项时厉行节约，引导单位以更少的投入获得更优的成果。有关后补助资金由单位自行统筹安排，与前资助方式下“专项核算”“专款专用”的要求相比，更有利于激发承担单位创新的自主性和积极性。

（四）在项目验收方面。在项目验收环节，更加突出“面向结果”导向，强调项目在达到规定的标准并通过验收后才能获得后补助资金。项目成果主要面向工程化、产业化，《办法》突出强调了对相关技术指标、性能的定量化考核，并引入用户评价、第三方检测、社会公示等方法，力求用客观数据验证结果，更加注重实效检验，以保证验收结论的权威性和说服力。

三、关于《办法》实际应用的几点建议

国防科技工业科研项目后补助办法较前资助的确存在很多优点，也体现了财政资金采购政策的市场化。但以下几点值得探讨：

（一）垫付资金来源及资金成本。项目资金的后补助对于部分单位立项的积极性和保证项目顺利实施可能造成影响。许多单位经费相当匮乏，正常经营资金压力比较大，甚至负债经营。这在某种程度上影响了单位立项的积极性；也存在已立项的项目因资金问题而中途终止的可能性。后补助机制增加了国家财政资金的安全性，但对于激发研究人员创新潜能和积极性方面并没有明显的体现，仅从资金角度将政府采购期货转变为采购现货，市场性很明显。因此建议配套给予垫付项目相应的资金来源政策支持，或者合理考虑单位前期垫付项目资金成本的后补助。

（二）项目成果及应用价值体现。国防科技工业科研项目后补助政策对于项目研究成果实现和应用目标实现提出了更高更明确的要求，强调技术转化、市场应用和利益创造。但实际工作中有关国防科技工业科研项目特别是技术基础类科研项目，其成果应用、技术效果和价值效益显现周期长，短期内在认定上存在一定难度，这也从某种程度上影响了单位补助资金的获得的及时性。因此建议针对不同类型的科研项目给出不同的成果验收标准和具体要求，便于指导实际工作开展。

（三）配套相关的经费管理制度。与国防科技工业科研项目后补助政策配套的经费管理制度尚未出台，实际操作中缺乏政策依据。对于事前立项事后补助项目，由承担单位自行编制项目预算，国防科工局委托第三方机构评估评审，但项目预算允许列报的支出范围、支出标准，以及人工费、管理费等间接费如何列报均未明确。其次，项目通过验收后如何确定经费补助额度，需要结合预算批复、项目实际支出、验收等级等因素综合考虑，分档确定。《办法》中规定后补助资金按照国库集中支付管理有关规定拨付给项目承担单位，由项目承担单位统筹安排使用，淡化了会计核算上的专项核算、专款专用原则，但对于事前立项事后补助和奖励性后补助两种方式下应该区别要求。

（四）实施过程中检查与监督。目前相关国防科技工业科研项目后补助办法实施的具体细则还不明确，特别是对后补助项目申报、项目验收的监督检查应该明确细化具体操作办法，以便于指导科研项目单位开展实际工作。