财政科技资金绩效审计制度改革的重要性与现状分析——以山西省为例

（山西大学商务学院会计学院 山西太原 030031）

随着我国财政制度改革的不断深入，科技资金的投入在逐年增加，科技资金的绩效问题越来越受到社会各界的关注。开展科技资金绩效审计，是提升财政科技资金绩效管理，监督财政科技资金合理配置、有效使用，并获得预期效果的监督机制之一。绩效审计被重视与运用的程度可以作为衡量一个国家或地区审计发展水平和审计是否具有活力的重要标志之一。截至目前，我国学者对于绩效审计的基本理论已进行了广泛研究，各地区积极开展了针对特定领域或项目的绩效评价工作，近年来中央和地方也出台了大量的绩效评价相关法规文件。但由于我国开展绩效审计的理论研究和实践探索起步较晚，尚未形成系统、完善的绩效审计制度体系。

一、科技资金绩效审计制度改革的重要性和紧迫性

（一）绩效审计制度改革是完善国家治理体系的客观要求

透明国际组织提出了国家廉政体系 （National Integrty System，NIS）框架，该框架提出国家廉政体系核心以11个制度作为支柱，其中审计制度是支柱之一，审计制度的核心规则和实践是审计发挥作用的保障。在我国，2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件，对完善审计制度作出了全面规划和部署，提出到2020年基本形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督机制。绩效审计作为现代审计的主流形式之一，在新形势下，需要重新定位，以适应国家治理的要求。开展绩效审计是对权力制约、监督和问责的有效工具。

（二）绩效审计制度改革是审计转型发展的时代要求

审计署发布的 《2008至2012年审计工作发展规划》（以下简称“发展规划”）中指出：“全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计”。《发展规划》从战略高度提出开展绩效审计，各领域开展绩效审计自此进入新的转型发展时期。但是由于我国开展绩效审计起步较晚，尚未形成类似于西方国家《绩效成果法》《绩效审计指南》等的全国性的法律法规。建立完善的绩效审计制度体系，提升审计质量，成为我国全面开展绩效审计工作的现实需求，审计制度改革与创新是新时代审计发展的客观要求。

（三）科技资金绩效审计制度改革是中央和地方强化科技资金监管的必要途径

从中国科技统计年鉴（2016）公布的数据可以看出，自2007年到2015年，全国科技支出由1 783亿元增长到5 862.6亿元，国家公共财政支出安排的科技项目支出由2 135.7亿元增长到7 005.8亿元。随着财政科技资金投入的快速增长，科技领域曝光了一系列违规事件，社会各界对科技资金使用的绩效越来越关注，加强科技资金绩效监管和问责众望所归。《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》（国发[2005]44 号，以下简称《规划纲要》）及若干配套政策中明确提出：“建立协调高效的管理平台，建立严格规范的监管制度。建立财政科技经费的绩效评价体系，建立面向结果的追踪问效机制。”绩效审计制度改革是提高科技资金使用效益和促进科技健康有序发展的有效途径，是构建科技资金监管和问责机制的必要途径。

（四）科技资金绩效审计制度改革与创新是规范绩效审计业务实践的制度保障

我国绩效审计起步较晚，但发展较快，从中央到地方，从宏观到微观，都为开展绩效审计作了大量有益的研究探索。在具体科技资金监管领域，绩效审计制度存在不够系统、完善的问题，各地开展绩效评价和审计的情况差异较大。共性问题表现在：科技资金绩效审计目标以查处和揭露严重损失浪费和国有资产流失等违规问题为主，对资金配置、项目决策的绩效评价较少。在“绩效=问责”的理念下，绩效审计主体界定不明，审计对象和范围有限，大部分停留在审计资金的财务管理绩效上。绩效评价体系和评价标准不够明确具体，需进一步研究个性化指标，绩效审计方法手段相对滞后，信息化程度较低，科技资源共享平台建设不足，制约了绩效审计质量的提高。因此，绩效审计业务工作的开展和绩效审计的有效性需要绩效审计制度改革与创新作为保障。

二、山西省科技资金绩效审计制度与实施现状分析

审计目标是审计实施的逻辑起点，本文从传统审计“目标-方式”思维下的审计要素入手，分析山西省科技资金绩效审计的实施现状，并构建绩效审计制度体系。

（一）审计目标要素分析

科技资金绩效审计的目标体系不够完善。从目标的内容来看，传统的“3E”绩效审计是指对“经济性、效率性、效果性”的审核，现代绩效审计则发展为“5E”，即在“3E”的基础上增加了“环境性”和“公平性”。绩效审计“5E”的思想是构建科技资金绩效审计目标体系的理论基础。从目标的层次来看，应设置多层次绩效目标，即项目决策、项目管理、项目绩效规范。但是目前我国“3E”审计的基础还比较薄弱，而对“环境性”和“公平性”的评价又比较困难，开展具体科技领域绩效审计是一项挑战。科技资金绩效审计多以稽查科技资金的投入与产出情况、审核科技资金的管制情况、是否存在铺张浪费等腐败情况等作为绩效审计目标，对科技资金管制体系本身、项目决策审计关注不够。《山西省财政厅2018年预算绩效评价实施方案》中明确要求：“对预算资金产出和结果的经济性、效益性、效果性、公平性实施评价”。

（二）审计标准要素分析

科技资金绩效审计的评价标准和体系不够细化。在开展绩效审计的过程中必须有一个指导审计活动、衡量审计事实、鉴定经济效益质量的评价标准。这个评价标准是管理部门或审计人员对实际效果进行衡量或评价的鉴定要点，是衡量经济效益优劣的尺度，是审计人员分析、评价并出具审计意见的依据。目前在科技资金绩效审计实务中对于评价标准已进行了一些探索，但由于科技资金项目的特殊性，标准很难统一，审计时遵循的法规依据较多，依赖审计人员的专业判断较多。

山西省科技资金绩效审计的主要标准依据，一是通用政策法规，包括《财政部关于印发〈预算绩效管理工作规划（2012—2015 年）〉的通知》（财预[2012]396 号）；《财政部关于印发〈财政支出绩效评价管理暂行办法〉的通知》（财预[2011]285号）等。二是地方政策文件，主要包括《山西省人民政府办公厅关于全面推进我省预算绩效管理的指导意见》（晋政办发[2013]80号）；《山西省预算绩效评价管理办法》（晋财资[2014]36号）；《山西省人民政府办公厅关于转发省科技厅山西省科技计划（专项、基金等）及7个配套专项管理办法的通知》（晋政办发[2016]52号）。可见，山西省已基本构建科技计划项目管理制度体系建设路线图，但关于开展绩效审计的工作依据和相关操作指引还需进一步予以完善。

（三）审计证据要素分析

科技资金绩效审计证据的可获得渠道较少，收集绩效审计证据存在一定的客观限制因素。对投入、产出的量化信息相对容易取得；对成果的社会效益、影响方面的定性信息收集证据的时间跨度较大，受信息资源公开与信息共享程度的限制，相对难以取得。被审计单位本身的资产质量、技术水平和销售量信息相对容易取得；行业分析对比数据的可获得性较差，相对难以取得。

目前，晋政办发[2016]52号文件中第三十五条要求建立健全信息公开制度，在科技计划管理信息化方面，要求建立公开统一的省级科技计划管理信息平台，提出“省级科技计划管理信息平台要实现与国家及各市项目数据库互联互通，并主动向社会公开信息，接受公众监督。省直部门管理的各类科技计划项目全部纳入省级科技计划管理信息平台。”科研计划管理信息化是各项制度落实的支撑，管理信息化建设为开展科技资金绩效审计提供了信息可获得性方面的保证。

（四）科技资金绩效审计程序与方法分析

科技资金绩效审计程序与方法相对灵活，具体审计程序主要包括查阅资料、调查问卷、访谈、实地查看、分析法等。目前国外已有较为先进的绩效评价方法操作指南或手册，但在我国还处于探索阶段，绩效审计操作指南或守则等行业规范性文件或审计工作底稿有待完善。中国资产评估协会发布的《财政支出（项目支出）绩效评价操作指引（试行）》（中评协[2014]70号）》对资产评估行业助力财政支出绩效评价提出了细致的专业要求，为指导评估机构 （第三方）执行财政支出（项目支出）绩效评价业务提供了具体的操作指引。自此，委托第三方实施绩效评价有了可操作的指引和及时的业务“指向标”，为资产评估行业支持财政支出绩效评价工作夯实了专业根基。山西省注册评估师协会发布了 《山西省资产评估机构参与绩效评价操作指南》（晋注评协[2010]48号）协会文件，为山西省引入第三方开展财政支出绩效评价提供了专业操作依据。

（五）审计报告要素分析

目前，对科技资金绩效审计报告内容与格式的规范尚未统一。科技资金绩效审计报告为利益相关者所使用，利益相关者的需求会影响报告的格式和内容。从绩效评价模式来看，可以分为形成式评价和总结式评价。形成式评价源自组织内部，绩效评价立足于从组织内部改善管理，绩效审计报告的内容强调发现的问题及改进建议。总结式评价源自组织外部，绩效评价强调资源配置的适当合理分配，绩效审计报告的内容综合性较强。目前，从我国绩效审计的实践来看，还没有针对绩效审计的规划、实施、报告做出详细规定的文件，绩效审计通用式审计报告还处于开发研究阶段，科技资金绩效审计专题报告的内容和格式难以统一。

三、科技资金绩效审计实施面临的主要问题

科技资金绩效审计是一项十分重要的管理制度，管理主体涉及政府职能部门、科技资金分配与使用单位及个人等，各管理主体对审计的需求、绩效的认识、绩效目标的界定、绩效审计的实施过程、绩效审计结果的运用程度存在差异。目前我国对绩效审计的理论研究和实践探索尚处于初级阶段，需要社会各界重视和关注绩效问题，确立相对统一的主流绩效观点用以指导实践。在科技资金绩效审计的开展方面，主要面临以下问题：

（一）开展科技资金绩效审计的相关法律法规不能满足现实需要

科技资金中财政科技资金的比重较大，财政科技资金的绩效问题受我国政府绩效考核体制和机制的制约。《审计法》在确认政府审计职责时明确了效益审计，绩效审计主体为政府审计机关，政府审计机关及人员固有的独立性问题制约了我国审计部门有效开展绩效审计。目前实务界在探讨引入第三方中介机构参与绩效审计，但是尚无明确规范，对会计师事务所的选择分为非自主选择和自主选择，非自主选择主要针对涉密项目或金额在一定数额以上的项目，自主选择需要规范第三方的准入资质、质量控制措施等具体内容，需要从制度层面进行规范与完善。

（二）绩效审计观念的更新滞后于审计对象和工作范围的拓展速度

从绩效审计实践来看，绩效审计的对象和工作范围在逐步扩大，从审计署发布的《审计工作发展规划》对效益审计的要求可以看出，《审计署2003至2007年审计工作发展规划》要求投入效益审计的力量占整个审计力量的一半，绩效审计的重点是重大违规案件、因盲目决策造成的重大浪费和国有资产的流失、单纯追求速度造成国家和人民利益受到损害三大领域。《审计署2008至2012年审计工作发展规划》提出所有审计项目都要开展绩效审计。党的十九大报告提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。”审计工作已进入新的转型发展时期，绩效审计实践需要新理念、新思维作为指导，重新审视当前绩效审计所处的发展阶段和绩效审计改革的基本目标，建立多层次的目标体系，适应“全覆盖”要求。

（三）绩效审计制度改革与预算制度改革的目标一致性问题

绩效的概念是伴随着我国现代财政制度建设和公共预算管理改革提出的。目前，我国的预算制度还处于既缺乏完善的控制约束能力又缺乏较高的预算效率，欠缺绩效考量的初级阶段。当前我国政府预算存在的预算体系不健全、透明度不高、统计口径不完整、预算软约束和资金使用效率低下、浪费严重等问题，反映了政府预算权力约束机制的缺乏、控制力不足、财政监督的弱化和缺乏绩效导向。当前我国政府预算制度改革目标为强化权力约束机制，完善监督机制和提高财政资金使用效率，注重绩效评估。党的十九大报告提出“全面实施绩效管理”是在预算管理中融入绩效的理念和要求，将绩效目标管理、绩效跟踪监控管理、绩效评价与结果应用管理纳入预算编制、执行、监督的全过程，内容上覆盖所有的财政资金，体现权责对等、放权与问责相结合。绩效审计制度是全面绩效管理工程的子系统，绩效目标与预算目标具有内在一致性。

从绩效审计实践来看，各地区发展不平衡，开展绩效审计时间较早、实施效果较好的地区，如上海实行了预算绩效管理“闵行模式”，提出实行公共预算审查监督制度，形成人大依法监督、绩效审计、部门自评及第三方和全社会共同参与评价的三位一体监督机制，值得各地借鉴。

综上所述，在积极推进政府预算制度建设的同时要做好绩效审计的顶层制度设计，客观把握绩效审计实施的现状并理清当前有效发挥绩效审计所面临的问题，为绩效审计制度改革与创新探索出一条可行的途径，各地应针对财政科技资金绩效审计的实施形成标准科学、规范透明的工作框架，提供决策有用信息。